城鄉居民基本養老保險發展問題及對策研究

歐陽東坡

摘 要：隨著老齡化問題的日益嚴重，城鄉居民基本養老保險制度已經成為一種新的社會保障制度。本文將研究TL市的發展現狀，通過網絡問卷調查和數據分析，總結近年來城鄉居民基本養老保險發展中存在的問題，并結合實際情況提出對策建議。

關鍵詞：社會保障；城鄉居民；基本養老保險

中圖分類號：F840.67 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1673-260X（2023）07-0019-05

人口老齡化已經是一種無法扭轉的趨勢，而養老金問題更是一個嚴重的社會問題。黨的十九大提出要強化社會保障，全國各地要切實貫徹“兜底線、織密網、建機制”的要求，全面建成“覆蓋全民、統籌城鄉、權責明確、保護適度、可持續發展”的公共服務平臺，盡快實現國家總體規劃，增強城鄉居民的準入意識，提升生活幸福指數。

在某些西方國家，養老保險制度的建立比較早，已形成較為完備的與本國國情相適應的養老保障體系。Santeramo認為，許多政府都在關注城鄉居民社會保障體系的建設和完善，而忽視農村居民社會保障體系的建設。前者往往是一個相對弱勢的群體，需要大量政府投資和改善[1]。Astrida miceikiene等人認為，只有國家實施統一的社會保障體系，其覆蓋范圍才能進一步擴大且更加公平[2]。佟彤等提出，中國城鄉居民基本養老保險的投保人數量逐年增長，養老金水平逐年上升，保險資金運行平穩，這對中國應對人口老齡化的挑戰具有重要意義[3]。

趙靜[4]認為，城鄉居民可以提高農民生活水平，為老年人提供生活保障。浦婭等人認為，政治宣傳力度小，居民的政治意識不強，因此有必要對宣傳渠道進行創新[5]。張克哲等指出，國家和政府負責養老金福利的支付，個人賬戶中存儲的金額收入多，支出少，出現累積資金余額過多的問題[6]。邱曉琴認為，在進行收集、審閱以及匯總城鄉居民基本保險數據時，缺少大數據的對比[7]。李洪軍表示有必要優化投資管理模式，實現基金的維護和提升[8]。王婧認為，我國目前應該以健全的城鄉住房保障體系為依托，逐步構建多層次的養老保險體系[9]。葛魯英表示要正確理解和把握城鄉基本養老保障體系，持續健全社會保障制度，讓人民能分享改革開放的果實[10]。

如何在人口老齡化的挑戰下，為人們創造更多的安全保障，是一個值得我們研究的社會問題。分析TL市城鄉居民基本保險發展現狀，可以更好地找出問題和原因，推動養老保險制度和養老保險進一步合理化、規范化。城居保的不斷發展，解決了部分老年人生活水平低下、孤立無援的問題，對促進TL市等類似地區城鄉養老保險制度的發展起到了一定作用，對促進保險業規范化管理和養老保險交易管理體系的發展具有一定意義。本文以TL市為例，調查城鄉居民基本養老保險現狀，通過網絡問卷調查和數據分析，總結近年來城鄉居民基本養老保險發展中存在的問題，并結合實際情況提出對策建議。

1 TL市城鄉居民基本養老保險現狀

1.1 城鄉居民基本養老保險的發展歷程

我國在2013年啟動了“新農村”與“城居保”試點工作。2014年，國務院公布了“城鄉統籌”和“城鄉一體化”兩大體系。至此，中國城鄉社保制度的形成，填補了中國養老保險體制的缺憾，有效地解決了中國社保覆蓋面不斷擴大的問題，顯示中國要建設一個更加健全、可持續的社保體系。但是，不容忽視的是，盡管我國目前的經濟社會發展水平較快，但是，我國人口眾多、社會保障水平低、區域發展不平衡、城鄉差距大等問題仍然存在。因此，覆蓋城鄉的中國社會保障體系仍面臨一些問題，如體系“碎片化”、支付激勵效果不足、收入差距大、城鄉居民待遇水平差異等。覆蓋城鄉的中國社會保障體系需要進一步統籌協調。統籌城鄉居民養老保險制度已成為政府工作的重要方向。

