鄉村振興背景下鄉村治理效能提升路徑探究

馮蕾

〔摘要〕鄉村治理是實現鄉村全面振興的重要抓手，其治理效能的高低直接決定鄉村現代化發展的動員能力和建設效率。提升鄉村治理效能是實現鄉村振興的必然要求，是實現國家治理現代化的現實需要，也是保障農民權益的根本方式。針對新時代鄉村治理在治理視角、治理方式、治理手段方面的新變化、新形勢，需要發揮好黨建引領作用，充分將自治、法治、德治、智治有機融合，切實提高鄉村治理效能，才能不斷推動鄉村治理體系和治理能力現代化。

〔關鍵詞〕鄉村治理；鄉村振興；治理效能；鄉村治理現代化

〔中圖分類號〕D422 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2096-0921（2023）04-0111-08

〔基金項目〕北京市教工委高校思想政治理論課教師“揚帆資助計劃”項目“文化領導權理論視域下中國鄉村文化價值的重建”（JGWXJCYF201726）；北京大學協同創新中心項目“新時代中國特色社會主義鄉村振興戰略的實現路徑研究”

〔作者〕馮 蕾，北京建筑大學馬克思主義學院副教授，北京 102616

鄉村不僅是與城市并列的地理上的存在，更是中國經濟發展的物質基礎，是社會進步的穩定器和蓄水池。當下的中國正奮進在實現中華民族偉大復興的新征程上，而民族要復興，鄉村必振興。鄉村治理作為鄉村振興的重要保障和動力源泉，不僅關乎農業農村的穩步發展，還涉及農民主體性的發揮和利益的保障，更關乎黨的執政基礎和整個社會的長治久安。因此，直面當下鄉村社會所面臨的新形勢，把脈鄉村治理中存在的問題，才能有的放矢提高鄉村治理的效能，最終在鄉村的善治中推進鄉村的全面振興。

一、提升鄉村治理效能的重要意義

黨的十九大提出了鄉村振興的總要求，即“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”①。鄉村治理是實現鄉村振興的重要基石，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要一環，鄉村治理效能提升是實現“治理有效”這一重要目標的必然要求。所謂治理效能包含治理過程和治理結果兩個層面，即通過一系列的治理活動所產生的積極效果或有利狀態。鄉村治理的治理效能可以理解為，通過鄉村基層治理活動達到善治目標，即讓人民群眾有更多的獲得感、幸福感、安全感，在共建共治共享中真正實現共同富裕。鄉村作為承載農民生存生活之地，是服務群眾的最前沿，也是各種矛盾沖突的集中地。作為國家治理重要組成部分的鄉村治理，也是我國國家治理體系的根基，其治理效能直接關系鄉村社會資源的調節、分配與有效利用，也關系到鄉村振興的實現程度，更關系到中國基層社會的穩步繁榮發展。

（一）提升鄉村治理效能是實現鄉村振興的必然要求

鄉村振興是破解當下中國“三農”問題、實現民族振興的關鍵，只有實現鄉村的全面振興才能有效補齊農業農村發展的短板，促進城鄉融合發展，才能富裕農民，擴大農村需求，更好地促進國內經濟大循環，從而在百年未有之大變局中穩住農業基本盤，為應對國內外的各種風險挑戰提供強有力的物質基礎。鄉村振興作為一項復雜的系統工程，既涉及人、財、物等各種資源要素的有效調配，也涉及政策、法規、產業發展等多項舉措并舉。做好組織設計、提升鄉村治理效能是全面推進鄉村振興的重要抓手。一方面，鄉村治理效能的提升能為鄉村振興提供良好的治理秩序。面對鄉村振興過程中諸多矛盾和問題，提升治理效能既能有效發揚民主廣開言路，又能適度集中進行決策，降低資源的內耗，從而有機整合不同聲音，形成治理共識，推動鄉村振興的各種資源和政策得以有效落地和貫徹。另一方面，鄉村治理效能的提升為鄉村振興提供持續動力。內生動力的形成是鄉村振興的決定性因素，這種內生動力體現為各種力量、各種資源的積極參與和投入。有效的鄉村治理就是要調動多元參與主體的積極性，讓各方治理要素都能發揮出積極作用，實現良性協同互動，從而激發鄉村社會各種要素的活力，助力鄉村振興戰略的有效實施。

