書寫新時代全面依法治國新篇章

[摘要] 黨的二十大報告全面深入論述了新時代堅持全面依法治國，推進法治中國建設的重大意義；確立了全面依法治國的總目標：建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家；提出了全面依法治國的任務：科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，全面推進國家各方面工作法治化。新征程上，堅持和加強黨對法治中國建設的集中統一領導、堅持和不斷推進良法善治是書寫新時代全面依法治國新篇章的題中之義。

[關鍵詞] 全面依法治國；? 法治體系；? 法治國家；? 法治政府；? 法治社會

[中圖分類號] D920.1? ? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2023）08-0017-04

黨的二十大報告單設專題論述和闡釋“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”，并將其與“發展全過程人民民主，保障人民當家作主”專題并列，這相較黨的歷次全國代表大會報告是史無前例的。這一結構的發展變化，宣示了我們黨矢志不渝推進法治建設的堅定決心，同時也說明了依法治國在新時代黨領導人民治理國家的基本方略中具有特殊重要性。黨的二十大報告用“關系黨執政興國，關系人民幸福安康，關系黨和國家長治久安”和“固根本、穩預期、利長遠”的表述，對這一特殊重要性進行了高度概括和深刻論述。

全面依法治國的總目標：建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。”黨的二十大報告進一步明確了這一總目標：“我們要堅持走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。”

中國特色社會主義法治體系包括五個分支體系。一是完備的法律規范體系。法律規范體系以憲法為核心，主要包括全國人大制定的基本法律規范和非基本法律規范，國務院制定的行政法規規范、國家監察委員會制定的監察法規規范，地方性法規（含自治條例和單行條例）規范，國務院部門規章規范和地方政府規章規范等。二是高效的法治實施體系。法治實施體系主要包括國家各級行政機關、各級司法機關。三是嚴密的法治監督體系。法治監督體系以人大對“一府一委兩院”的監督為核心，包括監察監督、檢察監督、審判監督、審計監督以及社會監督、輿論監督。四是有力的法治保障體系。法治保障體系包括政治和組織保障、隊伍和人才保障、科技和信息化保障等，最重要的是選拔、培養、任用和培訓具有法治信仰、法治理念和法治思維的公職人員，特別是各級黨政領導干部。五是完善的黨內法規體系。黨內法規體系與法律規范體系、法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系這四個分支體系不完全相同。這四個分支體系屬于國家法律體系，而黨內法規體系與國家法律體系具有相對獨立性。黨內法規體系在黨章之下分為黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規、黨的監督保障法規四大板塊。黨內法規體系與國家法律體系又相互聯系融合。例如，在法治監督方面，國家監察委員會與中共中央紀律檢查委員會合署辦公；在法治規范層面，不少黨內法規除規范黨內事務外，也規范國家事務。

“建設社會主義法治國家”中的“法治國家”是指廣義的法治國家，即“法治中國”，包括黨的二十大報告提出的“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，全面推進國家各方面工作法治化”。上述報告中的“法治國家”是指相對于“法治社會”的狹義的“法治國家”。馬克思曾在《黑格爾法哲學批判》中提出了“政治國家”和“市民社會”的概念。之后，政治學、社會學、法學的專家學者們在研究和分析國家產生后的各種人類共同體時，通常都把這些共同體區分為國家機構組織或社會組織。例如，在我國，通常把人大、“一府一委兩院”稱為國家機構組織；將工人、青年、婦女等群團組織、企事業組織，律師協會、醫師協會等行業協會稱為社會組織。那么，習近平總書記為什么在提出“建設法治國家”和“建設法治社會”之外還增加了“建設法治政府”和“依法執政”呢？這主要是因為政府是國家公權力中最主要的執行和實施機構。推進全面依法治國，法治政府建設是重點任務和主體工程，對法治國家、法治社會建設具有示范帶動作用，要率先突破。法治政府建設的特殊重要性決定了其被單獨列為全面依法治國的一項子工程。此外，要實現“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”，必須堅持執政黨依法執政，保障黨在憲法和法律范圍內活動。因此，“依法執政”與“依法治國”“依法行政”被并列提出。

