探討鄉村振興戰略下的農村土地承包經營權退出制度改革

趙 朕

（河南農業大學，河南鄭州 450003）

0 引言

2020年，我國發布的關于鄉村振興的相關文件中提出：要切實做好鄉村振興工作，通過鄉村振興筑牢“三農”基礎。想要實現鄉村振興必須注意以下三個要素：人力資源、土地、資金，就是誰來做改革工作、土地改革方式、資金從哪來。“土地改革方式”是核心內容，是實現鄉村振興的重要抓手，在土地改革工作中，最重要的工作就是對土地經營權以及承包權制度進行改革。

1 理論研究與實踐探索

在建設新農村工作的初期，就有很多學者對農地經營權以及承包權的相關退出機制進行了深入的研究，研究主要從兩個角度開展：第一，研究有哪些因素能夠影響到農民退出土地經營權以及土地承包經營權的意愿。當前研究表明，年齡越大、接受教育程度越高、補償資金越多，農民退出的意愿就越強烈。但是當前實行的土地保障替代功能無法調動起農民的積極性。部分學者建立了相關數學模型對影響農戶退出意愿的因素進行了研究，發現農村家庭年收入情況、家庭成員文化程度以及對當前退出政策抱有的態度對農民退出土地意愿影響最大。第二，研究建立健全土地經營權以及土地承包經營權的相關退出機制。以往的法律在農村土地經營權以及土地承包經營權退出領域基本為空白，對于退出的程序也沒有明確，法律結構屬于封閉狀態，因此在實現鄉村振興、推進農村土地改革的背景下，我國必須加大力度探索土地經營權以及土地承包經營權的相關退出機制，切實推進農村土地改革。從實踐角度來講，河北省安平縣、江西省吉水縣、四川省渠縣金鑼鄉等地紛紛建立了土地改革試點區域，現在已經對農村土地改革機制進行了相當長一段時間的實踐探索。這為本論文提供了非常有價值的實踐經驗以及理論依據。但是之前的研究以及具體工作都是以建設新農村為背景進行的，未必完全符合我國出臺的一系列鄉村振興以及土地經營權和土地承包經營權退出制度改革的相關設想。因此，本文希望通過有針對性地探索研究，為在鄉村振興背景下的農村土地經營權以及土地承包經營權退出體制改革起到參考作用。

2 農村土地經營權以及土地承包經營權退出制度改革工作的特點和面臨的困境

2.1 農村土地經營權以及土地承包經營權退出制度改革工作的特點

這些年，農村土地經營權以及土地承包經營權退出制度改革工作的特點有如下幾個方面：

一是農村土地經營權以及土地承包經營權的退出方式多樣。比如，江西省吉水縣要求本地村民在退出土地經營權以及承包權時，一并退出宅基地的使用權和土地上的房屋所有權，同時需要將農村戶口轉為城市戶口。而河北省安平縣實行的土地退出制度分為兩種，分別是“永久退出土地”“暫時退出土地”。“永久退出土地”是指喪失集體成員資格，將土地還給集體，并永遠不再承包；“暫時退出土地”是指農戶在約定的期間內退出土地，但是合同到期后，農戶仍然擁有土地經營權。同時還分別設計了“全部退出”“部分退出”兩種方式。前者就是村民退出全部土地，后者就是村民退出一部分土地，不管選擇哪種方式，村民都依舊擁有宅基地使用權和房屋所有權，并且一直屬于村集體成員。

二是相關部門頒發土地確權登記證明。2012年，河北省安平縣就開展了農村土地經營權、土地承包經營權、土地上房屋所有權以及農民宅基地使用權的確權登記證明。到2017年底，河北省安平縣相關證書發放已經達到了88%。四川省渠縣金鑼鄉是我國實行土改制度的試點地區，到2020年年初，農村中型以上規模經營占比已經達到了90%，全縣共有4.48萬hm2土地已經完成確權。

