《黃河保護法》視域下流域生態管理創新機制研究

摘 要：《黃河保護法》以系統思維、協同思維的理念完善了黃河流域生態管理體制，是符合黃河流域立法需求的制度供給，對流域立法和管理體制的完善具有重要的引領功能。在《黃河保護法》頒布施行背景下，分析了當前我國黃河流域生態管理體制存在的系統性、整體性不足，制度執行、監督不到位，生態補償機制不健全，配套政策不完善、規制類型單一等問題，并以《黃河保護法》對流域生態管理體制的規劃引領、協同治理的頂層邏輯指引為出發點，提出要堅持系統性整體性理念、完善流域生態治理法治體系；加強“督政”“督企”相結合、創新執法司法聯動機制；遵循市場運行規律、優化流域生態補償機制；健全科學高效配套政策和多元主體參與治理機制等來創新思維、創新方法，助力黃河流域管理體制落地實施，促進黃河流域高質量發展，保障黃河長久安瀾。

關鍵詞：黃河保護法；流域空間；流域統籌協調機制；流域管理體制；創新機制

中圖分類號：Ｄ９２２．６６；ＴＶ８８２．１ 文獻標志碼：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ ｊ．ｉｓｓｎ．１０００－１３７９．２０２３．０７．００３

引用格式：馮莉．《黃河保護法》視域下流域生態管理創新機制研究［Ｊ］．人民黃河，２０２３，４５（７）：１４－１８．

０ 引言

黃河流經青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、山西、陜西、河南、山東九省（區），黃河流域是我國重要的生態屏障和生態功能區，橫跨我國東、中、西部三大區域，流域內各地區經濟發展不平衡、自然生態稟賦不一致、流域治理和區域治理統籌協調不充分，因而流域生態管理體制面臨新的挑戰。近年來，我國在黃河流域生態保護治理方面做了諸多探索和嘗試。２０１９ 年，黃河流域生態保護和高質量發展上升為重大國家戰略［１］ ；２０２１ 年，中共中央、國務院印發了《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》；２０２２ 年，頒布了《中華人民共和國黃河保護法》（簡稱《黃河保護法》）。《黃河保護法》針對黃河治理的突出矛盾，以系統思維、協同思維的理念完善了黃河流域生態管理體制，建立了黃河流域生態保護和高質量發展統籌協調機制，強化規劃、完善體制、加強約束，多管齊下，協同推進黃河全流域治理。《黃河保護法》是符合黃河流域立法需求的制度供給，對流域立法和管理體制的完善具有重要的引領功能。

黃河流域管理涉及流域水資源節約集約利用、水污染防治、河道治理、防洪安全等［２］ 。黃河流域生態管理跨區域、跨行政部門、跨學科，是一項范圍廣、問題多、難度大的綜合性系統工程。黃河流域生態管理體制的有效運行關系到黃河流域生態保護和高質量發展戰略目標的順利實現。《黃河保護法》施行后，應著重探索黃河流域生態管理體制的創新路徑，全面做好流域生態管理工作，推動建設人與自然和諧共生的流域。

１ 黃河流域生態管理體制的困境

１．１ 系統性、整體性不足

系統論是一種重要的哲學理論，對社會的整體治理具有重要的現實意義。系統論認為，各要素的簡單相加和堆積不是系統，真正的系統是各相關組成要素相互作用、相互聯系且具有一定功能的整體［３］ 。呂忠梅［４］ 認為，流域立法的困境和羈絆，根源在于法律制度的系統性供給不足，不能滿足流域整體保護和治理的需求。黃河流域是一個涉及水行政管理、水資源節約集約利用、水生態保護、水沙調控和防洪安全等的復雜生態系統，且生態問題與社會問題、經濟發展水平、自然資源稟賦密切相關。目前，黃河流域生態保護治理的相關立法主要采用“要素立法＋功能立法” 模式［５］ ，重點關注流域內單一的資源要素和功能問題，難以解決流域的復雜性、整體性、系統性等問題。下一步，應全面梳理《黃河保護法》的各項新制度和新舉措，扎實做好配套政策制度的銜接建設，以系統性、整體性為邏輯指引，協同貫穿、空間均衡、系統治理，加快構建較為完善的黃河流域保護治理體系，確保各項制度的落實。

