英國的公眾警務監督系統Public Oversight of the U.K. Police

公眾安全感和公眾對警察的信心是英國警務部門工作的重要目標，公眾對于警察的評價直接影響到警務工作的評價體系和價值導向。正是在這種理念指導下，2004年英國建立了以投訴警察獨立監察委員會為核心的新型公眾警務監督機制。公眾警務監督機制的運作極大地促進了英國警務工作的公正合法性，維護了社會公平正義，同時也提升了公眾對于警察執法工作的滿意度和支持度。

一、英國的公眾警務監督機制的由來與發展

英國的公眾警務監督機制最早可以追溯到1976年的英國公眾投訴警察制度。但隨著英國警務實踐的不斷發展，這種機制逐漸成為一種“警察自查”機制，從而使得公眾警務監督的效果大打折扣，該機制也越來越得不到公眾的認可。隨著20世紀90年代“勞倫斯事件”（警察槍擊無辜公民致死事件）發生后，英國警務部門內部、學術界以及英國社會展開了對于警察監督機制改革的探討。警察本是公共安全的護衛者，負有服務和保護公眾的責任。但在現實生活中，警察執法不當甚至侵犯公民權益的事件時有發生。為增強公眾對司法制度的信心，英國把加強對警察的監督作為了司法改革的一個重要組成部分。根據2002年《警察改革法》，英國于2004年4月1日成立了投訴警察獨立監察委員會（Independent Police Complaints Commission，簡稱“IPCC”），至此以IPCC為核心的新型公眾警務監督機制得以正式確認與實施。

二、英國公眾警務監督系統的核心機構及其設置

投訴警察獨立監察委員會是英國公眾警務監督機制的核心機構，其總部設立在英國倫敦。投訴警察獨立監察委員會是脫離警方編制的一種行政監督機構，它堅持自我預算、編制單列，職責是受理公眾投訴的警察違法、警察不合理執法等案件，將調查結果公之于眾，并根據調查結果對違法警察進行處罰，在必要時也可以直接參與警察犯罪案件的查處，同時對警察部門提出紀律和管理要求。英國的投訴警察獨立監察委員會只對公眾負責。

投訴警察獨立監察委員會除倫敦總部外，還在各地設立了分支機構，在行政序列上又有具體業務部門。因此，投訴警察獨立監察委員會的機構設置和人員構成可以從橫向和縱向兩個維度進行闡述。委員會的最高領導者為主席（委員會分設主席和副主席），從橫向上說，委員會設置了威爾士及西南區域分會、中心區域分會、北區和倫敦及東南區域分會等區域性委員分會。從縱向上說，投訴警察獨立監察委員會在主席下設置委員會委員，向主席負責；在委員下設置執行主管，向委員負責；在執行主管下設多個部門，包括案件調查部門、政策研究部門、對外交流部門、法制部門以及其他相關的合作部門，在各個部門分設負責人和相應的工作人員。這些工作人員來自不同的領域，律師、醫療保健、教育，志愿者組織、商業和社區組織等。為保證這些人員能客觀公正地履行職務，委員會會專門挑選那些從未為警方工作過的人員。

三、英國公眾警務監督系統建立的意義、工作原則

與衡量標準

（一）英國公眾警務監督系統的建立意義

1.維系社會公平和保障人權

在公共權力代表人與社會公眾的互動過程中，公眾是弱勢群體。他們在社會、政治生活中通常處于不利地位，合法權益受到公權力或強勢群體的侵害。而英國公眾警務監督機制的出發點就是要限制公共權力的運作，用有效的機制監督警察權，以維系社會公平和保障人權。這是公眾警務監督機制建立的首要目的。

2.保持公眾對公共權力監督的有效性

英國公眾警務監督系統的法定職責，就是要提升公眾對于公眾監督本身運行的有效性的信任，這是保證公眾警務監督機制得以持久運行的前提條件。否則，如果公眾對于該機制監督的有效性缺乏信任，那么久而久之公眾警務監督機制將會形同虛設。因此，保持公眾對警察權監督的有效性是公眾警務監督機制的職能性目標。