（二）提升鄉村治理效能是實現國家治理現代化的現實需要

基層治理是國家治理的基石，鄉村治理現代化是國家治理現代化在鄉村層面的表達。治理現代化包括治理體系現代化和治理能力現代化兩個維度，前者體現為治理體系的規范化、專業化，側重制度安排；后者體現為制度效能轉化為治理效能的執行力，取決于治理主體能力的提升。鄉村治理現代化既需要依托制度要素和治理手段的創新，更需要治理主體的能力建設，而提升鄉村治理效能是實現鄉村治理現代化的關鍵舉措。一方面，有效的鄉村治理會加快推動基層治理的制度創新。面對基層治理的差異性、復雜性和挑戰性，體制改革和機制創新是鄉村有效治理的重要保障，同時也促進治理過程走向規范化、有序化和專業化，推動鄉村治理呈現制度化樣態，而這恰恰是鄉村治理體系現代化的必然要求。另一方面，有效的鄉村治理會促進鄉村治理能力的大幅提升。鄉村治理作為一個系統工程，需要多元主體的積極參與，既要發揮好基層黨組織在治理中的領導核心和戰斗堡壘作用，同時也要激發其他參與主體的主觀能動性，釋放其治理潛能，在形成治理合力的基礎上提升“干成事”的能力。2023年中央一號文件也提出，將“深化鄉村治理體系建設試點，組織開展全國鄉村治理示范村鎮創建”①。

（三）提升鄉村治理效能是保障農民權益的根本方式

村治就是治村。村民作為村莊活動的最主要主體，無疑是破解村莊治理難題的關鍵。鄉村善治首先要面對“人”的問題，而最需要關切和保障的也是“人”的利益，這是“以人民為中心”②的黨的宗旨和服務理念在基層治理工作中的體現。其一，有效的鄉村治理能積極回應農民需求，找準鄉村治理的癥結。中國農村人口數量龐大，廣大農民需求偏好、利益訴求千差萬別，這些需求中有許多是一家一戶辦不好或不好辦的事情，這就需要鄉村治理的積極參與和有效協調，通過凝聚人心物力，實現越服務越滿意的良好治理局面。只有農民滿意多、干勁足，才能為鄉村振興匯聚起磅礴雄厚的依靠力量。其二，有效的鄉村治理能促進農民主體性的發揮，在治理中實現共建共治共享，有力維護農民的合法權益。鄉村治理中，農民的高度參與既是保障其權益的重要途徑，也是鄉村善治的題中之義。善治的鄉村一定是自治程度較高的鄉村，這種自治就是農民主體性的發揮，高度參與村莊管理，更通暢地表達自己的訴求，而廣泛的協商討論更容易形成強有力的公共意志，使有理的少數變為有理的多數。這種良好的政治生活秩序既是鄉村善治的結果，也是農民實現自治以保障其權益的根本方式。

二、新時代鄉村治理面臨的新形勢

黨的十八大以后，以習近平同志為核心的黨中央作出了“百年未有之大變局”的重要論斷。這對我們正確認識國內外形勢，科學把握發展機遇，從容應對風險挑戰具有重要意義。作為社會有機體重要組成部分的鄉村也無法獨善其身，尤其在進入二十一世紀之后，無論是從鄉村的物質關系到價值體系，還是從村莊的內部秩序到外部環境都經歷著重大變化。正是這種變化構成了當下鄉村治理所面臨的新形勢，只有洞悉這種變化及其演化邏輯，鄉村治理才能有的放矢真正回應問題，其治理效能才能得到切實提高。

（一）從內到外帶來鄉村治理視角之變

從鄉村社會發展中衍生出來的“三農”問題在21世紀初曾成為各界關注焦點，農業稅費負擔重、農民收入水平低、農村發展速度慢，這一切問題的指向似乎都集中于鄉村內部。在城鄉一體化的過程中如何讓鄉村趕上城市，從鄉村入手著力發展鄉村、補齊短板成為解決“三農”問題的主要思路。黨的十八大進一步強調要促進“工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”①，其根本目的就是要讓“廣大農民平等參與現代化進程，共同分享現代化成果”②，“四化”同步開展促進鄉村邊界更加開放，城鄉互動更加頻繁。黨的十九大進一步提出“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”③，黨的二十大著力強調“堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動”④，我國城鄉關系從一體化走向城鄉融合的新階段。如果說城鄉一體化中更加注重從鄉村角度補齊短板，讓其能與城市同步，那么城鄉融合發展則強調在城鄉的互動關系中動態解決鄉村問題，由此也必然導致鄉村治理視角的改變。城鄉之間要素流動的加速、鄉村社會中農民的分化等新趨勢都推動鄉村治理要轉換治理視角，在城鄉互動的內外協調中尋找工作思路。

