新時期水利工程運行管理標準化建設對策研究

夏志海,王 翔,任化準,張卓然

(長江水利委員會 河湖保護與建設運行安全中心,湖北 武漢 430010)

0 引 言

水利工程是經濟社會發展的重要基礎設施,承擔防洪、供水、發電、航運、生態等重要任務,是保障人民日益增長的美好生活需要的重要基礎[1-2]。新中國成立以來,通過有序推進水利基礎設施建設,已建成各類水庫近10萬余座,5級以上堤防30余萬公里,規模以上水閘10萬余座,基本形成較為完善的江河防洪、農田灌溉、城鄉供水等水利工程體系[3]。《“十四五”水安全保障規劃》明確提出到2025年中國水利工程運行管理將逐步實現規范化、信息化、標準化[4]。因此,全面推進水利工程運行管理標準化建設,對進一步提升水利工程專業化、規范化管理水平,形成完善的水利工程標準化管理體系,確保水利工程安全運行和持續、高效發揮工程綜合效益具有重要意義[5-6]。

針對目前水利工程運行管理存在的問題和突出矛盾,浙江、江蘇、江西、安徽等地已相繼啟動運行管理標準化建設試點工作,取得了一定的成效[7-9]。本文通過分析目前水利工程運行管理現狀及存在的問題,針對水利工程運行管理工作重點內容及關鍵環節,提出水利工程運行管理標準化建設思路,可為有效推進水利工程運行管理標準化工作提供參考。

1 水利工程運行管理現狀

近年來,全面開展病險水庫、水閘除險加固,水利工程隱患消除工作,水庫安全狀況明顯改善;通過實施小型水庫專項督查、水庫防洪調度和汛限水位執行監督檢查、水利工程管理千分制考核、深化小型水庫管理體制改革樣板縣創建及國家級水管單位創建等各項監督檢查及考核考評工作,體制機制得到不斷完善,運行管理水平進一步提升。但由于水利工程點多、線長、面廣,類型多樣,管理多元,管理任務重等因素影響,當前水利工程運行管理仍然存在以下薄弱環節。

1.1 標準體系尚需健全

推進水利工程運行管理標準化建設,需依托國家、行業、團體標準并結合自身運行管理實際情況,構建一套適應水利工程運行管理單位(以下簡稱“水管單位”)標準化管理需求的定制化、可復制、可推廣的標準化運行管理體系。目前針對水庫工程制定有注冊登記、安全鑒定、除險加固、降等報廢、調度運用、維修養護、監測預警、應急預案等運行管理制度和技術標準體系,制度體系較為健全,但針對水閘、泵站、堤防及渠系等水利工程管理制度及技術標準體系尚需補充完善。經濟發達地區及大型水利工程管理單位大多已根據各自管理事項建立有相應的管理制度和操作規程,但尚未形成體系。受地區經濟社會發展水平等的影響,經濟欠發達地區及中小型水利工程管理單位自身管理制度、操作規程等體系構建方面相對缺乏和滯后[10]。

1.2 管理考核有待完善

2003年,水利部印發了《水利工程管理考核辦法(試行)》及其考核標準,并進行了多次修訂,通過管理考核一定程度上促進了水管單位對提升水利工程運行管理水平的重視,對經濟發達地區水利工程標準化運行管理工作起到了一定的推動作用。但由于受水利工程類型、工程等別、運行管理資金保障、區域社會經濟發展、各水管單位技術經濟水平及工程由建轉管基礎條件等限制,考核工作在中小型水利工程、基層水管單位等作用發揮尚顯薄弱,不能滿足差異化考核需求。在考核結果應用方面,考核結果未能與單位年度目標考核、水利資金撥付、個人績效、評優評先等有效銜接,導致水管單位對水利工程管理考核的重視不夠,考核對切實提升工程管理水平效果有待提升。

1.3 經費保障尚需加強

水利工程運行管理需要大量資金作為支撐保障,如工程運行、維修養護、更新改造及人員管理費等。目前,針對水利工程運行管理的資金來源具有一定局限性,特別是非經營性水利工程,資金主要來源于中央水利發展資金水利工程設施維修養護科目。中央資金雖能足額到位,但受區域經濟發展水平差異,地方配套資金保障力度有限,不能有效保證水利工程運行管理基本資金需求。對于經濟欠發達地區,要滿足其標準化運行管理要求,資金保障力度尚顯不足。