3.維持并且增強公眾對于警察的滿意度

公眾安全感和公眾對警察的信心是英國警務部門工作的重要目標，公眾對于警察的評價直接影響到警務工作的評價體系和價值導向。英國公眾警務監督系統從建立到發展都是在公眾意愿的壓力下進行的，在現有公眾警務監督系統運行的過程中，公眾警務監督部門要實時考察公眾對警察的滿意度。在IPCC每年的年度報表中，都會體現出本年度公眾對于警察的滿意度指數，在橫向和縱向比較的基礎上對警務監督工作進行評估和總結。可見，提升公眾對于警察的信心是英國公眾警務監督系統的重要目標之一。

4.為警務部門提供一個學習提高的平臺

英國公眾警務監督機制設置的另一個深層次目標就是使警務部門從公眾監督中學習，從投訴中發現不足和差距，從而將公眾的智慧引入到警務部門的管理中來。這樣一來，公眾警務監督機制能為警務部門提供一個不斷學習和提高的良好平臺，警務部門的管理水平由此得以不斷提升。

5.保持公眾警務監督機制與時俱進

以IPCC為核心的英國公眾警務監督系統在自身發展上也有一定的目標和要求，即該機制本身要根據情勢和條件的變化不斷充實和改善。英國公眾警務監督部門在對公眾投訴作出及時反應并進行適當處理時，一方面保證了投訴監督的有效性和實用性，另一方面又使得該公眾監督機制在運作中得以改進和完善，以便更好地履行其公眾監督職能。

（二）英國公眾警務監督系統的工作原則、衡量標準

警務監督的衡量評價標準也是警務監督系統一個較為核心的問題。英國警務工作的核心理念是為公眾服務，根據該核心理念建立的警務監督機制必須有一個層次分明、標準法定、約束力強的警務衡量標準。在比較了英國大部分地區的警務監督衡量標準后，不難發現英國各地方的警務監督衡量標準小異而大同（如后文介紹的英格蘭、威爾士和蘇格蘭的警務監督衡量標準）。對于該標準，一般警察和公眾都能夠耳熟能詳，也只有如此才能使得公眾警務監督運行順暢、公眾警務監督機制發揮實效。

1.英格蘭、威爾士的公眾警務監督工作原則

英格蘭、威爾士的公眾警務監督機制設立了公眾評判警務工作的六條原則，這六條原則同時也是警務部門受理和處理案件的依據。它們分別是：（1）警務工作目標明確，要體現出專業化、人性化、靈活化的公眾要求。（2）要充分尊重和保護廣大公眾的各種合法權益。（3）警務活動要體現出正直、誠實、認真的品質和態度。（4）在任何情況下警察的行為必須合法、合情、合理。（5）要公正和謹慎地使用警察權力和自由裁量權。（6）要嚴格按照法律規定使用強制力，并盡量得到廣大公眾的支持。對于英格蘭、威爾士公眾警務監督機制所奉行的價值標準和衡量原則，警務部門和警務人員都必須嚴格遵守，否則就構成警務部門或警務人員的不法或不良行為，將受到相應的投訴和處罰。

2.蘇格蘭公眾警務監督工作的衡量標準

蘇格蘭確定的衡量警察不良行為的標準主要有十條、三大類。這三大類指的是：損害公眾信任、不合理執行命令、消極不作為等。這三類標準體現出了蘇格蘭警務監督機制中的“倡導形象、合理服從、積極作為”三大基本價值取向。具體而言，這十條標準為：（1）造成公眾失信的任何行為；（2）腐敗行為；（3）不執行上級命令，應向上級報告而沒有報告的行為；（4）不向法庭提交搜集到的證據，對法庭發出的限制令沒有送到當事人手中的行為；（5）故意或過失作虛假陳述；（6）欺騙；（7）不經請假擅離職守、經常遲到；（8）經商、干擾執法、欠債不還等；（9）被法庭認定有罪；（10）違反職業道德規范的行為。

警察若出現了上述條規所列的行為就被視為具有不良行為，公眾或者警局內部各級別人員都有權對其提出投訴監督；經審查確實犯有上述行為的，將被進一步審查和處理。投訴提出的具體方式包括：打電話、寫信、發電子郵件或直接投訴。蘇格蘭公眾警務監督機制規定，監督部門對于公眾投訴必查必復，直到投訴人滿意為止。

