新時期水利工程運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)對策研究

夏志海,王 翔,任化準(zhǔn),張卓然

(長江水利委員會 河湖保護(hù)與建設(shè)運(yùn)行安全中心,湖北 武漢 430010)

0 引 言

水利工程是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施,承擔(dān)防洪、供水、發(fā)電、航運(yùn)、生態(tài)等重要任務(wù),是保障人民日益增長的美好生活需要的重要基礎(chǔ)[1-2]。新中國成立以來,通過有序推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),已建成各類水庫近10萬余座,5級以上堤防30余萬公里,規(guī)模以上水閘10萬余座,基本形成較為完善的江河防洪、農(nóng)田灌溉、城鄉(xiāng)供水等水利工程體系[3]。《“十四五”水安全保障規(guī)劃》明確提出到2025年中國水利工程運(yùn)行管理將逐步實現(xiàn)規(guī)范化、信息化、標(biāo)準(zhǔn)化[4]。因此,全面推進(jìn)水利工程運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),對進(jìn)一步提升水利工程專業(yè)化、規(guī)范化管理水平,形成完善的水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理體系,確保水利工程安全運(yùn)行和持續(xù)、高效發(fā)揮工程綜合效益具有重要意義[5-6]。

針對目前水利工程運(yùn)行管理存在的問題和突出矛盾,浙江、江蘇、江西、安徽等地已相繼啟動運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)試點工作,取得了一定的成效[7-9]。本文通過分析目前水利工程運(yùn)行管理現(xiàn)狀及存在的問題,針對水利工程運(yùn)行管理工作重點內(nèi)容及關(guān)鍵環(huán)節(jié),提出水利工程運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)思路,可為有效推進(jìn)水利工程運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)化工作提供參考。

1 水利工程運(yùn)行管理現(xiàn)狀

近年來,全面開展病險水庫、水閘除險加固,水利工程隱患消除工作,水庫安全狀況明顯改善;通過實施小型水庫專項督查、水庫防洪調(diào)度和汛限水位執(zhí)行監(jiān)督檢查、水利工程管理千分制考核、深化小型水庫管理體制改革樣板縣創(chuàng)建及國家級水管單位創(chuàng)建等各項監(jiān)督檢查及考核考評工作,體制機(jī)制得到不斷完善,運(yùn)行管理水平進(jìn)一步提升。但由于水利工程點多、線長、面廣,類型多樣,管理多元,管理任務(wù)重等因素影響,當(dāng)前水利工程運(yùn)行管理仍然存在以下薄弱環(huán)節(jié)。

1.1 標(biāo)準(zhǔn)體系尚需健全

推進(jìn)水利工程運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),需依托國家、行業(yè)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)并結(jié)合自身運(yùn)行管理實際情況,構(gòu)建一套適應(yīng)水利工程運(yùn)行管理單位(以下簡稱“水管單位”)標(biāo)準(zhǔn)化管理需求的定制化、可復(fù)制、可推廣的標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行管理體系。目前針對水庫工程制定有注冊登記、安全鑒定、除險加固、降等報廢、調(diào)度運(yùn)用、維修養(yǎng)護(hù)、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急預(yù)案等運(yùn)行管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系,制度體系較為健全,但針對水閘、泵站、堤防及渠系等水利工程管理制度及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系尚需補(bǔ)充完善。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)及大型水利工程管理單位大多已根據(jù)各自管理事項建立有相應(yīng)的管理制度和操作規(guī)程,但尚未形成體系。受地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等的影響,經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)及中小型水利工程管理單位自身管理制度、操作規(guī)程等體系構(gòu)建方面相對缺乏和滯后[10]。