（二）從取到予帶來鄉村治理方式之變

從2001年在全國推行農村稅費改革試點工作到2006年全面取消農業稅，國家與鄉村的關系發生了重大轉變，從之前的多取少予到后來的少取多予，國家逐步把鄉村作為國家基礎設施建設和社會事業發展的重中之重。進入新時代后，鄉村振興成為促進農村地區共同富裕的國家戰略，農業產業、農村生態和扶貧脫貧的財政支農力度逐年加大，極大改善了農村的生產條件和基礎設施建設。然而，伴隨國家對鄉村的大規模轉移支付，如何行之有效地分配資源、提供多樣化的公共服務成為當下鄉村治理的難題和焦點。廣袤的鄉村地區差異明顯，農民對國家轉移支付的訴求也千差萬別，實現國家資源供給與分散小農戶的有效對接，就需要鄉村治理提供有力平臺。在這個過程中，鄉村治理只有提高農民的組織化程度和參與積極性，才能使農民的需求偏好在國家的轉移支付中得到回應，因為惠農政策和資源中的“最后一公里問題，是治理問題和組織問題”①。因此，鄉村治理只有積極探索多樣的治理方式，利用好自治、發揮好德治、使用好法治，才能提高農民參與的積極性，使國家支農政策和資源發揮出應有效果。

（三）從傳統到現代帶來治理手段之變

在現代化的不斷推進中，鄉村社會人們的思想觀念、生活方式、利益訴求發生著巨大改變。尤其在進入新時代后，我國社會的主要矛盾發生了變化，人們對鄉村公共服務提出了更多個性化、多元化需求，對鄉村治理水平提出了更高要求。這些變化和要求推動著傳統鄉村治理向鄉村治理現代化轉變，其中不僅體現為對傳統基層組織的再整合，通過引入多元治理主體形成多元共治的治理局面，而且也對傳統治理手段的革新提出新要求。對鄉村而言，“僅僅依靠傳統手工方式，或一般信息化技術，已經難以高效完成上級任務。同時條塊分割的管理體制和競爭性的部門間結構關系，共同塑造了縱向組織結構關系中的信息過濾機制和橫向組織結構關系中的功能孤島、資源孤島、信息孤島，從而衍生并加劇了政策‘碎片化、權力‘碎片化、資源‘碎片化和制度‘碎片化相互強化的趨勢”②。因此，有效利用現代化的數智技術手段，既能減少信息的不對稱，有效實現治理體系內部資源的共享和治理單元的無縫對接，又能減少人民群眾跑腿辦事的次數，提升治理服務水平和精細化程度。在未來，智治手段的引入將成為提升鄉村治理效能的助推器。

三、新時代鄉村治理效能提升的路徑思考

農業興、農村穩、農民富是鄉村振興的題中之義。黨的二十大報告指出：“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。”③ 提升鄉村治理效能無疑是撬動鄉村發展難題的有力杠桿。伴隨國家大力推進鄉村治理體系示范點建設，目前全國出現了許多鄉村治理的創新實踐，比如：山東省平原縣的“黨建引領促三建”；湖北宜都在疫情期間構建的“應急治理體制”，交出了抗疫的滿意答卷；廣東清遠市推廣的“小小新聞官，鄉村大作為”聚焦創新基層服務機制，有效激發鄉村振興的內生動力；等等。① 伴隨鄉村振興的全面推進，還會有更多的典型做法被推出。實踐無止境，治理的形式也必然是多樣化的。理論研究雖然無法窮盡所有的實踐形式，但是研究這些典型案例、善治做法，并總結其內在的規律性卻是可行和必要的。從這些鄉村善治的例子中總結出共性的做法，有利于更好地找到提升鄉村治理效能的路徑。

（一）強化基層黨建，筑牢鄉村治理根基

習近平強調：“江山就是人民，人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。”② 無論是革命戰爭年代還是和平建設時期，基層黨組織就是黨與人民群眾相聯結的最重要紐帶。只有發揮好基層黨組織的功能，服務好廣大鄉村群眾，才能夯實黨在農村的執政基礎。中國特色社會主義進入新時代，鄉村社會面臨著深刻的變化，從經濟結構到社會階層、從鄉村秩序到思想觀念，都對鄉村治理提出了新的要求。如果農村基層黨組織渙散軟弱、能力不強，也就無法及時回應農民需求和利益關切，必然會影響黨組織的威信和領導力，進而動搖黨的群眾基礎，黨中央的重要決策部署也就無法有效落實。