2 運行管理標準化建設對策

2.1 構建完善標準體系

根據水利工程運行管理重點工作內容及關鍵環節,按照理清管理事項、規范管理程序、科學定崗定員、建立激勵機制、嚴格考核評價的原則,通過構建管理標準體系、技術標準體系、崗位標準體系,搭建邊界清晰、功能互補、相互協調、協同工作、適應新時期水利工程運行管理的標準化體系。目前為推進和規范長江水利委員會(以下簡稱“長江委”)水庫工程標準化管理建設,長江委建管局組織長江委河湖保護與建安中心,在以長江委、各水庫管理單位現有的管理制度、管理辦法、技術規程、技術規范、操作規程、調度方案、應急預案、作業手冊等為基礎,結合各水庫工程運行管理實際,編制了《長江委水庫工程運行管理標準化體系框架文件》(征求意見稿),初步厘清了工程狀態、安全管理、運行管護、基礎保障管理、信息化管理5個方面37個運行管理事項,構建了包含60個方面管理標準、30個方面技術標準、13個方面崗位標準的運行標準化體系,其基本建設思路和方向如下。

2.1.1 完善管理標準體系

針對水利工程運行管理標準化領域中需要協調統一的管理事項制定標準。管理標準體系中需明確管理活動的主管領導、責任部門、協作部門的職責。管理標準的編制應依據法律、法規、條例及上級標準和制度,按照與相應技術標準協調一致的原則,規定管理活動的內容、程序、方式、方法和應達到的要求。水利工程管理單位管理標準既包括運行調度、防洪度汛、水情測報、安全監測、巡視檢查、水質監測、設備設施、維修養護、水工建筑物等生產運行管理,也包括采購、招投標、合同、標準化、人力資源、財務、職業健康、信息、黨群等基礎保障管理[11]。

2.1.2 制定技術標準體系

針對特定技術事項和技術活動的形成過程、適用條件、達到的效果等制定一致性規范,以保證在日常工作中必須執行技術事項和技術活動的規范秩序。對水利工程、設備設施的運行、檢修與維護制定統一規范的操作執行程序,包括技術規程、規范、導則、作業指導書等。技術標準的制定首先采集識別國家標準、地方標準、行業標準、團體標準后進行轉化、吸納,再結合單位實際、運行管理過程及內在聯系,確定單位自身定制的技術標準。水利工程管理單位技術標準主要包括針對水工建筑物、機電設備、監測設施、水文氣象、通訊設備、信息系統、計量設施等所制定的運行、維護、檢修等技術標準[12]。

2.1.3 構建崗位標準體系

為實現管理標準體系和技術標準體系有效落地執行,制定以崗位作業為組成要素的標準化文件。管理標準的制定要依據行業主管部門和上級管理單位的有關規定,落實技術標準和管理標準的要求,并與之協調,把技術事項、管理事項與崗位有機結合成一個整體。主要作用是明確崗位人員的基本職責、任職條件和考核標準,壓實崗位責任。通過崗位標準,將管理環節中的接口關系、接口條件、接口職責進一步明確,把工作中應實施的技術標準與相應的崗位掛鉤,明確到崗位標準中,將各崗位的工作統一到技術標準和管理標準的內容、要求和方法中,消除不必要、不合理的工作程序和內容。崗位標準運行主要由決策層、管理層和操作層構成,水利工程管理單位崗位標準主要包括高層類、行政類、技術類、財務資產類、水政監察類、運行類、觀測類等[13]。

2.2 推進標準化建設

水利工程運行管理標準化建設工作包括構建標準體系、實施標準化活動、評價和改進、成果與獎勵、標準化文件和記錄管理等內容和要求。針對水利工程運行管理實際,按照理清管理事項、規范管理程序、科學定崗定員、建立激勵機制、嚴格考核評價的原則,依據管理標準體系、技術標準體系、崗位標準體系,開展標準化活動,對標準的實施情況進行監督檢查,對標準體系進行自我評價,發現問題,及時糾正,實現標準體系的PDCA持續改進與統一協調。通過標準化建設使水利工程運行管理活動獲得最佳秩序,實現工程狀況正常、安全管理到位、運行管護規范、管理保障有力的目標,全面提升水利工程運行管理水平。目前《長江委水庫工程運行管理標準化體系框架文件》擬在南水北調中線水源公司運行管理標準化工作中推廣,以南水北調中線水源工程為依托,進一步優化完善標準體系并開展試運行,計劃用2～3 a時間形成一套適應南水北調中線水源工程的運行管理標準化體系,并在流域內類似工程開展推廣應用。標準化建設應充分考慮區域經濟條件、技術管理水平及工程運行管理實際需求,按照以下原則因地制宜逐步推進。

2.2.1 科學規劃

運行管理標準化工作是一項需長期堅持的系統性工作,管理單位應成立標準化工作領導小組及專門機構,主要領導親自抓,全員參與;制訂標準化工作目標計劃、工作方法與實施路徑;做好任務分解,壓實各級責任,督促指導標準化工作有序推進。條件成熟的地區進行先期試點,不斷積累經驗,發揮示范效應,以點帶面推進標準化工作,形成可推廣、可復制的標準化工作模板,逐步實現全面推廣。