1.2 管理考核有待完善

2003年,水利部印發(fā)了《水利工程管理考核辦法(試行)》及其考核標(biāo)準(zhǔn),并進(jìn)行了多次修訂,通過管理考核一定程度上促進(jìn)了水管單位對提升水利工程運(yùn)行管理水平的重視,對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)水利工程標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行管理工作起到了一定的推動作用。但由于受水利工程類型、工程等別、運(yùn)行管理資金保障、區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、各水管單位技術(shù)經(jīng)濟(jì)水平及工程由建轉(zhuǎn)管基礎(chǔ)條件等限制,考核工作在中小型水利工程、基層水管單位等作用發(fā)揮尚顯薄弱,不能滿足差異化考核需求。在考核結(jié)果應(yīng)用方面,考核結(jié)果未能與單位年度目標(biāo)考核、水利資金撥付、個人績效、評優(yōu)評先等有效銜接,導(dǎo)致水管單位對水利工程管理考核的重視不夠,考核對切實提升工程管理水平效果有待提升。

1.3 經(jīng)費(fèi)保障尚需加強(qiáng)

水利工程運(yùn)行管理需要大量資金作為支撐保障,如工程運(yùn)行、維修養(yǎng)護(hù)、更新改造及人員管理費(fèi)等。目前,針對水利工程運(yùn)行管理的資金來源具有一定局限性,特別是非經(jīng)營性水利工程,資金主要來源于中央水利發(fā)展資金水利工程設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)科目。中央資金雖能足額到位,但受區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異,地方配套資金保障力度有限,不能有效保證水利工程運(yùn)行管理基本資金需求。對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),要滿足其標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行管理要求,資金保障力度尚顯不足。

2 運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)對策

2.1 構(gòu)建完善標(biāo)準(zhǔn)體系

根據(jù)水利工程運(yùn)行管理重點工作內(nèi)容及關(guān)鍵環(huán)節(jié),按照理清管理事項、規(guī)范管理程序、科學(xué)定崗定員、建立激勵機(jī)制、嚴(yán)格考核評價的原則,通過構(gòu)建管理標(biāo)準(zhǔn)體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、崗位標(biāo)準(zhǔn)體系,搭建邊界清晰、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)、協(xié)同工作、適應(yīng)新時期水利工程運(yùn)行管理的標(biāo)準(zhǔn)化體系。目前為推進(jìn)和規(guī)范長江水利委員會(以下簡稱“長江委”)水庫工程標(biāo)準(zhǔn)化管理建設(shè),長江委建管局組織長江委河湖保護(hù)與建安中心,在以長江委、各水庫管理單位現(xiàn)有的管理制度、管理辦法、技術(shù)規(guī)程、技術(shù)規(guī)范、操作規(guī)程、調(diào)度方案、應(yīng)急預(yù)案、作業(yè)手冊等為基礎(chǔ),結(jié)合各水庫工程運(yùn)行管理實際,編制了《長江委水庫工程運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)化體系框架文件》(征求意見稿),初步厘清了工程狀態(tài)、安全管理、運(yùn)行管護(hù)、基礎(chǔ)保障管理、信息化管理5個方面37個運(yùn)行管理事項,構(gòu)建了包含60個方面管理標(biāo)準(zhǔn)、30個方面技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、13個方面崗位標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)化體系,其基本建設(shè)思路和方向如下。

2.1.1 完善管理標(biāo)準(zhǔn)體系

針對水利工程運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域中需要協(xié)調(diào)統(tǒng)一的管理事項制定標(biāo)準(zhǔn)。管理標(biāo)準(zhǔn)體系中需明確管理活動的主管領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任部門、協(xié)作部門的職責(zé)。管理標(biāo)準(zhǔn)的編制應(yīng)依據(jù)法律、法規(guī)、條例及上級標(biāo)準(zhǔn)和制度,按照與相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)一致的原則,規(guī)定管理活動的內(nèi)容、程序、方式、方法和應(yīng)達(dá)到的要求。水利工程管理單位管理標(biāo)準(zhǔn)既包括運(yùn)行調(diào)度、防洪度汛、水情測報、安全監(jiān)測、巡視檢查、水質(zhì)監(jiān)測、設(shè)備設(shè)施、維修養(yǎng)護(hù)、水工建筑物等生產(chǎn)運(yùn)行管理,也包括采購、招投標(biāo)、合同、標(biāo)準(zhǔn)化、人力資源、財務(wù)、職業(yè)健康、信息、黨群等基礎(chǔ)保障管理[11]。

