涉檢領域專項稽查實現路徑思考＊

周 博

（昆山海關，江蘇昆山 215300）

1.涉檢領域專項稽查目的與意義

關檢職能整合后，新時代海關國門安全維護的職能全面得到升華。

海關后續監管的內涵和外延不斷擴展，任務和要求不斷增加。海關后續監管從原海關領域以查發問題排除風險為主的監管目的，融入增加了原檢領域以規范企業內部管理加強質量管控以持續符合相關技術標準為主的元素。但是，檢驗檢疫在海關后續監管鏈條方面的應用尚未形成閉環，涉檢事項在稽查方面的應用近乎空白，檢驗檢疫風險針對的靶向性不強，以查促改的監管實效不夠。為全面提升后續監管能力和效能，檢驗檢疫領域在稽查方面的監管目的和監管內涵亟待調整更新，簡捷靈活、機動迅速、精準高效的新型后續監管思維亟待補充形成[1]。

1.1 監管視角外延，拓展稽查內容

關檢融合后，原檢驗檢疫領域后續監管的相關職責劃歸海關，相應的海關稽查視角也應擴展至原檢驗檢疫領域事項，通過職能的調整和優化整合，賦予稽查更多“查”的職責任務，通過發揮后續監管效能疊加的“乘法效應”，有效承接事前、事中監管“后移”的職責任務，稽查涉及的內容也應進一步拓寬和外延。海關稽核查工作目標從“監督被稽查人進出口活動的真實性和合法性”，逐漸涵蓋檢驗檢疫領域的保護人類健康和生命安全、保護環境等，“監督進出口活動的安全性”成為海關稽查關注的新重點。

1.2 釋放改革紅利，促進協調發展

將檢驗檢疫作業流程全面融入稽查領域，在各崗位、各環節整合檢驗檢疫工作職責與內容，設計再造后續監管業務流程，統籌海關對企業遵守加貿、通關、查驗、征稅、質量安全等法律法規狀況的檢查執法活動，使國家各項進出口管理政策和規定能夠得到有效實施，保障國家稅收及產品質量安全，維護正常的進出口秩序，是深入推進“放管服”改革的重要舉措。另外，通過稽查手段將后續監管事項統籌化、集約化，能夠減少侵入式監管方式，解決“多頭下廠”和“多次下廠”問題，在促進企業誠信和守法經營的同時釋放關檢融合改革紅利，更加有力地促進內需和外需、進口和出口協調發展。

1.3 防范執法風險，理順職責管理

后續監管外勤作業存在自由裁量權和現場即決權較大的特點，客觀上有較高的風險隱患。通過涉檢領域專項稽查實施路徑的探索，實現“選、查、審、處”分離，實現涉檢稽查作業流程化、標準化，有利于對后續監管外勤作業實施全程管控，扎緊業務運行機制、管理制度的籠子，提升防控執法風險和廉政風險的能力[2]。

綜上所述，補齊檢驗檢疫領域在稽查方面的應用短板，整合提煉海關稽查的新職責、新任務、新角色，充實磨合后續監管全鏈條勢在必行。

2.目前涉檢領域專項稽查應用存在問題

機構改革后，海關在維護國門安全、服務外貿發展方面作出了突出貢獻，但在涉檢事項在稽查方面的應用上，仍然存在部分亟待解決的問題。

2.1 “大稽查”職責界定不夠，戰略轉型方向缺乏主動引導

從國際經驗看，國家經濟發展伴隨國家利益的拓展和主權維護重點的轉移，海關職責應由稅收和經濟安全為重點逐漸向政治安全、國土安全、生態安全等領域拓展，而稽查領域也應從以稅收為軸心的監管，轉化為稅收與安全并重的監管。目前，關檢融合后的后續監管部門尚未將新職責、使命和主導思想加以確定，涉檢事項融入稽查的邊界和職責尚未明晰。另外，檢驗檢疫的動植檢、衛生、食品、商檢分立的格局繼續延續，其履職思路、管理方式沒有徹底改變，彼此之間缺乏協同，涉檢事項如何融入稽查領域需要更深層次的思考。