加強農村基層黨組織的黨建引領，首先要強化基層黨組織中黨員干部的思想教育。思想是行動的先導，只有增強“四個意識”，堅定“四個自信”，才能做到“兩個維護”，使黨員干部在對自身責任感、使命感的教育中內化于心、外化于行，真正在鄉村治理的實踐中走在前列，發揮模范帶頭作用。特別強調的是農村基層黨組織中村支部書記，作為村兩委的領頭人，其素養、能力、威望的高低將直接影響基層黨組織戰斗力的發揮。因此要擴寬用人渠道，把那些素質過硬、能力強、講奉獻的優秀黨員提拔到村支部書記崗位。其次，要加強農村基層黨組織的工作隊伍建設。鄉村治理現代化的關鍵是需要一批“懂農業、愛農村、愛農民的‘三農工作隊伍”③，鍛造高質量的農村工作團隊，強化對優秀人才的汲取能力，使優秀人才可以來得了、留得住、用得好。最后，要創新工作舉措，強化服務意識。各地各村可以因地制宜利用網格化管理模式，落實責任制，密切黨員與所在網格區域群眾的聯系，簡化辦事流程，推行黨員工作的量化考核，多措并舉，在抓黨建中提升服務質量，為鄉村治理的現代化注入活力。

（二）創新村民自治，激發鄉村治理活力

所謂村民自治，就是村民在村莊范圍內對社區公共事務進行自我管理、自我自我服務、自我教育和自我監督，主要包括民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理和民主監督，這是中國特色社會主義基層民主的重要組成部分。作為中國農村土生土長的民主制度，村民自治不僅能有效發揮農民的主動性、參與性，激活鄉村振興的主體活力，而且也能使村民意愿和需求暢通表達，并得到有效回應，從而達到鄉村治理的預期。當下，中國鄉村社會在城鎮化的進程中也在不斷經歷著巨變，空心化、老齡化、人口流動快都對鄉村治理效能提出了挑戰，要求進一步有效激發村民自治活力。首先，要激發村民的主體參與意識。村民作為鄉村治理體系中自治的重要參與者，必須是鄉村自治的主體。一方面，要積極培養村民的公共精神，在鄉村社會的文化實踐中、村規民約的制定中厚植公共精神基因；另一方面，要提升村民主體的知識文化水平和專業技能，這是實現村民事情自己管、自己做的能力基礎。其次，要加強村民自治的制度建設。村民自治意愿的原點來自于利益的驅動，而自治活動的持續則依賴于自治過程的有效協商和監督，因此在村民自治中要構建起以利益激勵、平等協商、監督約束為核心的制度體系，為村民實現自治提供良好的制度環境。最后，要培育和引入實現自治的多元組織載體。“盡管村民委員會是法定自治組織，但是村民自治事無巨細，要深化自治實踐就要培育更多的農民自治組織。”① 各種新型的社會組織類型，如行業協會、慈善救助、人文教育、公共服務等都可以成為實現村民自治的新形式。

（三）協調法治德治，規范鄉村治理秩序

鄉村治理的穩定運行離不開法治的保駕護航，而村民自治的科學決策、農民正當權益的維護都需要法治提供制度保障，法治是提升鄉村治理效能、實現鄉村善治的前提。推進我國鄉村治理的法治化進程需要從以下方面入手：第一，進一步完善相應的法律制度體系。目前針對我國鄉村發展的新情況，立法必須要反映鄉村社會發展的實際需要，有效解決法律滯后、可操作性不強等問題。同時在完善立法的過程中要注意法律與村規民約之間的關系和張力，在對后者的揚棄中萃取精華部分充實到立法體系中，這樣有助于提高我國鄉村法律體系的適用性，因為很多村規民約都是鄉村在長時期的“反復博弈中被證明有效有用”②的行為規范。第二，持續增強農民的法治意識。要落實好普法宣傳和教育，可以通過具體的案例，以生動活潑的方式多渠道開展普法教育和實踐，增強農民的法治意識，使其在遭受利益損害時能首先想到訴諸法律，而不是忍氣吞聲。當然鄉村治理中的各級干部更要加強法治意識，確保在工作中嚴格依法辦事。第三，加強各級監管。一方面是鄉、鎮黨委等相關部門加強對村務治理的指導監督；另一方面也要強化村務公開制度，構建鄉村法治建設評價體系，使農民真正成為鄉村治理法治化進程中的主動參與者。