2.1.2 制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

針對特定技術(shù)事項和技術(shù)活動的形成過程、適用條件、達(dá)到的效果等制定一致性規(guī)范,以保證在日常工作中必須執(zhí)行技術(shù)事項和技術(shù)活動的規(guī)范秩序。對水利工程、設(shè)備設(shè)施的運(yùn)行、檢修與維護(hù)制定統(tǒng)一規(guī)范的操作執(zhí)行程序,包括技術(shù)規(guī)程、規(guī)范、導(dǎo)則、作業(yè)指導(dǎo)書等。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定首先采集識別國家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)后進(jìn)行轉(zhuǎn)化、吸納,再結(jié)合單位實際、運(yùn)行管理過程及內(nèi)在聯(lián)系,確定單位自身定制的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。水利工程管理單位技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要包括針對水工建筑物、機(jī)電設(shè)備、監(jiān)測設(shè)施、水文氣象、通訊設(shè)備、信息系統(tǒng)、計量設(shè)施等所制定的運(yùn)行、維護(hù)、檢修等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)[12]。

2.1.3 構(gòu)建崗位標(biāo)準(zhǔn)體系

為實現(xiàn)管理標(biāo)準(zhǔn)體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系有效落地執(zhí)行,制定以崗位作業(yè)為組成要素的標(biāo)準(zhǔn)化文件。管理標(biāo)準(zhǔn)的制定要依據(jù)行業(yè)主管部門和上級管理單位的有關(guān)規(guī)定,落實技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)的要求,并與之協(xié)調(diào),把技術(shù)事項、管理事項與崗位有機(jī)結(jié)合成一個整體。主要作用是明確崗位人員的基本職責(zé)、任職條件和考核標(biāo)準(zhǔn),壓實崗位責(zé)任。通過崗位標(biāo)準(zhǔn),將管理環(huán)節(jié)中的接口關(guān)系、接口條件、接口職責(zé)進(jìn)一步明確,把工作中應(yīng)實施的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與相應(yīng)的崗位掛鉤,明確到崗位標(biāo)準(zhǔn)中,將各崗位的工作統(tǒng)一到技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容、要求和方法中,消除不必要、不合理的工作程序和內(nèi)容。崗位標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行主要由決策層、管理層和操作層構(gòu)成,水利工程管理單位崗位標(biāo)準(zhǔn)主要包括高層類、行政類、技術(shù)類、財務(wù)資產(chǎn)類、水政監(jiān)察類、運(yùn)行類、觀測類等[13]。

2.2 推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

水利工程運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作包括構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系、實施標(biāo)準(zhǔn)化活動、評價和改進(jìn)、成果與獎勵、標(biāo)準(zhǔn)化文件和記錄管理等內(nèi)容和要求。針對水利工程運(yùn)行管理實際,按照理清管理事項、規(guī)范管理程序、科學(xué)定崗定員、建立激勵機(jī)制、嚴(yán)格考核評價的原則,依據(jù)管理標(biāo)準(zhǔn)體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、崗位標(biāo)準(zhǔn)體系,開展標(biāo)準(zhǔn)化活動,對標(biāo)準(zhǔn)的實施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查,對標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行自我評價,發(fā)現(xiàn)問題,及時糾正,實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)體系的PDCA持續(xù)改進(jìn)與統(tǒng)一協(xié)調(diào)。通過標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)使水利工程運(yùn)行管理活動獲得最佳秩序,實現(xiàn)工程狀況正常、安全管理到位、運(yùn)行管護(hù)規(guī)范、管理保障有力的目標(biāo),全面提升水利工程運(yùn)行管理水平。目前《長江委水庫工程運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)化體系框架文件》擬在南水北調(diào)中線水源公司運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)化工作中推廣,以南水北調(diào)中線水源工程為依托,進(jìn)一步優(yōu)化完善標(biāo)準(zhǔn)體系并開展試運(yùn)行,計劃用2～3 a時間形成一套適應(yīng)南水北調(diào)中線水源工程的運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)化體系,并在流域內(nèi)類似工程開展推廣應(yīng)用。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)應(yīng)充分考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件、技術(shù)管理水平及工程運(yùn)行管理實際需求,按照以下原則因地制宜逐步推進(jìn)。