2.2 現有法規更新滯后，涉檢事項稽查缺乏明確法律依據

關檢融合后，業務改革雖在積極推進，但在立法層面仍然存在真空，《中華人民共和國海關法》尚未納入檢驗檢疫業務領域的監管職能，《中華人民共和國海關稽查條例》《海關稽查條例實施辦法》等稽查法規、規章仍局限于原海關以涉稅、涉證為主的工作內容，尚未涵蓋涉檢事項，涉檢事項稽查的工作范圍、工作程序、權利責任等內容至今不明確，且各事項依據分散在各個法律法規中亟需統一，兩種法律體系仍處于分離并列的狀態。由于立法的滯后性，工作待明晰的事項較多，目前涉檢稽查的程序和方式，需要在具體執法實踐中探索和求證，在一定程度上影響了涉檢事項后續監管的效能提升。

2.3 稽查程序尚需探索，后續監管整體格局尚未完善

（1）風險靶點不清晰，監管資源未得到有效利用。關檢融合后，風險防控工作并未得到全面有機的整合，在目前框架下，風險事項統歸風險防控局統一管理，但目前風控分局尚未將檢驗檢疫風控工作完全融入現有工作框架中，檢驗檢疫相關業務職能處室仍然負責風控工作，于是形成一項工作兩頭管理的情況，風控職能未得到有機整合，涉檢風險的分析、疫情監測、情報信息、質量風險、安全準入等工作尚未做到有機協調，集約設計。另外，尚沒有相關的系統對檢驗檢疫領域風險進行研判，如南京海關“創后監管系統”所有的風險采集點均為涉稅、涉證風險，檢驗檢疫領域風險尚未得到有效的整理和研判，缺乏風險分析的后續監管無疑是盲人摸象，導致部分監管資源浪費。

（2）監管理念存在差異，涉檢事項融入稽查難以適應。涉檢業務是“一管到底”的條線式管理模式，而海關業務是“事前、事中、事后”條塊式的管理模式。海關稽查開展的事項主要是涉稅、涉證等內容，此類內容標準明確，合法性強，證據鏈條清晰，判定標準明確；而涉檢領域的食品安全、動植物檢疫、商品檢驗等中后期監管事項大多依賴現場執法人員的知識能力水平和實踐經驗，管理方式及理念的不同導致檢驗檢疫事項難以融入現有稽查模式[3]。同時，兩者監管關注內容、對象、要求等方面客觀存在著較大偏差，在后續監管執法的理念上同樣存在差異，導致了傳統稽查模式難以適用于涉檢事項的中后期監管。

（3）處置流程未明確，影響一線執法效能。《關于印發〈海關辦理檢驗檢疫行政處罰案件操作規程（試行）〉的通知》對涉檢類行政處罰案件予以明確，但對后續稽查中發現僅涉及產品質量問題的處置流程卻無規定，對于稽查部門與處置部門之間的線索移送、處置過程、表單填寫、法律文書出具等目前均無明確規范可循[4]。另外，涉檢領域查發的違規案件如質量安全體系運行問題、環境衛生不符合要求等問題缺乏有約束力的處罰辦法，難以對企業形成有效約束。對部分管理細節問題缺乏明確的處罰規定，因無可罰性，在監管過程中，針對這一行為只能采取口頭提醒，導致各類管理規定易流于形式，未能真正達到提高企業質量安全管理水平，杜絕安全隱患的目的。由于法律法規尚未得到有效整合，在實際執法層面空白處、矛盾點不少，影響一線執法效能。

3.涉檢領域專項稽查路徑思考

在相應法律法規框架體系尚未完善的情況下，總署科研項目課題組（編號：2021HK255）計劃根據現有稽查“選、查、審、處”模式及環節，沿用檢驗檢疫領域風險內容，最終形成一套行之有效、可操作性強的工作機制，內容涵蓋涉檢風險信息的采集、交互、研判；風險清單的設計、作業全流程的指引、相關法律法規的對照梳理等，從而擴大和延伸海關稽查的監管鏈條，筑牢國門安全的立體屏障。