這一制度實施后，對參保人群、待遇領取條件和養老基金的管理運營等方面均進行了明確，國務院有關部門逐步制定了城鄉居保和城鎮職工養老保險的連結，增強居民參加保險的熱情。城鄉居民基本養老保險制度的引進，不但有利于節約費用、提高效益，而且能夠縮小城鄉居民的收入差異、促進共同富裕。

1.2 TL市城鄉居民基本養老保險的運行情況

在我國人口老齡化的大背景下，建立城鄉居民基本養老保險體系已勢在必行。在我國城鄉人口結構失衡和老齡化的現狀下，各種社會問題在我國逐漸凸顯。當前，各級政府面臨著更加突出的社會問題，即就業、養老、醫療等各種生存問題。這些問題迫切需要通過健全的社會保障體系和適當的政策體系來解決。為了更好地保障政策的實施，TL市努力做好治理和綜合協調工作，通過電視廣播等方式鼓勵城鄉居民積極參保，及時享受國家社會保障。

1.2.1 參保人數及比例情況

表1顯示，自2015年到2019年，TL市城鄉居民基本養老保險參保人數逐年增加，于2019年參保人數突破60萬人，參保率由2015年的25.36%提高至2019年的28.68%。

此外，TL市的青壯年占總人口約40%，大多在外務工，留在家中的多為老人和小孩。青壯年自我保健互助共濟意識弱，參保居民對城鄉居保制度的認知程度會對城鄉居保制度的執行效果產生很大的影響。

1.2.2 養老金待遇發放情況

省人社廳、財政廳《關于調整吉林省城鄉居民基本養老保險基礎養老金最低標準的通知》規定，基礎養老金由108元增加到113元。尹芹等人認為，繳費金額有所增加，但養老金差距不是很大，不能完全滿足居民生活需要[11]。關于該制度的保障水平，薛惠元等表示城居保只能保障高薪、長繳費年限老年居民的基本生活需求，而不能保障低薪、短繳費年限老年居民的基本生活[12]。

1.2.3 經辦機構情況

由于主客觀因素的影響，TL市城鄉居民養老保險隊伍建設不理想。一方面，由于用人機制不完善，很少有社會保障機構能夠熟練掌握城鄉居民養老保險的專業知識，這將導致經辦人員對制度認識膚淺，不能深刻理解制度，在應用中會出現僵化的現象，同時，目前的工作人員整體素質還不夠高，需要加強專業技術和業務能力的培訓；另一方面，由于缺乏激勵和評估機制，一些員工缺乏責任感和自我提升，不會根據存在的問題提前計劃和預測可能的情況。因此，員工在出現問題時非常被動，這也直接影響到制度的實施效果和公眾對該制度的看法。

2 TL市城鄉居民基本養老保險發展中存在的問題

為了更好地了解和總結問題，遵循疫情防控要求，與TL市人力資源和社會保障局工作人員進行討論，在人社局大廳掃描代碼，在確保安全的前提下完成在線問卷調查。本次調查以TL市城鄉居民為調查對象，采用多階段抽樣，線上線下相結合，考慮疫情特殊情況，合理控制問卷數量，努力保證本次調查的客觀性。本次合計發放問卷210份，其中男性92人，女性118人。同時，為保證更科學的總結養老保險問答情況，選取的調查對象年齡普遍較高，45至60歲的人群最多。

2.1 城鄉居民參保意愿不強

在推進城鄉居民基本養老保險的過程中，過度重視政府的引導與推進，而忽略了提高城鄉居民的健康保險意識。TL市對于城鄉居保制度在宣傳和解讀方面不夠到位，如圖1所示，居民對城居保的了解途徑比較分散，公眾對制度的本質沒有深入的了解，這在很大程度上影響了居民的參保意識。