四、英國公眾警務監督系統的運行

（一）受理

對公眾監督信息的受理是公眾警務監督機制發揮作用的開端。公眾對于任何警務工作或任何警務人員的不滿可以直接向有關警察部門或向投訴警察獨立監察委員會提出投訴。投訴的途徑有多種，主要包括：前往警局把投訴的內容記錄在案；通過電話或郵件聯系警察部門；聯系社區內有關警務機構或人員，向他們尋求所需的資料和幫助；聯系律師，由律師代表當事人提出投訴；委托有關人員（當事人的親屬、朋友或社區人員）代表當事人投訴，但該人員必須持有當事人的書面同意書；寄發函件給有關警察部門的警察局局長或署長，或警察行政管理機構等。無論采用哪一種投訴途徑，所有投訴都會被相關部門記錄在案。

（二）信息處理和案件調查

在完成投訴受理后，公眾警務監督機制就進入對信息的處理和案件調查階段。具體可以采用兩種方式：一是由區內警方自行解決。所謂“區內解決”是指由當事人本地的警務部門在當事人和被投訴方之間進行審議和決斷。“區內解決”的優點在于簡單、靈活和快速，通常適用于處理微小的投訴事件。“區內解決”方式的這些優越性使得投訴警察獨立監察委員會通常鼓勵當事人在合適的時候以此種方式解決投訴。當然適用這種方式的前提條件是要征得當事人的同意。

但如果遇到較為嚴重的事件（比如因與警察接觸造成公眾死亡或重傷的事件）時，則直接由投訴警察獨立監察委員會負責調查或由其決定如何調查。在這種方式下，投訴警察獨立監察委員會實際上身兼雙職，既是調查者，同時又是監督者。當然，無論是由投訴警察獨立監察委員會直接調查還是由其監督調查，投訴警察獨立監察委員會都應將調查的進展和結果及時通知給當事人。并且在整個信息處理和案件調查中，警方和警務部門要注意保護當事人的人權、隱私權以及其他合法權益。

（三）上訴

上訴是公眾警務監督機制的一種補救措施。即對于警方、投訴警察獨立監察委員會的處理結果存有異議或者認為之前的機制運行上存在不合理甚至不合法的情況時，投訴人可以進一步提出上訴。根據規定，當事人有權在以下七種情況下向投訴警察獨立監察委員會提出上訴：1.警方并未將當事人的投訴記錄在案；2.警方尚未決定是否將當事人的投訴記錄在案；3.警方并未通知當事人已決定不將當事人的投訴記錄在案；4.當事人相信警方并未根據地區決議的適當程序處理投訴；5.當事人有理由不同意警方在調查結束后建議采取的行動；6.當事人并未獲得有關調查發現或警方在地區或監督調查中建議采取（或不采取）的行動的充足資料；7.當事人并不滿意警方調查所得的結果。對于以上七種情況下的上訴，投訴警察獨立監察委員會有權對其進行調查和裁決。

五、英國公眾警務監督機制所取得的成果

英國的公眾警務監督機制從20世紀70年代建立發展至今，取得了諸多實踐性成果。具體來說，可以概括為如下方面：（1）處理了大批的警察違法違紀案件，維護了社會公平正義，極大限度地保障了人權及其他合法權益（見圖1：英國投訴警察獨立監察委員會統計的2011年-2021年在英格蘭和威爾士對警察投訴的案件總數）。（2）極大地促進了警務工作的公正合法性，為警察權力的合法運用以及警務部門效率的提高做出了貢獻。（3）有效地提升了公眾對警務工作的滿意度、支持度以及公眾對警務公正信心指數（見圖2：英國投訴警察獨立監察委員會對警務投訴滿意度調查統計結果），公眾參與警務監督的熱情也有所提高，公眾安全感大幅提升。

六、小結

公眾安全感和公眾對警察的信心是英國警務部門工作的重要目標，公眾對于警察的評價直接影響到警務工作的評價體系和價值導向。正是在這種理念指導下，2004年英國建立了以投訴警察獨立監察委員會為核心的新型公眾警務監督機制。公眾警務監督機制的運作極大地促進了英國警務工作的公正合法性，維護了社會公平正義，同時也提升了公眾對于警察執法工作的滿意度和支持度。

（本文為2022年度湖北省教育廳人文社會科學研究教育改革發展專項課題“一帶一路建設背景下涉外警務人才培養模式的改革與創新”的階段性成果。）

【作者簡介】黃莉娜，湖北警官學院國際警務系副教授，法學博士。

（責任編輯：馮苗苗）