棗莊市市中區農村土地承包經營權流轉路徑探索

張洪秀

（棗莊市市中區農業農村事務服務中心，山東棗莊 277101）

近年來，山東省棗莊市市中區圍繞“夯基礎、搭平臺、健機制、育主體”四大重點，著力破解農村土地承包經營權流轉中存在的程序不規范、手續不完善、農民權益缺乏有效保障等現實問題。隨著農村土地承包經營權確權登記頒證全面完成，區、鎮、村三級農村產權交易服務平臺成功搭建，流轉管理及糾紛調處等各項機制逐步健全，市中區農村土地承包經營權有序流向各類農業經營主體，農業規模化、組織化和現代化水平進一步提高。目前，市中區農村土地流轉率達到38%。

1 主要做法

1.1 確權登記，夯實農村土地承包經營權流轉基礎

為保證農民土地承包經營權益，常態化管理土地承包工作，棗莊市市中區根據省、市文件精神，在轄區內組織開展了農村土地承包經營權確權登記頒證工作，突出“四個到位”、嚴把“五個關口”，確保確權登記工作順利有序進行，同時按照地塊面積、合同、權證、臺賬“四相符”“四到戶”規程，加強了確權登記檔案管理，建成區級檔案室1 處、鎮級檔案室6 處。通過建立完善土地承包經營權管理信息庫，升級改造經營權流轉管理系統，為農民織密了“保障網”，為農村土地承包經營權流轉規范化、法治化和信息化奠定了基礎。

1.2 搭建平臺，促進農村土地承包經營權流轉有序

為快速推進農村產權交易市場體系建設，棗莊市市中區按照相關文件要求，將區級農村土地流轉服務中心改造提升為農村產權交易中心，并在各鎮（街道）設立農村產權交易所，形成了市、區、鎮三級產權交易體系。2016 年，市中區人民政府辦公室印發《市中區農村產權流轉交易市場建設實施方案》《市中區農村集體資產資源經營處置及工程建設招投標實施細則》等文件，完善了農村產權流轉交易市場建設。區農村產權交易中心主要負責農村產權交易指導、督查、頒發鑒證書和信息服務等工作；鎮（街道）農村產權交易所主要負責轄區農村產權交易信息處理、合同鑒簽、法律咨詢服務等工作；村級產權交易信息服務站主要負責搜集整理、登記信息，并將供求數據上報農村產權交易所[1]。

三級產權交易服務機構均配備了素質高、責任心強、業務精通的專職工作人員。區鎮農村產權交易機構立足服務“三農”，在提供土地經營權流轉“一站式”服務的基礎上，扎實開展土地資產評估、農村土地使用權抵押貸款、農村產權交易鑒證及農業信息發布等工作，推動農村產權交易公開、公平、規范運行，實現服務信息化，產權綜合化。

1.3 健全機制，保障農村土地承包經營權流轉安全

1）加強規范管理。全區統一印制了規范的土地承包經營權出租、轉包、入股等流轉合同，從信息流轉處理到簽訂合同，從調解糾紛到檔案管理，形成了系統的工作流程。棗莊市市中區要求各類農業經營主體流轉土地必須簽訂規范的流轉合同，并到農村產權交易所鑒證備案，有效保障流轉雙方的合法權益。2）對工商資本進入農業領域建立嚴格的準入制度。設定工商資本進入農業領域的準入條件，對企業資質、經營項目、流轉程序等進行審核，守住農民權益，保住土地性質，保護土壤地力。建立農村土地承包經營權流轉風險保障金制度，防范流轉過程中可能出現的風險。3）強化糾紛調解。為了更好地解決矛盾糾紛，確保土地經營權順利流轉，形成常態化、長效化調處機制，市中區完善了仲裁庭建設、調整了農村土地承包仲裁委員會，各鎮（街道）改進了糾紛調解委員會，各村組建了糾紛調解小組，全區基本做到小糾紛不出村、一般糾紛不出鎮、重大糾紛不出區[2]。