因此，養老保險宣傳不夠、個人收入水平受到限制以及養兒防老的傳統觀念等，都會對居民選擇養老保險繳費水平產生重要影響[13]。由于缺乏威權的制度理解渠道，居民對城鄉住房保障制度的理解存在片面性。此外，他們通常缺乏長遠眼光，不愿意接受新事物。尤其是許多中年人對這一制度沒有深入的了解，這導致人們參與保險的積極性較低。即使他們參加了保險，他們通常也是被動接受。其中許多愿意參加保險的人會更加關注他們死后喪葬費的處理。另外，年輕人對保險的熱情不高。大多數人認為養老金問題遠遠不是問題本身。目前，養老金待遇很低，他們對用養老金來保障退休后的生活持懷疑態度。認為現在支付還為時過早，缺乏居安思危的意識，由此導致補繳的現象時有發生，連續性不強。

2.2 財政壓力及管理風險大

經濟發展水平與城鄉居民基本養老保險發展進程密切相關。對于經濟發展水平相對較高地區的居民來說，最高水平的支付相對容易接受，而對于貧困地區的地區來說，負擔很重[14]。根據國家要求，TL市加大了人力、物力、財力投入。特別是如果養老保險基金不足以支付待遇時，當地資金將及時提供補貼，但不能盲目依靠財政補貼促進城鄉住房保險制度的發展。政府要合理使用城鄉居民基礎保險基金，保持甚至提高基金的價值，減輕政府的財政壓力，提高居民基礎保險待遇。為了規避風險，TL市城鄉居民基礎保險基金的投資方式非常有限，運營管理模式比較僵化。基本上，他們會選擇所有風險相對較低的金融產品，比如銀行存款和購買政府債券。低風險金融產品的一個缺點是收入較低，無法跟上基金支出的增長。因此對城鄉居民基本養老保險基金進行合理有效的監管，也是一個亟待解決的問題。如果相關法律法規不完善，在制度實施過程中缺乏監督，就會出現挪用資金的現象。

2.3 養老金待遇水平比較低

目前，養老金待遇標準偏低，難以滿足老年人的需求，待遇水平需要進一步提高。子女大多都在外地打工，關于發放的養老待遇水平能否保障老年人日常生活開支（圖2），33人認為足夠維持、122人勉強維持、28人無法維持、27人不確定。

經分析，由于參保人員對待遇保障水平的期望較低，許多居民在參保時選擇最低繳費水平和最低繳費期限，從而造成了支付能力的短缺。隨著社會經濟的發展，物價水平也在上升，養老金調整應有明確依據，制定完善的最低養老金標準[15]。綜上所述，養老待遇水平亟待提高。

2.4 經辦機構服務能力較弱

城鄉居民基本養老保險經辦機構的能力建設體現在企業層面、互聯互通、責任感等方面[16]。TL市城居保制度的發展，為居民提供了高質量的社會保障，但同時也對服務單位的辦理和管理提出了更高的要求。如圖3所示，TL市城鄉居民對設立辦理點的便利性和經辦機構服務質量的滿意度調查顯示，居民對服務的評價較高，但仍有進一步優化的空間。

具體來說，優化不僅要求對于不同的服務群體，在掌握基本工作業務的基礎上，采取不同的服務方式，而且對服務質量也提出了更高的要求。由于城鄉居民基礎保險業務的歷史遺留問題層出不窮，業務關系復雜繁瑣，不可避免地會出現制度無法覆蓋的問題，經辦人員在業務結算過程中找不到明確的制度基礎。這將導致一些制度停留在表面上，流于形式，在一定程度上影響制度實施的實際效果。調查發現，TL市人才嚴重短缺，從事城鄉居民基本養老保險工作的專制人員非常有限。與城鎮職工養老保險業務相比，TL市缺乏對城鄉居民基本養老保險業務的重視，服務相對被動，主動服務意識淡薄，服務效率低，難以有效管理城鄉居民養老保險相關業務。