三是資金籌措渠道多樣。很多試點地區經濟都比較落后，因此在實施土地退出改革時必須采用多種方式籌集資金。我國農業農村部給四川省渠縣金鑼鄉的土地退出改革工作提供了50萬元的經費支持，省政府拿出了650萬元，村集體采用暫借的方法來獲得第一筆土地收儲金，然后在土地流轉之后，將獲得的收益還本付息。河北省安平縣獲得土地收儲補償金的方式主要有村集體自籌資金、金融機構提供貸款、政府財政補貼、土地經營權以及使用權租賃方支付租金等。

四是補償方法多種多樣。金鑼鄉、吉水縣都結合本地經濟實際情況確定了土地征收標準以及經營權和使用權流轉價格，采用現金的方式一次性給予農戶補償。在金鑼鄉，如果農戶有養老需求，可以參加“土地養老”政策，就是通過退出土地來獲取相應的養老服務。安平縣實行的土地退改政策中，村民可以把自己的土地經營權以及土地承包經營權兌換成股權，集體經濟組織按照占股份額定期為農戶發放收益，把村民變成了集體經濟的股東。

五是政府相關部門或者集體組織主導。不管是試點區，還是其他區域，農民土地經營權與承包權的獲取、使用、租賃以及退出工作基本上都在政府相關部門或者鄉鎮街道、村集體的指導下進行。安平縣的土地退出工作是由政府相關部門同村集體一道對農村土地進行收儲。金鑼鄉同其他地方稍有不同，由國企以及村集體共同成立金鑼農村農業經濟有限公司，該公司對退出的土地進行購買，獲得土地經營權以及土地承包經營權。

2.2 土地退改工作面臨的困境

這些年開展的土地經營權以及土地承包經營權退出機制改革工作取得了一定的成效，但是從長遠來講，目前的改革工作還存在以下幾點問題：

第一，退出機制沒有層次。目前部分地區為了彰顯政績，強行實施“組合退出”模式。這種退出模式僅從村集體收益角度出發，沒有切實為村民解除后顧之憂。比如，吉水縣要求退地村民必須連同土地上的宅基地使用權一并退出，并遷出農業戶口。雖然此舉將村民同集體組織之間的利益聯系徹底切斷，表面上能夠避免土地糾紛，但是我國城鎮化的進程要比人口非農化的進程慢，農民進入城市需要一段時間。一旦出現大規模農戶進城失敗情況，那么這些完全退出土地的村民只能滯留在城市，導致城市貧民窟增多，并可能因此而產生嚴重的社會糾紛。

第二，過分強調土地確權。土地細碎化包括地權細碎化，就是將一個產權人為劃分成多個產權。確定地權的出發點是以前我國絕大部分土地存在集體與農戶歸屬不明問題。對于一些碎片化程度大的土地進行確權，會將原本完整的土地產權分解成每個獨立的小產權，將土地權屬不明問題變成地權細碎化問題。地權細碎化會導致退改工作推進困難，提高租賃土地的價格，也會導致土地退出工作監管困難，陷入“反公地困境”。

第三，土地補償標準不科學。當前，確定農民退出土地經營權以及土地承包經營權的補償標準大多參考當地征地補償標準和土地流轉的價格。這種評估辦法不但無法體現出農村土地的市場價值，也沒有體現出農村土地要素屬性，退出土地村民獲得的補償少，無法調動村民退出土地的積極性。從補償金來源角度，雖然向政府借貸，通過土地流轉獲利來償還貸款方式，理論上具有可行性，但實際上不僅加重了政府的財政負擔，且當土地流轉收益無法償還借款時，無法兌現村民的補償，使村民切身利益受損。

第四，村民參與度欠缺。退地全過程都是由行政力量主導，從上到下開展土地經營權以及土地承包經營權退出工作。在土地退出過程中，不僅存在市場機制缺位情況，也沒有發揮出村民的主體作用，這是非常典型的“強制性退地”。政府主體或者長官意志完全影響退地政策，而不是由市場供求關系以及農民切實需求決定的退地政策。