1.4 培育主體，加快發展農業適度規模經營

市中區以棗莊市“三區”統籌建設為契機，圍繞當地優勢特色產業，引導發展以蔬菜、林果、花卉、食用菌種植和休閑觀光農業為主的合作社、家庭農場，鼓勵工商資本等多種經營主體積極參與現代農業建設。同時，市中區印發了《關于引導和規范農村土地承包經營權流轉的實施意見》，引導農村土地承包經營權流向合作社、家庭農場、農業龍頭企業等各類經營主體。針對新型農業經營主體貸款難的問題，市中區充分利用山東省農業發展信貸擔保有限責任公司提供的融資擔保服務，積極發揮財政資金的杠桿效應，圍繞全區政策性貨幣信貸支撐體系建設，全面推廣“魯擔惠農貸”模式，構建“政、銀、擔”風險共擔機制，推動在“三農”領域信貸增量擴面，促進農業規模經營。截至2022 年12 月底，全區累計發放“魯擔惠農貸”4.7 億元，登記備案的家庭農場達到160 家，登記注冊的農民合作社達到610 家。農村土地承包經營權有序流轉，促進了全區農村土地的規模化經營和產業化發展。

2 取得的成果

2.1 農業產業結構得到優化

農村土地承包經營權流轉，使分散零星的地塊向種植大戶集中，實現了土地與勞動力、資金、技術等要素的有效結合，推動了土地的適度規模經營，提高了農業生產的組織化程度[3]。市中區農村土地流轉面積有60%流向了農民合作社、家庭農場，重點發展了西王莊蔬菜、孟莊鎮草莓、稅郭鎮蟠桃及永安鎮杏鮑菇等林果、茶葉、食用菌優勢特色產業。深入實施糧經協調發展的“雙萬”工程，探索花生、優質小麥等增產模式，加大科技攻關力度，提高農產品加工能力，打造了稅郭鎮花生、黃姜，西王莊鎮糧食，齊村鎮櫻桃，孟莊鎮水蜜桃等為主的萬畝示范區域。

2.2 輻射帶動周邊經濟發展

新型農業經營主體獲得土地承包經營權后，以其專業化、市場化和高效益的運作，影響了周邊地區農業生產的發展，形成了很強的輻射帶動作用。例如，西王莊鄉的興亮蔬菜種植合作社通過積極發展有機蔬菜產業，輻射帶動周邊村和嶧城區種植西紅柿、辣椒等有機蔬菜67 hm2，農產品遠銷北京、上海、廣州等城市。

2.3 村民收入增加

農民通過土地承包經營權流轉，將自己從土地中解放出來，在閑暇時間可通過打工獲得另一份勞務收入。流入土地的經營者獲得了更多的土地資源，更方便實現經營規模擴大和生產效益最大化，土地承包經營權流轉使農戶和經營者達成雙贏局面。例如，興亮蔬菜專業合作社每天需要大量的勞動力，農民每年每667 m2在獲得1 300 元土地流轉金的基礎上，每天在合作社打工還能獲得100 元左右的勞動報酬，促進了農民增收致富。

3 存在的問題

3.1 農民參與流轉積極性不高

農民產權意識較強，極為愛惜土地。市中區耕地面積總量少，人均耕地面積不到667 m2，再加上工業園區和建設項目的占地、拆遷較多，不少農戶擔心土地流轉后的補償費用得不到保障，易產生糾紛；土地確權登記后，農民的土地產權意識越來越高。國家實施的惠農政策，使得農民種地不僅沒有稅賦，還有種糧補貼，所以部分農民即使外出務工經商、無力耕種，寧可選擇粗放經營，也不愿長期流轉土地；城郊的農戶則是等待城鎮擴建，得到承包地的征用補償款，造成農村土地承包經營權流轉困難。

3.2 流轉成本高

受工業園區項目占地、城市近郊開發等影響，土地流轉價格普遍較高。2008 年，市中區部分區域每667 m2的土地流轉價格達到1 000 元，目前每667 m2的土地流轉價格最高的超過1 600 元，每667 m2普遍在1 300元左右。平均流轉成本高再加上流轉政策不穩，經營者不敢大膽投入，怕承包效益得不到保障，導致農村土地難以實現大面積流轉。

3.3 流轉程序有待規范

服務部門功能發揮不夠，認為土地承包權歸屬于農戶，不便替農戶做主進行流轉。農村土地承包經營權流轉不夠規范，流轉的形式主要是租賃，轉讓、入股不多[4]；存在未經上級機關審查、口頭約定流轉的現象，一旦發生糾紛，導致調解缺乏依據。由于農戶的法律意識淡薄，其沒有簽訂合同的習慣，一般都是口頭約定。受市場行情波動的影響，一旦經營不善就會導致經營方毀約棄種，政府風險補償機制還無法有效運轉。

