后現代社會的科技治理:內涵、原理與理論指向

李 楊,孟 溦

(華東師范大學 公共管理學院,上海 200062)

0 引言

關于“治理”概念、內涵、理論的相關研究在公共管理領域已呈汗牛充棟之勢。然而,伴隨著治理廣泛性的應用,治理的內涵越來越豐富,與之形成反差的是,人們對治理的理解不是愈加清晰,反而越來越模糊化,這在很大程度上由治理適用性的泛化引致[1]。概念理解差異造成治理理論碎片化,不同治理流派所提出的理論依然存在罅隙,如基于對治理概念的差異化理解,學術界已經形成網絡化治理[2-4]、多層級治理[5-7]、整體性治理[8-10]等諸多流派,且政策主張莫衷一是,使得實踐者無所適從。治理以一種“時髦術語”的面貌見諸各領域研究,理所當然地將其視為不證自明之概念,而事實上卻并未形成學界普遍共享的觀點。作為下位概念的科技治理,自然也承載了治理相同的理論困惑,亟待進行系統化理論型構工作,以便為相關討論、對話、研究奠定堅實基礎。在此背景下,筆者借用卡佛式發問引出如下命題:“當我們在談論科技治理時,我們究竟在談論什么?”

從現有研究看,科技治理研究內容在方向上呈現鮮明的分野:部分研究指向全球科技治理,即在國際層面上干預、規制科學技術發展的制度和規則體系,反映全球化時代國家科技創新面臨的新特點和新環境,關心的是全球科技治理中我國作為參與者的問題。由于現代主權國家享有完整治權,國際社會并不存在一個凌駕于國家之上的科技管理主體,因此全球科技治理天然帶有去中心化、平等合作、多邊主義等特征,這與國內科技治理面臨的環境和主要任務不同。另外,還有部分研究聚焦國內科技治理體系及機制問題。2020年4月,習近平總書記在中央財經委員會第七次會議上提出要構建以國內大循環為主、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。“雙循環”論斷的提出,明確了國際與國內之間的科技治理問題不能作一處論,尤其是在國際形勢日趨嚴峻、復雜背景下,充分釋放科技創新效能、提升我國自主原始創新能力是當前科技創新體制機制改革的主要任務和當務之急。因此,本文所探討的科技治理范疇主要是國內科技治理問題。

科技治理與治理之間的關系可從兩個方面闡釋:一方面,科技治理是治理現代化的重要組成部分,是治理理論、范式、方法論在科技創新場域的延伸,因而可用治理理論作為透鏡折射實然邏輯;另一方面,科技治理對治理理論的沿襲并非簡單地遷移套用,而是有其特異性內涵,可視為對現有治理理論體系的細化、豐富與發展。然而,現有學者對科技治理的探討大多著眼于單一理論構面,導致對治理本原內涵的理解比較片面,“只見樹木不見森林”。究其原因在于:①科技治理在學界的迅速勃興以概念范疇的泛化以及對理解差異的包容為代價,在“治理”這面大旗下集聚了對“管理”模式持批判態度的諸多學術陣營,但各陣營的基本理論、關注重點、治理方法論差異難以消弭,科技治理本身的價值意蘊難以達成共識;②即便是在相同意義上的治理術語使用中,發軔于經驗主義的科技問題實證研究與濫觴于規范主義的公共管理中的治理理論探索交涉尚淺,自說自話,暫未將治理理論充分融入科技治理改革實踐,故科技治理未能觸及“治理”的精髓。如今,科技治理已有全面取代管理范式之勢,充斥于理論研究與政策文本之中,但對其本質涵義的探討暫付闕如。理論困境進一步折射到實踐中,由于缺乏對治理思想共享的認知,在科技治理現代化改革浪潮下,各部門采取相左甚至沖突的行動策略,治理體系無法形成合力。

在上述背景下,本研究通過梳理當代治理“理論叢林”中引起廣泛關注且被詳盡闡述的前沿觀點,植根本土語境下科技發展實然,構建整體性、系統性治理理論圖譜,藉此回答“科技治理是什么、為什么以及如何做”3個根本性、基礎性、方向性問題,以期為未來科技治理體制改革奠定理論基礎。

1 后現代社會科技管理面臨的挑戰

科技創新活動的開展與特定時期人類社會的主要問題、生產力狀況、文明發展進程以及國際國內政治環境緊密關聯,不存在完全脫嵌于生活社會的科技創新實踐,因此對科技活動組織范式的分析需要結合具體歷史語境。李正風、曾國屏[11]將中國科技創新系統歷史發展進程劃分為兩個階段:政府指令時期(1949—1977年)和政府引導轉型時期(1978—2005年)。在此基礎上,從科學史階段特征及相應管理模式角度,將我國科技發展史劃分為:分散探索時期(1949年之前)、計劃指令時期(1949—1977年)、科技管理時期(1978—2012年)、合作治理時期(2012至今)。

1.1 初期建制化:從“分散探索”走向“計劃指令”