第五，規模化嚴重。每個區域規劃試點區主要目的是使農業朝規模化經營方向發展，但是也不能盲目追求規模化，必須適度，但是怎樣控制度的范圍？當前我國城鎮化進程還沒有完成，如果僅為了實現規模化經營，讓大量的農民從農村走進城市，把土地耕種的任務交給集體種植機構，那么這些進城的農民生活質量便無法得到保障。

3 推進農村土地經營權以及土地承包經營權退出改革工作的新舉措

3.1 做好地權確權以及收束工作是土地退改工作的基礎

退出土地經營權以及退出土地承包經營權應當同時進行，要提高土地配置效率，充分體現地權的排他屬性，就必須做好地權確權及收束工作。我國想要解決這個問題，必須先明確每個獨立地權，開展土地整理工作，然后收束地權，這樣有利于農業朝規模化經營方向發展，也有助于實現鄉村振興。一是需要完善相關法律，明晰地權邊界、利益分配以及土地所有結構；二是需要恢復土地雙層經營體系，堅決本著土地集體所有原則，加強村集體以及組織對土地的管理權。

3.2 采用多層次的方式開展土地退改工作的必然要求

采用多層次的方式開展土地退出工作可以滿足各種要素稟賦村民的實際需求。村民的土地所有面積、繳納社保情況、收入等不同，因此實際需求也不一樣。農民想真正融入城市生活需要很長一段時間，不同時期村民的要素稟賦也存在差異，因此要有針對性地實行多層次的退地方式，以此來滿足不同村民的實際需要。政府要不斷探索農民部分退地、全部退地、家庭人口捆綁退地等方式，通過加強政策解讀，讓農民選擇真正適合自己的退地方式。

3.3 創新土地退出補償機制是土地退改的根本保障

發放土地退出補償能夠提高農民退地積極性，是推進土地退改工作的內在動力。沒有科學合理的補償標準，農民就不會退出可以維持家庭溫飽的土地，因此要創新土地退出補償機制。一是合理確定補償標準。要給予土地發展權足夠的尊重。土地發展權就是農民對土地進行利用以及發展的權利，用經濟標準衡量，就是土地改變用途之后的市場價值。農民才是土地的經營權人，國家應當切實保護農民權利。二是保障補償來源。相關部門要多渠道籌措資金，通過建立內部金融、探索社會資本聯合等方式自主籌集資金。政府要起到引導作用，鼓勵社會資本參與。農業銀行、商業銀行以及農業金融機構要積極作為，配合政府工作。

3.4 將堅持農民主體地位、市場推動地位、政府協調地位作為土地退改的關鍵

實現鄉村振興的本質是提高農民經濟收入，在鄉村振興過程中，市場必須發揮推動作用，政府在該項工作中只是起協調作用。農村土地改革的主體是農民，目標也是為了造福農民，只有堅持該目標才能發揮動力，土地改革才有效率。

一是，農民必須參與到土地退改工作中，注重農民在土改工作中主體地位。二是，要建立健全統一的土地經營權、土地承包經營權退出流通平臺以及土地退出規章制度，做好農村土地供求對接工作。三是，政府在土地退出工作中要發揮引導作用，從頂層設計、轉變職能、政策支持方面提供幫助，不能影響農民意愿以及市場供求關系。

3.5 實現鄉村振興、加強城鄉融合是土地退改工作的落腳點

農民轉讓宅基地使用權應當在農民真正融入城市之后，不能本末倒置，土地經營權以及土地承包經營權的退出工作也是一樣的道理。只有建立健全切實可行的土地退出制度，讓制度為鄉村振興保駕護航，才能讓農民真正適應城市生活，讓更多土地資源發揮作用。農村的土地經營權與土地承包經營權改革要適應鄉村振興的實際需求，政策的制定與實施應當符合城鄉融合實際情況，不能超前，也不能落后。同時，要建立健全相關的風險防范體系，在土地退出工作中預留一些土地，以便農民無法融入城市選擇回家時，依然有地可種，這是防止萬一的必要“浪費”，是必要的計劃內資源冗余。