3.4 經營權抵押貸款開展難

隨著農村集體產權制度改革逐漸深入，農村土地承包經營權抵押貸款已進行試點工作。農產品受自然環境、市場環境的影響大，未來收益波動劇烈，并且農村地區相比城鎮地區的信用風險較高，這些因素都影響了銀行等金融機構辦理相關貸款業務，致使土地流轉不暢，農村土地價值無法充分體現。

4 對策建議

4.1 加大宣傳力度，引導農業規模經營

1）通過廣播宣傳、入戶走訪等群眾喜聞樂見的方式廣泛宣傳土地承包經營權流轉、發展規模經營的重要性，鼓勵農民自愿把土地向種養大戶和優勢產業集中，真正把土地“流”出活力、“轉”出后勁。2）相關部門要充分發揮外出創業成功人員和種田大戶的典型示范作用，使農民看到實實在在的效果，從而轉變思想觀念，積極參與到農村土地承包經營權流轉中去。

4.2 加強引導規范，建立經營權流轉管理機制

區鎮農村產權交易機構要為農民土地的流轉需求提供登記，及時發布流轉的地塊信息和流轉價格，并定期公布土地流轉指導價格，進行項目推介，指導合同簽訂，相應的指導價格根據不同自然因素、社會因素及流轉主體等確定。對經營方，一律采取交保證金的形式，以確保群眾土地流轉的安全，避免一些經營失敗的主體一走了之不負責任的情況，充分保障群眾的利益，加快農村土地承包經營權流轉速度。按照“依法、自愿、有償”原則，充分保障農民利益。引入公司、合作社，培育農業產業化經營模式，規范農村土地承包經營權流轉的程序[5]。持續做好全過程監督管理，在保障各方利益的基礎上，約束各方行為，最大限度減少因糾紛產生的經濟損失。

4.3 完善調處機制，化解農村土地承包矛盾糾紛

充實區、鎮、村三級仲裁調處隊伍，認真做好相關人員的培訓工作，積極處置各類矛盾糾紛，保證充足的經費支持，創新糾紛調處的方式方法。建立健全區鎮村三級聯動機制，有效化解矛盾糾紛，真正做到“矛盾不上交，平安不出事，服務不缺位”。通過與法院、司法部門協同配合，保證生效的調解書和裁決書依法獲得執行。

4.4 加大政策扶持，加快經營權流轉進程

1）金融扶持促流轉。加強與銀行金融部門的聯系，優化抵押貸款管理辦法，按照依法依規、平等自愿、誠實守信的原則，將抵押貸款發放權交由銀行金融機構。適當降低農村土地經營權抵押貸款門檻，為農業產業發展注入源頭活水，讓其財產功能、金融功能充分展現，將土地經營權益變為實實在在的收益。2）財政扶持促流轉。充分利用棗莊市國家農村改革試驗區建設、國家現代農業示范區建設、國家農業可持續發展試驗示范區建設的政策，向上爭取資金支持。以鄉村振興戰略為抓手，統籌調度生態恢復、農業綜合開發等項目資金，改善農業基礎設施，穩步推進農田水利、中低產田改造，建設一批高標準農田，促進農業產業化發展，倒逼農村土地承包經營權流轉。3）保險扶持促流轉。按照經營主體的要求和土地流轉特點創新保險形式，向適度規模經營傾斜，開發出適應新形勢、新特點的不同保險產品，為農業產業發展解除后顧之憂，促進一二三產業融合發展。適當提高農業保險保額和賠付標準，實現農業政策性保險在主要產業、主要品種全覆蓋的目標，降低農業經營主體的風險，促進農村土地適度規模化經營。

5 結語

在農村土地規模化經營中，土地承包經營權流轉發揮著十分重要的作用。地方政府部門要加大土地承包經營權的流轉力度，為流轉提供更好的服務和政策，同時結合實際情況，加快實現農村土地承包經營權流轉，不斷推進農業現代化進程，優化農村土地資源配置，切實保護農民的利益，推進城鄉經濟一體化發展。