3.1 以“選”立基，確保精準監管

現階段涉檢領域專項稽查的合規關注點多停留于通關環節，包括后續監管環節在內的各環節涉檢行政處罰，大多集中在進出口申報過程中發現的問題，如申報不實等居多[5]。這對前期風險分析提出了更加科學、更加精準、更加高效、更加靈活的新要求。提高涉檢領域專項稽查工作成效，要重點從以下方面予以強化：一是拓寬風險來源，提升分析效能。充分利用海關系統內外各類信息源作為風險來源，如查檢部門查獲反饋、國內外退運調查、通報召回、國外各類技術性貿易壁壘對照自查等，對涉檢的具體違法行為要能夠區分違法類型，適用法律依據，違規案件的處置，從而形成各類涉檢風險對應的風險清單和常態化的涉檢領域風險研判機制。二是實施分類研判，提高監管水平。在涉檢領域稽查前期風險研判過程中應結合關區實際，分析不同涉檢行為的違法風險，精準分類研判，有的放矢，有效提升涉檢業務稽查指令針對性和有效性。例如，針對商品檢驗類貨物，重點分析涉及商品檢驗的申報行為違規、經營行為違規、影響商品檢驗監管秩序、影響單證標識等監管秩序和影響進出口企業監管秩序等行為。三是構建企業模型，加強數據運用。探索“智慧稽查”應用手段，加強數據共享和綜合運用，發揮大數據、企業畫像等現代技術手段，廣泛搜集、分析與商品、行業、企業等相關信息，建立可預測行為趨勢的評估模型，及時掌握市場主體經營行為、規律與特征，根據企業模型信用等級高低采取差異化的監管措施，實現稽查動態監管，提升精準監管、智能監管、有效監管水平。

3.2 以“查”為本，強化流程設計

根據《海關專項稽查作業標準》，海關專項稽查過程對稽查對象、內容的選取有一套行之有效的標準：如同一商品在不同時期進出口，申報價格長期不變，即可判別存在價格申報類風險。涉檢領域稽查同樣需要設計查緝方法，輔以動植食商各類商品的對應風險表單，用以劃定稽查人員涉檢領域查發標準，提高稽查效能。要充分運用各類稽查方法手段，例如，通過對原材料和生產流程等方面進行溯源調查，通過對原材料來源、資質要素、生產流程質量管理要素，以及關聯對象的流通要素的回溯調查，既便于及時發現違規線索，也可以有效印證進出口貨物相關記錄材料的真實性和完整性的目的；通過關注企業進出口經營總體情況，合理運用總量平衡核算分析方法，可以有效地驗證特定時間段內，特定貨物在數量和資金方面真實情況，及時地發現違規線索等。同時，還需探索在檢驗檢疫領域引入中介協助海關稽查工作，用以優化資源配置，豐富稽查手段。

3.3 以“審”盡責，分析處置依據

針對涉檢領域專項稽查作業審核，要總結分析稽查執法實踐，歸納提煉典型稽查案例、內外部審計及執法檢查中發現的共性問題，確定有關作業重點、操作要領、法律適用和裁量幅度等問題，促進稽查執法規范統一。一是推進涉檢領域稽查審核標準化改革，對涉檢作業材料清單，審核事項，關鍵流程和節點等進行明確并形成標準化操作流程和標準化表單，統一審核標準。二是探索差錯清單的建立，對涉檢領域稽查普遍存在的問題提出執法指導意見，通過劃分差錯等級加強稽查作業流程管控，提升執法統一性，化解和降低執法風險。三是對工作制度中未有規定或規定不明確、但執法實踐中存在操作空間的事項進行規制，進一步規范執法行為，維護行政相對人的合法權益。

3.4 以“處”問效，夯實監管鏈條

涉檢領域專項稽查作業處置過程中，一是對涉檢領域具體違法行為區分違法類型，在上位法尚未修訂，海關法律體系尚未理順的情況下，明確涉檢領域稽查哪些適用于進出口環節的限制性、禁止性條款、哪些適用于規范整改手段，明確適用法律法規體系，最大程度發揮整體監管效能。二是建立部門配合機制。針對涉檢領域查發線索情況，建立緝私部門和法綜部門提前介入機制，及時協調解決涉檢行政處罰案件執法中遇到的問題和困難。涉及行政處罰的涉檢稽查作業，建立案件處置機制，及時協調解決涉檢行政處罰，聯動協作，提升涉檢稽查案件的查發和處置效率。三是構建立體防控體系，對稽核查發現的行業共性問題，開展行業內整體性規范，做到處置成效再運用，引導企業規避同類型問題的重復出現。