１．２ 制度執行、監督不到位

良法善治是法律制度的完整表達。好的法律得到有效的施行，才能真正實現法治的目的。長期以來，黃河流域保護治理效果差的問題較為突出，除了制度本身可操作性差、相關法律法規之間協同性欠缺等問題外，根本原因在于制度得不到真正有效的執行。生態保護治理是一個實踐性很強的活動，涉及多方利益主體和眾多職能部門，受地方保護主義影響，流域內生態執法效能較低，還存在多頭執法、選擇執法等現象。《黃河保護法》的頒布正是基于長期“九龍治水”的現實困境，旨在解決黃河流域跨行政區域、跨部門的突出矛盾。此外，生態管理體制的完善還需要對政府職能進行有效監督，應不斷推進流域內各地區執法司法聯動，并不斷拓展司法職能。中央生態環境保護督察制度的實施大大提升了生態環境保護治理實效，截至２０２２ 年１０ 月，已經完成對全國３１ 個省（區、市）的兩輪全覆蓋督察。兩輪督察共受理生態環境問題群眾舉報２８．７ 萬件，辦結或階段性辦結２８．６ 萬件［６］ 。要進一步深化水行政執法體制改革，推動黃河流域內司法行政機關、檢察機關溝通協作，構建高效協同的流域環境法律監督體系。

１．３ 流域生態補償機制不健全

生態補償制度的完善是黃河流域生態治理的重要措施［７］ 。黃河流域生態補償有其特殊性，流域內各地區的補償標準不一致，流域內部、外部多層級主體之間缺乏協同性和區域經濟適應性，目前黃河流域省級的生態補償由多個職能部門管理，而相關部門的協調溝通不足，缺乏有效統一的生態補償機制。另外，市場化、多元化的生態補償機制尚不成熟［８］ ，補償資金不足，對政府財政撥款的依賴性較強，融資渠道不夠通暢，社會資本參與的積極性不高等，制約了黃河流域生態保護治理。在《黃河保護法》施行的背景下，應充分尊重自然規律，對流域內的資源進一步優化配置，補足黃河流域生態保護中人力、資金、技術等短板，探索建立統一協調的生態補償機制。

１．４ 配套政策不完善、規制類型單一

黃河流域生態問題涉及上中下游的生態資源和利益分配，流域內各地區資源稟賦、經濟發展水平、生態環境治理能力等存在較大差異。黃河流域生態保護治理除了要有統籌協調的管理體制，還要有科學高效的生態監測系統、生態管理評估體系和生態治理評價方法。我國生態治理長期以來較多依賴強制性規制工具，而激勵型和引導型規制工具的運用較少。近年來，隨著我國經濟發展方式的轉變和高質量發展目標的提出，要求必須充分運用市場調節機制，建立多元市場主體參與的協同機制，實現協同管理、多元主體參與、科學高效的有序流域生態管理。此外，《黃河保護法》作為流域生態保護管理新秩序的“框架法”，在其引領下，要盡快構建更為精細的實施操作細則，如決策機制的制定、實施參與主體的確定和利益分配機制、利益補償機制、糾紛協調機制等的構建，以應對多元利益沖突和不確定性引發的新挑戰［５］ 。