全面依法治國的任務：全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，全面推進國家各方面工作法治化

科學立法，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。改革開放40多年來，在黨中央堅強領導下，經過各方面共同努力，一個以憲法為核心，以憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、監察法規、地方性法規等多個層級的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成，使國家和社會生活各方面總體上實現有法可依。但是，目前我國法律體系還不是很完善，因此要加大科學立法的力度。黨的二十大報告指出：“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，統籌推進國內法治和涉外法治”“推進科學立法、民主立法、依法立法，統籌立改廢釋纂，增強立法系統性、整體性、協同性、時效性”。這里提到的“立改廢釋纂”中的“纂”是指法典編纂。目前，我國已經編纂了《中華人民共和國民法典》，下一步，我國會根據經濟、社會發展對立法需求的輕重緩急和立法的條件與可能，循序漸進地編纂刑法典、行政基本法典（或行政程序法典）等，以構筑具有中國特色的法典體系。

嚴格執法，扎實推進依法行政。一是轉變政府職能，優化政府職責體系和組織結構，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，提高行政效率和公信力。建議制定全國統一的行政程序法。制定行政程序法不僅對于依法行政是非常必要的，而且對于反腐敗以及解決一體推進不敢腐、不能腐、不想腐中最關鍵的不能腐問題是必不可少的。二是深化事業單位改革。當前，還有一部分事業單位承擔著行政職能，這與依法行政的要求不相符，需要進行深化改革。關于深化事業單位改革，中央機構編制委員會辦公室和全國各省市政府均發布過多項規范性文件，要求精簡事業單位機構數量，優化融合職能相同或相近的事業單位，推進跨部門、跨層級、跨地域事業單位整合；全面清理和逐步剝離事業單位承擔的行政職能，將行政職能回歸行政機關；對從事生產經營活動的事業單位要逐步創造條件轉為企業或予以撤銷，推進公益類事業單位去市場化等。三是深化行政執法體制改革，全面推進嚴格規范公正文明執法，加大關系群眾切身利益的重點領域執法力度，完善行政執法程序，健全行政裁量基準。其中，最重要的是“全面推進嚴格規范公正文明執法”。“嚴格執法”要求執法機構和執法人員有法必依、執法必嚴、違法必究；“規范執法”要求執法機構和執法人員嚴格遵循法定程序；“公正執法”要求執法機構和執法人員執法不偏私、不專斷、不歧視、不反復無常、不畸輕畸重；“文明執法”要求執法機構和執法人員執法舉止文明、尊重行政相對人人格，不任性、不恣意、不濫權、不野蠻執法等。四是強化行政執法監督機制和能力建設，嚴格落實行政執法責任制和責任追究制度。五是完善基層綜合執法體制機制。推動執法重心下移，加大執法人員、經費、裝備等資源向基層傾斜力度。

嚴格公正司法，維護社會公平正義。一是完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度。包括對領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度；非因法定事由，非經法定程序，不得將法官、檢察官調離、辭退或者作出免職、降級等處分的保護制度；對妨礙司法機關依法行使職權、拒不執行生效裁判和決定、藐視法庭權威等違法犯罪行為的懲戒制度等。二是優化司法職權配置。健全偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制。探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院。合理調整行政訴訟案件管轄制度，解決“民告官”立案難、審理難、執行難問題。三是推進嚴格司法。推進以審判為中心的訴訟制度改革。明確各類司法人員的工作職責、流程和標準，實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制。四是保障人民群眾參與司法。構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制，推進審判公開、檢務公開、警務公開、獄務公開，依法及時公開執法司法依據、程序、流程、結果和生效法律文書。五是加強人權司法保障。強化訴訟過程中當事人和其他訴訟參與人的知情權、陳述權、辯護辯論權、申請權、申訴權的制度保障。健全落實罪刑法定、疑罪從無、非法證據排除等法律原則的法律制度。六是加強對司法活動的監督。依法規范司法人員與當事人、律師、特殊關系人、中介組織的接觸、交往行為。對以上“嚴格公正司法”的有關措施和要求，黨的二十大報告又進一步指出：“深化司法體制綜合配套改革，全面準確落實司法責任制，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。”