“法律是成文的道德，道德是內心的法律。”① 法的作用在于外在的強制約束，而德潤人心強調內心的自覺。如果說法治是鄉村治理的前提，那么德治就是鄉村治理的基礎。因此，實踐中需要從兩方面入手。一方面是將社會主義核心價值觀與鄉村文化建設有機融合。鄉村中的優秀傳統文化資源不僅是農民滿足自身精神需要的源泉，更是農民獲得身份認同和價值歸屬的途徑。傳統文化資源中的倫理道德規范也是鄉風文明、村莊內生秩序得以發揮的基礎。在實踐中要對鄉村的傳統文化資源去粗取精，同時以社會主義核心價值觀為引領，實現優秀的傳統道德資源與現代道德理念的有機融合，以農民喜聞樂見的方式盤活鄉村文化資源。另一方面，要注重樹立道德典型。榜樣的力量是無窮的，這就需要充分發揮基層黨員干部的先鋒模范帶頭作用，積極在鄉村治理中樹立先進典型，同時開展諸如星級道德評價體系，推出模范家庭、先進個人等，在鄉村中樹立起學先進、學模范的道德氛圍。

（四）引入智治資源，提升鄉村治理效能

互聯網時代到來后，信息技術極大地改變了人們的生產、生活和交往方式，在這樣的時代大潮下，鄉村治理要想實現現代化就必須充分發揮科技的支撐作用。首先，應加強政策扶持、資源投入，夯實智治的硬件基礎。俗話說要想富先修路，這句話放在互聯網時代就應該是“要想富通網路”。智治的物質基礎比如光網建設、5G基站等，需要政府相關部門從政策到資金給予大力支持，確保信息基礎設施的廣覆蓋。同時應注重各級網絡的互聯互通，搭建從市到村的立體化的網絡聯絡體系，在協同創新、數據共享中提升治理效率。其次，要因地制宜探索數字化服務的發展路徑。鄉村智治的范圍應用是非常廣泛的，既可以與農業生產深度融合，也可以與政務處理密切結合，更可以與百姓生活有機關聯。不管是建立數字化的管理平臺，還是開發惠民的APP、小程序等，各村都應根據自身的實際發展需求，因地制宜地探索數字驅動下的鄉村智治模式。最后，要增強鄉村基層干部運用數字化手段的能力。基層干部作為鄉村治理的領導者，其對信息化技術的認知程度以及所擁有的數字化治理能力高低將直接影響智治的水平，因此需要在頂層設計中強化相關方面的教育和培訓。同時也應強調，智治的目標是為農民服務，基層干部運用數字化手段提升治理能力的實踐必須始終圍繞為民、便民、富民這一核心。

綜上所述，要持續提升鄉村治理能力，就需要在鄉村治理中以黨建的政“治”為引領，村民的自治為主體，法治、德治相配合，信息化的智治為輔助。唯有“五治”齊發，才能有效推動鄉村治理的現代化，助推鄉村實現全面振興。

（責任編輯 付國英）

①習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年，第32頁。

①《中共中央國務院關于做好二〇二三年全面推進鄉村振興重點工作的意見》，《人民日報》2023年2月14日。

②《習近平談治國理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第40頁。

①《十八大以來重要文獻選編》（上），北京：中央文獻出版社，2014年，第16頁。

②《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年，第22頁。

③習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年，第32頁。

④習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2022年，第31頁。

①賀雪峰：《最后一公里村莊——新鄉土中國的區域觀察》，北京：中信出版集團，2017年，第307頁。

②曾凡軍：《基于整體性治理的政府組織協調機制研究》，武漢：武漢大學出版社，2013年，第55-61頁。

③習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2022年，第30-31頁。

①《關于推介第二批全國鄉村治理典型案例的通知》，中華人民共和國農業農村部網，http：//www.moa.gov.cn/nybgb/2020/202012/202102/t20210201_6360847.htm。

②《習近平談治國理政》第4卷，北京：外文出版社，2022年，第63頁。

③《習近平談治國理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年，第25-26頁。

①王杰、曹茲綱：《鄉村善治可持續的路徑探索與理論啟示：來自“楓橋經驗”的思考》，《農業經濟問題》2021年第1期。

②蘇力：《法治及其本土資源（第四版）》，北京：北京大學出版社，2015年，第39頁。

①《習近平談治國理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第133頁。