２ 《黃河保護法》對流域生態管理體制運行的邏輯指引

體制機制是法律施行的組織和制度保障［９］ 。黃河治理長期備受關注，其特殊性決定了需要特殊的管理體制來配套。黃河流域保護治理模式經歷了從建立到不斷發展完善的過程。１９４６ 年，冀魯豫解放區治河委員會是我國第一個流域治理機構，其是“黃河水利委員會”的前身。《中華人民共和國水法》的頒布初步確立了流域管理體制。黃河流域管理體制經歷了“流域機構成立—流域管理體制初步建立—逐步完善”的發展過程。流域系統性、協同性治理的現實需要表明，僅僅依靠地方立法或者部門立法是不能應對流域治理中的沖突的。《黃河保護法》采用超越部門和行政區域的專門立法，從治理體系和治理能力現代化的角度回應黃河流域的保護治理，立足黃河保護的特殊立法需求，是繼《中華人民共和國長江保護法》之后又一里程碑式立法。

２．１ 規劃引領、高屋建瓴

《黃河保護法》在章節規劃和制度安排上始終堅持“系統性、流域性、空間性”理念，堅持全流域一盤棋的立法思想，強調空間協同、多部門協調治理機制。高屋建瓴，多方位、多層級地實現黃河流域法治供給。通過厘清黃河流域的自然因素、社會因素、經濟因素、生態因素之間的作用機制，明確黃河流域的空間邊界，緊緊抓住水資源這一核心，把水資源作為最大的剛性約束，全方位貫徹以水定城、以水定地、以水定人、以水定產［１０］ 。

同時，《黃河保護法》充分注重黃河流域的自然屬性、社會屬性、文化屬性，尤其將“文化”納入流域的內涵，通過法律的形式體現黃河流域的自然屬性、社會經濟屬性和文化屬性，全方位實現黃河流域的水資源、水生態、水經濟、水文化的一體化保護，是立足人與自然和諧共生的立法。在流域管理體制方面，《黃河保護法》在借鑒《中華人民共和國長江保護法》的基礎上，建立了更加完善的流域管理體制機制，并明確建立黃河流域省際河湖長聯席會議制度。從國家層面、省級層面、協同合作層面創新機制，進一步提升了流域治理的系統性和整體性，通過頂層部署全面推進國家“江河戰略”法治化。

《黃河保護法》將規劃和管控專設一章，堅持“黃河生態系統”的整體性、系統性思維，提出要建立國家發展規劃、空間規劃、專項規劃、區域規劃的規劃體系，引領、指導、規范黃河流域生態保護和高質量發展。新時代我國的空間規劃立足生態觀，以綠色發展為目標，生態保護和空間規劃具有內在邏輯優勢，各級規劃綜合考量生態承載力和生態安全底線。

２０２２ 年６ 月由生態環境部、國家發展和改革委員會、自然資源部、水利部印發的《黃河流域生態環境保護規劃》是一項專項規劃，達到了黃河流域生態環境國家整體調控的布局，具體分解和落實黃河流域生態保護總體目標的整體性布局與安排［１１］ 。《黃河保護法》充分落實“規劃引領”理念，提出要建立黃河流域規劃體系。通過法律的形式，將黃河流域生態修復、水資源集約節約利用、水污染防治等目標貫穿到流域保護開發和治理全過程，不斷增強黃河流域生態保護的系統性、整體性、協調性。

２．２ 協同治理、完善機制

“法”的本質是對利益的確認、實現和保障的規范化處理，立法的目的在于實現利益的確認與衡平［１２］ 。高效的管理機制是實現黃河流域有效保護和利用的基礎。長期以來，受地理因素、經濟因素等制約，黃河流域各省份、各部門之間的協同治理較弱，流域生態管理機制面臨較大挑戰。在機構設置方面，《黃河保護法》明確了黃河流域管理機構、黃河流域生態環境監督管理機構的全流域協同治理職能，設立了“黃河流域生態保護和高質量發展統籌協調機制”，力求從制度層面解決黃河流域長期面臨的條塊分割、“九龍治水”等問題。