推進全民守法，加快建設法治社會。中共中央印發的《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》確定了法治社會建設的具體任務。一是推動全社會增強法治觀念。全民守法是法治社會的基礎工程。全體人民應樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念，培育全社會法治信仰。為此，應增強法治宣傳教育的針對性和實效性，引導全體人民做社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者，使法治成為社會共識和基本原則。二是健全社會領域制度規范。要加快建立健全社會領域法律制度，完善多層次多領域社會規范，強化道德規范建設，深入推進誠信建設制度化，以良法促進社會建設、保障社會善治。三是加強權利保護。切實保障公民基本權利，有效維護各類社會主體合法權益。堅持權利與義務相統一，社會主體要履行法定義務和承擔社會責任。四是推進社會治理法治化。要全面提升社會治理法治化水平，依法維護社會秩序、解決社會問題、協調利益關系、推動社會事業發展，培育全社會辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環境。五是依法治理網絡空間。網絡空間不是法外之地，應推動社會治理從現實社會向網絡空間覆蓋，建立健全網絡綜合治理體系，加強依法管網、依法辦網、依法上網，全面推進網絡空間法治化，營造清朗的網絡空間。對于法治社會的建設，黨的二十大報告進一步指出：“法治社會是構筑法治國家的基礎。”要特別發揮領導干部示范帶頭作用，努力使尊法學法守法用法在全社會蔚然成風。

全面依法治國的途徑：堅持黨的領導與良法善治

堅持和加強黨對法治中國建設的集中統一領導，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。“建設法治中國，必須始終把黨的領導作為社會主義法治最根本的保證，把加強黨的領導貫徹落實到全面依法治國全過程和各方面。”1一是深入學習宣傳貫徹習近平法治思想。各級黨委（黨組）理論學習中心組要將習近平法治思想作為重點內容，黨校（行政學院）和干部學院要作為重點課程。各地區各部門要組織黨員、干部進行系統學習和培訓。法治工作部門要開展全戰線、全覆蓋的培訓輪訓。二是推進黨依法執政。要健全黨的全面領導制度，推進黨的領導入法入規，著力實現黨的領導制度化、法治化。完善黨委依法決策機制，健全議事規則和決策程序。要建立領導干部應知應會法律法規清單制度，推動領導干部做尊法學法守法用法的模范，把法治素養和依法履職情況納入考核評價干部的重要內容。三是立足我國國情和實際，加強社會主義法治建設理論研究，盡快構建體現我國社會主義性質和具有鮮明中國特色、實踐特色、時代特色的法治理論體系和話語體系。四是加強黨對全面依法治國的統一領導、統一部署、統籌協調。健全黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法的制度機制。黨政主要負責人要切實履行推進法治建設第一責任人職責，將履行推進法治建設第一責任人職責情況列入年終述職內容。各級黨委要將法治建設與經濟社會發展同部署、同推進、同督促、同考核、同獎懲。

堅持和不斷推進良法善治。要實現全面依法治國的目標和任務，還必須滿足兩個基本條件：全面依法治國的法必須是良法；全面依法治國的治必須是善治。所謂良法，是指反映了最廣大人民群眾的意志和利益、符合公平正義要求、反映了社會發展規律的法律。所謂善治，就是要將民主法治化，通過法治切實保障人民享有的憲法法律賦予的各項管理國家和社會的權利。要解決良法善治的問題，最重要的是全面提高作為“關鍵少數”的各級黨政領導干部運用法治思維深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險的自覺性和能力。此外，實現善治，還需要促進政府治理法治化與信息化深度融合，全面建設數字法治政府。一是加快推進信息化平臺建設，實現從省（自治區、直轄市）到村（社區）網上政務全覆蓋。加快推進政務服務向移動端延伸，實現更多政務服務事項“掌上辦”。二是加快推進政務數據有序共享，建立健全政務數據共享協調機制。善于運用大數據輔助行政決策、行政立法、行政執法工作。建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則。三是深入推進“互聯網+”監管執法。積極推進智慧執法，加強信息化技術、裝備的配置和應用。推行行政執法APP掌上執法。探索推行以遠程監管、移動監管、預警防控為特征的非現場監管。

[參考文獻]

[1]習近平談治國理政（第四卷）[M].北京：外文出版社，2022.

（作者簡介：姜明安，北京大學法學院教授）

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