2.2.2 逐步推進

運行管理標準化活動要以工程運行管理實際需求為導向,著眼化繁為簡、定制化的特點,以管理規范化為基礎,明確管理目標,厘清管理事項,規范管理行為。以標準化體系文件為依據,開展標準化試運行并不斷修訂完善標準體系。通過信息化手段實現標準文本的編制、修訂、復審、報批、發布及實施過程等標準化活動的全過程、全流程痕跡管理,為推進水利數字化、智能化提供支撐。

2.2.3 科學評估

結合試點和實施情況,加強對推進標準化管理工作的總結和實際成效的評估,注重單位、地區之間的學習交流,互相借鑒成功經驗和做法,完善標準化工作目標,改進工作方法。不斷拓展標準化管理內涵,延伸標準化管理范圍,將標準化管理推廣到管理單位的各個方面,逐步實現管理內容的全覆蓋,促進水利工程管理水平全面提升。通過標準化管理工作的實踐推進,總結先進經驗和成果,從根本上提高水利工程的標準化管理水平,助推工程持續發揮社會效益、環境效益和經濟效益,為后續的工程規劃、建設、管理提供依據和支撐。

2.3 科學實施達標考核

通過標準化建設、運行實施、持續改進等活動,配套與之相適應的水利工程運行管理標準化評價辦法,明確標準化基本要求和評價標準,建立運行管理標準化常態化評價機制,科學組織開展標準化評價工作[14]。對已達標水管單位開展“回頭看”,不定期抽查,對復核或抽查存在問題的單位,采取通報、約談等處罰措施;問題嚴重、整改不到位的可取消達標資格。應建立完善的目標管理考核制度,將標準化建設工作與單位工作效能考核、個人工作績效考核、評優評先、資金分配等掛鉤,落實獎懲激勵措施,通過考核結果應用,形成常態化的考評機制。2022年3月,水利部已經正式印發了《關于推進水利工程標準化管理的指導意見》《水利工程標準化管理評價辦法》及其評價標準,明確了水利工程運行管理標準化基本要求和水利部評價標準,同時要求流域機構和省級水行政主管部門制定本地區和單位的評價細則和標準,建立標準化管理常態化評價機制。2022年底,水利部委托有關流域機構和中國水利工程協會首次進行了水利工程標準管理水利部本級評價,經審查已批準江蘇省溧陽市大溪水庫管理處大溪水庫等21處工程通過水利部評價。水利運行管理達標考核工作正穩步推進,計劃到2030年底前,大中小型水利工程全面實現標準化管理。

2.4 多渠道強化資金保障

為保障水利工程運行安全及標準化建設經費需求,按照政府主導、社會協同的原則,強化財政支持,鼓勵和吸引社會資本積極參與水利工程建設和運營。合理界定中央和地方資金比例,完善中央和地方分攤機制;鼓勵信用優良企業通過信用類債券、項目收益債券等多種方式籌措資金;探索政府和社會資本合作模式盤活優質水利資產,增加水利工程運營收益。標準化建設是一項需長期堅持的系統性工作,水利工程運行管理單位應建立專門資金保障機制[15],納入各年度經費預算,專款專用,確保標準化建設工作落地、落實。近年來,江西省高度重視水利工程標準化建設,截至2021年底,共有13 132座水利工程實現省級標準化達標,并出臺文件構建了具有江西特色的水利工程標準化管理體系。為保障標準化工作的順利實施,江西省級財政連續4 a安排4億多元維修養護補助資金專項用于標準化管理,發揮省級資金的導向作用,同時將標準化工作成效納入全省水利發展改革考核,與省級以上維修養護資金補助掛鉤,推動標準化管理落地見效。浙江省余姚市為解決水利工程管理管護不到位,資金籌措和配套能力不足、經費難以足額到位的短板,出臺了《余姚市水利工程標準化建設資金管理辦法》,明確了標準化創建項目資金籌措方式、管理范圍和補助標準,從制度層面解決了標準化管理資金保障問題,“十三五”期間落實了5 614.6萬元的標準化創建經費。此外,出臺了《余姚市水利工程運行維修養護管理辦法(試行)》,明確市級水利工程管理單位管理的水利工程“維修養護費”“人員及運行管理費”由市財政全額承擔或在水費中列支。鄉鎮(街道、經濟開發區)管理的水利工程“人員和運行管理費”由市財政按不同工程類別每座從1萬元到6萬元不等進行補助,“維修養護費”按實際發生額由市財政補助。上述措施破解了長期以來水利工程運維資金投入不足的困境。

3 結 語

本文通過分析當前水利工程運行管理現狀和存在的問題,針對性提出從構建完善標準體系入手,按照示范一批、帶動一批的原則,逐步推動標準化達標創建,嚴格落實經費保障和考評機制,及時總結先進經驗和成果。通過標準化建設和考評,進一步優化完善標準體系,規范管理行為,切實提高水利工程運行管理水平。