針對流域管理和行政區域管理之間的沖突性問題，《黃河保護法》完善流域管理體制，有效協調黃河流域生態因素、經濟因素、社會因素，從國家層面統一規劃、綜合調控，加強黃河流域上、中、下游，省際、各職能部門的多元協作、多利益協調，以系統思維、協同思維的理念完善了黃河流域生態保護管理體制，形成了“重大事項國家統籌＋重點事項流域機構統管＋相關事項省際協調合作”的流域治理管理體制機制［１３］（見圖１）。《黃河保護法》對統籌協調機制進行了詳細規定，經統計，法律條文中有９ 處出現了“協調機制”。在國家機制層面進一步明確了黃河流域管理機構、黃河流域生態環境監督管理機構的流域統一治理管理的職能；在省際協作機制上，依托被實踐證明行之有效的“河湖長制”建立了黃河流域省際河湖長聯席會議制度。

《黃河保護法》是我國環境立法專門化、體系化的重要標志，首次將生態保護和高質量發展用法律進行規范和明確，統籌保護和利用、空間和流域關系，協調多方利益沖突，平衡各地區的利益訴求，進一步完善了流域管理體制。

３ 《黃河保護法》框架下流域生態管理體制的創新對策

黨的二十大報告指出，必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展。在《黃河保護法》的框架下，應該綜合考量黃河流域的自然資源、經濟發展等因素，因地制宜地制定相關配套政策法規，創新流域生態管理體制機制，全面做好流域生態管理工作，以高質量發展為突破，促進人與自然和諧共生。

在國家流域協調機制和地方協作機制的原則規定下，將系統性、協同性思維貫穿于流域生態管理體制構建中，建立流域管理監督制度，推進流域執法司法聯動機制建設，探索構建協調生態補償機制，建立多元主體決策機制等，確保形成流域統一管理的合力。通過加強流域內省際協同、流域與區域協同、部門協同等配套機制，助力國家黃河流域管理體制相關制度盡早落地實施。

３．１ 堅持系統性整體性理念、完善流域生態治理體系

《黃河保護法》將流域視為整體單元，是以“國土空間”為維度和國家發展規劃為統領的系統性立法。在《黃河保護法》的框架下，要以黃河流域生態保護和高質量發展為目標，充分考慮生態治理是系統性、整體性科學工程，在協同觀念的引領下，統籌流域內資源，打破按行政區域分別治理的制度籬笆，加強流域內橫向和縱向的區域協調、部門協作，從中央到地方構建跨區域、跨部門的統籌協調機制［１４］ 。根據新時代的要求健全相關配套措施，不斷完善黃河流域生態治理體系，充分發揮協同治理新機制的作用，進一步提升黃河流域治理的整體效果。

３．２ 加強“督政” “督企” 相結合、創新執法司法聯動機制

《黃河保護法》一共有８４ 條規范政府責任，占條文總數的６８．８％。通過制度硬約束充分厘清政府職責邊界，專門規定了“責任制和考核評價制度”“地方政府約談制度”“政府報告制度”等，保障對政府履職的監督和考核。《黃河保護法》的頒布施行將有效消除黃河治理中法律法規執行難的傳統痼疾。同時，《黃河保護法》強化了政府的責任，建立了對地方政府的約談制度、考核評價制度等，保障了部門履職的監督考核。此外，還增加了對企業責任的監督處罰，將“督政”與“督企”緊密結合，體現了“政府主導、企業主體”的現代環境治理體系的基本要求。加強任務統籌和協調推動，實現流域監督“一盤棋”。加強清單管理，持續推進生態環境監督規范化、標準化，進一步用制度明確了生態環境管理職能部門的履職責任，將生態環境部門的“一崗雙責”進行明確，加大了生態環境管理督察問責力度，從激勵和約束兩方面強化監督。