2.2.1 科學(xué)規(guī)劃

運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)化工作是一項需長期堅持的系統(tǒng)性工作,管理單位應(yīng)成立標(biāo)準(zhǔn)化工作領(lǐng)導(dǎo)小組及專門機(jī)構(gòu),主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓,全員參與;制訂標(biāo)準(zhǔn)化工作目標(biāo)計劃、工作方法與實施路徑;做好任務(wù)分解,壓實各級責(zé)任,督促指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)化工作有序推進(jìn)。條件成熟的地區(qū)進(jìn)行先期試點,不斷積累經(jīng)驗,發(fā)揮示范效應(yīng),以點帶面推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化工作,形成可推廣、可復(fù)制的標(biāo)準(zhǔn)化工作模板,逐步實現(xiàn)全面推廣。

2.2.2 逐步推進(jìn)

運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)化活動要以工程運(yùn)行管理實際需求為導(dǎo)向,著眼化繁為簡、定制化的特點,以管理規(guī)范化為基礎(chǔ),明確管理目標(biāo),厘清管理事項,規(guī)范管理行為。以標(biāo)準(zhǔn)化體系文件為依據(jù),開展標(biāo)準(zhǔn)化試運(yùn)行并不斷修訂完善標(biāo)準(zhǔn)體系。通過信息化手段實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)文本的編制、修訂、復(fù)審、報批、發(fā)布及實施過程等標(biāo)準(zhǔn)化活動的全過程、全流程痕跡管理,為推進(jìn)水利數(shù)字化、智能化提供支撐。

2.2.3 科學(xué)評估

結(jié)合試點和實施情況,加強(qiáng)對推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化管理工作的總結(jié)和實際成效的評估,注重單位、地區(qū)之間的學(xué)習(xí)交流,互相借鑒成功經(jīng)驗和做法,完善標(biāo)準(zhǔn)化工作目標(biāo),改進(jìn)工作方法。不斷拓展標(biāo)準(zhǔn)化管理內(nèi)涵,延伸標(biāo)準(zhǔn)化管理范圍,將標(biāo)準(zhǔn)化管理推廣到管理單位的各個方面,逐步實現(xiàn)管理內(nèi)容的全覆蓋,促進(jìn)水利工程管理水平全面提升。通過標(biāo)準(zhǔn)化管理工作的實踐推進(jìn),總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗和成果,從根本上提高水利工程的標(biāo)準(zhǔn)化管理水平,助推工程持續(xù)發(fā)揮社會效益、環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益,為后續(xù)的工程規(guī)劃、建設(shè)、管理提供依據(jù)和支撐。

2.3 科學(xué)實施達(dá)標(biāo)考核

通過標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、運(yùn)行實施、持續(xù)改進(jìn)等活動,配套與之相適應(yīng)的水利工程運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)化評價辦法,明確標(biāo)準(zhǔn)化基本要求和評價標(biāo)準(zhǔn),建立運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)化常態(tài)化評價機(jī)制,科學(xué)組織開展標(biāo)準(zhǔn)化評價工作[14]。對已達(dá)標(biāo)水管單位開展“回頭看”,不定期抽查,對復(fù)核或抽查存在問題的單位,采取通報、約談等處罰措施;問題嚴(yán)重、整改不到位的可取消達(dá)標(biāo)資格。應(yīng)建立完善的目標(biāo)管理考核制度,將標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作與單位工作效能考核、個人工作績效考核、評優(yōu)評先、資金分配等掛鉤,落實獎懲激勵措施,通過考核結(jié)果應(yīng)用,形成常態(tài)化的考評機(jī)制。2022年3月,水利部已經(jīng)正式印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理的指導(dǎo)意見》《水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理評價辦法》及其評價標(biāo)準(zhǔn),明確了水利工程運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)化基本要求和水利部評價標(biāo)準(zhǔn),同時要求流域機(jī)構(gòu)和省級水行政主管部門制定本地區(qū)和單位的評價細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn),建立標(biāo)準(zhǔn)化管理常態(tài)化評價機(jī)制。2022年底,水利部委托有關(guān)流域機(jī)構(gòu)和中國水利工程協(xié)會首次進(jìn)行了水利工程標(biāo)準(zhǔn)管理水利部本級評價,經(jīng)審查已批準(zhǔn)江蘇省溧陽市大溪水庫管理處大溪水庫等21處工程通過水利部評價。水利運(yùn)行管理達(dá)標(biāo)考核工作正穩(wěn)步推進(jìn),計劃到2030年底前,大中小型水利工程全面實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理。