3 TL市城鄉居民基本養老保險對策研究

3.1 提高政策宣傳力度

創新政策宣傳形式。要“接地氣”地宣傳，使保險工作易于理解。在鄉村要以民間文藝等多種形式，利用微信公眾號、短視頻等新型媒體開展城市宣傳，進一步加強公共關系，提高居民的參保意識。結合民政、人社、媒體等部門制定宣傳計劃，通過印發宣傳手冊開展工作。同時，開設保險服務熱線，及時聽取市民意見。除此之外，還可以完善支付激勵機制，提高居民繳費力度。自2020年以來，TL市引入調整支付補貼的激勵機制，對補助標準進行了適當的調整，并且規定如果居民中斷支付，則不能獲得額外的補償。同時提出了要繼續實行“多繳多得、長繳多得”的制度，建立更加完善的獎勵和補貼體系。通過對這些政策的推廣和宣傳，充分了解養老保障體系，以調動居民的參與熱情。

3.2 優化基金運營管理

制定相關法律法規。為制度監管創造堅實的法律基礎，應對地方支付標準、養老金領取方式等進行嚴格管理，明確政府、商業保險機構以及居民的責任。例如，要完善養老金制度，加強統籌，創新投資模式，增強資金的保值增值。另外，由于我國區域發展不均衡，使得各地區的養老保險基金規模也不盡相同。由此建議實行中央統籌、中央調節養老金的方案，并在一定程度上減少各地區之間的差距，使城鄉居民基本養老保險制度得以持續發展。同時，在保證基金規模的基礎上，提高基金使用效率，做到制度創新與穩定運行并重[17]。政府應擴大投資途徑、創新投資方法、合理配置投資組合、選擇合適的投資品種、降低投資風險、增強資產的保值增值能力。根據實際情況，加強資金的利用，保證和改善資金的可持續發展，采取多項措施提高居民參保意愿[18]。

3.3 加大政府資金投入

建立科學的財政補貼機制。國務院新聞辦公室于2022年2月就養老金問題作出回應，財政部部長劉昆表示所有省市均需定時足額地發放養老金，“請大家放心”。同時基礎養老金的上漲也意味著政府在繼續擴大資金投入。同時，堅持國家統籌安排，推動社會保障水平與社會發展協調，把失業保險金和物價上漲的聯動，讓人民群眾都能分享改革發展的成果。國家在制定個人繳費和單位預防基金的稅收優惠政策時，特別關注非學生、嚴重殘疾和低收入老年人參保困難的問題，涉及所有退休漁民、村領導、貧困人口、最低生活保障人口、重度殘疾人和計劃生育專項救助對象納入補助對象，實現全覆蓋[19]。通過分析城居保的供求模式，伍星認為財政補貼的份額應采用動態調整制度[20]。

3.4 加強經辦機構建設

2019年人社部印發《城鄉居民基本養老保險經辦規程》，為了適應新的管理需求，需要進一步完善和規范基層養老服務機構的管理，提高服務辦理的便利性，為實現城鄉統籌奠定堅實的基礎。目前，TL市的經辦機構存在綜合素質低、人員不足等問題。因此，經辦單位應通過以下幾個方面加強工作隊伍結構建設：一是優化招聘渠道。通過提升招聘標準，拓寬招聘渠道，加強與周邊高校的合作，選拔思想實踐和創業行為始終與黨組織保持一致的人才集中培養，不斷為部隊輸送新鮮血液。二是完善員工培訓機制。通過廉潔的公眾教育和警示教育，提高員工的職業道德，加強自律；同時，通過定期組織“實戰演練”，提高員工專業技能，安排“新老合作”等工作方式，讓老員工充分發揮“師徒”作用。新員工應盡快熟悉制度的內容和業務執行所需的工作流程。三是加強內部控制。完善社會保障機構考核機制，將各級城鄉住房保險制度落實情況納入績效考核。同時，完善并嚴格執行獎懲措施，確保城鄉住房保障制度順利實施。

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