針對黃河流域執法司法中已經出現或可能出現的新情況新問題，可構建流域內法院環境資源案件審判一體化格局。通過跨域立案、巡回審判、審判協作和協調聯絡機制，強化與流域內非集中管轄法院的司法協作。應不斷推進流域執法司法聯動，擴展流域司法職能，探索建立黃河流域聯防聯控的跨區域協同機制。持續拓展在信息資源共享、糾紛調處化解、證據收集固定、判決監督執行等方面的協調配合，統一執法標準、加強信息數據的公開和共享，通過執法司法緊密協作，推動黃河保護治理工作。此外，環境檢察的專門化趨勢日趨明顯，檢察機關在環境保護治理工作中職責越來越明確，作用越來越突出，要加強檢察機關與行政部門、司法審判部門的協作，打好環境規制的“組合拳”。要加強檢察院環境司法職能的拓展，不斷完善檢察公益訴訟制度，結合生態環境案件的特點不斷推動該類案件公益訴訟制度的完善，明確環境污染懲罰性賠償的法律適用，統一環境損害鑒定標準。

３．３ 遵循市場運行規律、優化流域生態補償機制

將流域作為一個整體空間單元來科學管理，高效應對。探索建立黃河流域生態補償標準、加強社會資本引入，不斷拓寬生態補償資金來源。加強市場運行機制的完善，提升企業減排意識和科技創新能力，實行系統治理、流域協作、空間管控、生態補償的長效機制。同時，探索建立補償資金監督管理機制，規范補償資金的使用。構建流域多元化補償機制，加強配套政策制度的制定和完善，提高流域內地方生態補償制度的落地實施，解決黃河流域生態保護治理中的協調溝通渠道不暢、協調效能低等問題。通過對流域水權、排污權、碳交易權等市場的規范，激發企業等市場主體的積極性，鼓勵綠色信貸、綠色保險等相關產品的開發上市，進一步優化黃河流域生態補償機制。

３．４ 健全科學高效配套政策和多元主體參與治理機制

《黃河保護法》也是一部“政策法”，把流域保護治理融入社會發展背景中，對流域內各項產業政策、經濟政策等的制定起到規范和指引作用［５］ 。要盡快做好相關配套措施的制定工作，延伸擴展黃河流域生態保護和高質量發展的戰略目標實現路徑。要全面貫徹落實《黃河保護法》和《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，優化資源配置格局，強化科技和文化支撐，提升數字化黃河建設實效，為黃河流域治理提供保障。

黃河流域管理涉及流域內各級政府、相關企業、社會公眾等不同利益主體，各利益主體之間具有高集合程度和相關性，利益衡平原則是黃河流域管理體制有效運行的內在要求。要提高社會公眾的生態環保意識，充分調動多元主體參與生態治理的積極性，同時，要暢通多元主體參與渠道，強化多元主體參與的程序、機制設置，保障多元主體的有效有序參與，達到對政府公權力的有效監督。探索多樣、多層級、持續穩定的多元主體參與平臺構建，如微信公眾號、微博平臺、專門的智能化程序等。加強多元主體參與黃河流域治理過程中重要規劃制定、重大行政事項決策等，提升政策制定的民主性、合理性和可操作性。通過優化各方主體的利益分配和資源配置，建立多元主體參與治理機制，加快黃河流域生態治理體系和治理能力的現代化進程。

４ 結論

《黃河保護法》是國家戰略法律化的重要標志，也是全面推進國家“江河戰略”的重要標志，對我國流域治理具有里程碑的意義。黨的二十大提出，要建設人與自然和諧共生的現代化。根據新時代的新要求，要創新理念、創新機制、創新管理體制，提升管理效能，不斷完善黃河流域生態治理體系。通過統籌協調，立法完善，執法細化，統一管理，加強監督，科學高效精準地推動黃河流域高質量發展進程。