2.4 多渠道強(qiáng)化資金保障

為保障水利工程運(yùn)行安全及標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)經(jīng)費(fèi)需求,按照政府主導(dǎo)、社會協(xié)同的原則,強(qiáng)化財政支持,鼓勵和吸引社會資本積極參與水利工程建設(shè)和運(yùn)營。合理界定中央和地方資金比例,完善中央和地方分?jǐn)倷C(jī)制;鼓勵信用優(yōu)良企業(yè)通過信用類債券、項目收益?zhèn)榷喾N方式籌措資金;探索政府和社會資本合作模式盤活優(yōu)質(zhì)水利資產(chǎn),增加水利工程運(yùn)營收益。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是一項需長期堅持的系統(tǒng)性工作,水利工程運(yùn)行管理單位應(yīng)建立專門資金保障機(jī)制[15],納入各年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算,專款專用,確保標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作落地、落實。近年來,江西省高度重視水利工程標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),截至2021年底,共有13 132座水利工程實現(xiàn)省級標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo),并出臺文件構(gòu)建了具有江西特色的水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理體系。為保障標(biāo)準(zhǔn)化工作的順利實施,江西省級財政連續(xù)4 a安排4億多元維修養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助資金專項用于標(biāo)準(zhǔn)化管理,發(fā)揮省級資金的導(dǎo)向作用,同時將標(biāo)準(zhǔn)化工作成效納入全省水利發(fā)展改革考核,與省級以上維修養(yǎng)護(hù)資金補(bǔ)助掛鉤,推動標(biāo)準(zhǔn)化管理落地見效。浙江省余姚市為解決水利工程管理管護(hù)不到位,資金籌措和配套能力不足、經(jīng)費(fèi)難以足額到位的短板,出臺了《余姚市水利工程標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)資金管理辦法》,明確了標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建項目資金籌措方式、管理范圍和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),從制度層面解決了標(biāo)準(zhǔn)化管理資金保障問題,“十三五”期間落實了5 614.6萬元的標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建經(jīng)費(fèi)。此外,出臺了《余姚市水利工程運(yùn)行維修養(yǎng)護(hù)管理辦法(試行)》,明確市級水利工程管理單位管理的水利工程“維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)”“人員及運(yùn)行管理費(fèi)”由市財政全額承擔(dān)或在水費(fèi)中列支。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū))管理的水利工程“人員和運(yùn)行管理費(fèi)”由市財政按不同工程類別每座從1萬元到6萬元不等進(jìn)行補(bǔ)助,“維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)”按實際發(fā)生額由市財政補(bǔ)助。上述措施破解了長期以來水利工程運(yùn)維資金投入不足的困境。

3 結(jié) 語

本文通過分析當(dāng)前水利工程運(yùn)行管理現(xiàn)狀和存在的問題,針對性提出從構(gòu)建完善標(biāo)準(zhǔn)體系入手,按照示范一批、帶動一批的原則,逐步推動標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)創(chuàng)建,嚴(yán)格落實經(jīng)費(fèi)保障和考評機(jī)制,及時總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗和成果。通過標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和考評,進(jìn)一步優(yōu)化完善標(biāo)準(zhǔn)體系,規(guī)范管理行為,切實提高水利工程運(yùn)行管理水平。