《黃河保護法》是對黃河流域生態保護的制度確認和法律構建。面對黃河流域生態管理體制系統性整體性不足、制度執行監督不到位、生態補償機制不健全、多元主體參與機制和配套制度不完善等問題，在《黃河保護法》的框架下，要充分遵循黃河流域生態管理的系統性和整體性，將流域作為整體空間單元進行統籌管理，以黃河流域高質量發展為引領，進一步通過完善制度體系構建，“督企”“督政”結合、創新執法司法聯動機制，優化流域生態補償機制，完善配套政策，加強多元主體參與機制構建等，實現黃河流域管理體制機制的創新，在配套制度制定和實施層面充分落實黃河流域保護發展的頂層設計，堅持系統性、協同性，進一步明晰國家統籌協調機制、流域管理機構和省際河湖長聯席會議之間的關系，以及具體職能分工和具體的協調、協同工作方式，確保形成流域統一治理管理的合力［１３］ ，保障黃河的長久安瀾。

參考文獻：

［１］ 習近平．在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話［Ｊ］．求是，２０１９（２０）：４－１１．

［２］ 周磊，劉建林，周峰，等．陜西省渭河流域管理體制研究［Ｊ］．人民黃河，２０１４，３６（１０）：４２－４４，４７．

［３］ 王雨田．控制論、信息論、系統科學與哲學［Ｍ］．北京：中國人民大學出版社，１９８６：４３５．

［４］ 呂忠梅．尋找長江流域立法的新法理：以方法論為視角［Ｊ］．政法論叢，２０１８（６）：６７－８０．

［５］ 陳亮，楊攀．流域立法的法理追問［Ｊ］．煙臺大學學報（哲學社會科學版），２０２３，３６（１）：１８－３０．

［６］ 劉發為，朱金宜．美麗中國建設邁出新步伐［Ｎ］．人民日報（海外版），２０２３－０１－１７（８）．

［７］ 賀輝．論黃河流域高質量發展之生態補償機制優化［Ｊ］．人民黃河，２０２２，４４（８）：１３－１６．

［８］ 孫曉娟，韓艷利，毛予捷．黃河流域生態保護補償機制建設的立法建議［Ｊ］．人民黃河，２０２１，４３（１１）：１３－１６，３９．

［９］ 孫佑海．《黃河保護法》：黃河流域生態保護和高質量發展的根本保障［Ｊ］．環境保護，２０２２，５０（２３）：３９－４３．

［１０］ 黃河保護法表決通過， 全國人大法工委答記者問［ＥＢ／ＯＬ］． ［ ２０２３ － ０２ － １５］． ｈｔｔｐｓ：／／ ｗｗｗ． ３６０ｋｕａｉ． ｃｏｍ／ ｐｃ／９２３１８５７７８５０８６５ｅ８９？ ｃｏｔａ ＝ ３＆ｋｕａｉ ＿ ｓｏ ＝ １＆ｓｉｇｎ ＝ ３６０ ＿５７ｃ３ｂｂｄ１＆ｒｅｆｅｒ＿ｓｃｅｎｅ＝ｓｏ＿１．

［１１］ 肖融，柯堅．《黃河保護法》制定背景下流域宏觀生態調控機制建構［Ｊ］．重慶大學學報（社會科學版），２０２２，２８（２）：１９５－２０６．

［１２］ 李啟家．環境法領域利益沖突的識別與衡平［Ｊ］．法學評論，２０１５，３３（６）：１３４－１４０．

［１３］ 抓住“牛鼻子” 立法守護母親河［ＥＢ／ ＯＬ］．［２０２３－０２－１５］．ｈｔｔｐｓ：／／ ｗｗｗ．１６３．ｃｏｍ／ ｄｙ／ ａｒｔｉｃｌｅ／ ＨＬ８Ｏ７Ｑ３８０５３４６９３６．ｈｔｍｌ．

［１４］ 山侖，王飛．黃河流域協同治理的若干科學問題［Ｊ］．人民黃河，２０２１，４３（１０）：７－１０．

【責任編輯 趙宏偉】