科學研究活動的原始狀態是以個人興趣或求知欲為主要推動力的一種松散、獨立的個體行為,科學探索活動分工、合作程度較低,資金主要來源于自籌或家族支持。科學研究從生活世界中相對分離成為一種獨立建制,肇始于18世紀末。第一次工業革命后,隨著人類社會生產、生活方式的演進,發軔于重大社會問題的現實關切推動結構化科學問題的涌現,科學家個體從事的“小作坊”式科學研究已經不能滿足深度探索科學問題的需要。一方面,隨著各領域科學研究向縱深推進,對于場地、儀器、技術、人才等各項資源的需求成為限制性因素,單憑松散的民間力量難以實現資源集聚與合理、有效配置,促使科學探索活動由自發、自為轉向社會化分工協作。另一方面,科學發展成果開始廣泛滲透于各個領域,甚至深刻影響各國的國際局勢和國內政治。彼時的科學研究被賦予促進公共利益、提升國家競爭力的公共屬性,因此政府也開始逐步介入科學活動。例如,18世紀末,英國成立大學資助委員會,利用公共資源穩定支持大學科學研究活動;19世紀初,美國聯邦政府建立了海岸和大地測量局、海軍觀象臺等公共科研機構[12]。

我國科技建制進程較晚,晚清的洋務運動可看作“準政府”資助科學事業的發端。隨后,民國時期雖有發展,但未形成國家性、民族性科技管理體系,以國家力量構建完整的科技管理體系從新中國成立開始。新中國成立初期,我國科技管理體制主要仿效蘇聯模式,依附于高度集中的計劃經濟體制,科技資源、人事、權力向上收歸中央科技領導部門和軍事部門,科技創新力量主要由“五路大軍”構成,包括中國科學院、部屬科研院所、地方科研機構、高等院校及國防科研系統。這一時期,科技創新活動包絡于行政體制之中,僅在有限主體范疇和有限主題上開展,圍繞重點課題以“集團軍”模式作戰攻關,科學研究等同于政治任務。在當時資源極其有限的情況下,這種科技管理體制發揮了“集中力量辦大事”優勢,在較短時期內取得“兩彈一星”、自主研發核潛艇、雜交水稻等重大科技成果,解決了當時最為緊迫的國防和糧食安全問題。這一階段,科技發展與國家戰略緊密捆綁在一起,科研活動的目標是幫助新生國家解決所面臨的現實困境。在中央政府的高度統合下,實現了現代國家的科學建制化,即“科學在發展過程中擺脫自發隨意狀態,成立專門組織機構,出版用于科學交流的書刊,創辦培養科技人才的學校,制定、完善規范自身發展制度的過程”[13]。然而,泛政治化時代背景下,科技發展服膺于政治目標,在社會中處于被構建的“他者”地位,“外行領導內行”現象屢見不鮮。

1.2 建制化達到頂峰:科技管理時期

1963年,普賴斯在其著作《大科學、小科學》一書中作出“人類社會的科技發展正全面邁入‘大科學時代’”的論斷,其突出特點表現為:在科學問題方面,研究問題越來越復雜且不確定,價值多向度、因果多線程使科學問題的共識性定義愈發難以達成;在學科體系方面,原有學科體系不斷精細化分工趨勢結束,各學科交叉、融合、一體化知識生產模式逐漸成為主流[14];在科學活動組織形式方面,協作程度極高,無論是課題選擇、創新發現,還是實施、評估、轉化應用環節,都需要多方主體合作完成,并不以單個科學家意志為轉移[15]。總體而言,大科學時代促使科技創新系統衍變為在更大范圍內相互聯結、相互影響的共同生產體系。

1978年開始的改革開放是我國歷史上具有里程碑意義的重大事件,各項社會體制為適應市場經濟需要進行了大刀闊斧的改革,其中包括科技管理體制改革。科技管理體制改革主要涉及兩個方面:一是市場主體對科技發展提出需求,科技管理體制所回應的不僅是國家的宏觀戰略問題,還納入市場經濟發展問題;二是參與科技創新的主體不再局限于“五路大軍”,以民營企業為代表的更多社會力量開始加入科技創新隊伍。與此同時,一場聲勢浩大的新公共管理運動席卷全球,運用企業管理技術再造政府流程的理念深刻影響著我國行政管理體制改革。在效率導向下,政府面臨的最大挑戰是將科技資源供給與需求有效匹配,科研項目制、科研合同、全面績效管理等頗具市場特色的政策工具以及競爭的引入不斷強調科技創新活動產出效率。這一時期,以異體同構、層級節制的科層制為抓手,我國建立從中央到地方的多層次、多維度科研管理體系,相關制度體系、體制機制不斷完善,行政力量對科技創新的介入在“立項—資助—管理—評估—轉化”鏈條全面鋪開。此時期,我國科技創新事業取得突飛猛進的發展,僅30多年由落后地位一躍成為世界科技強國。總體來看,政府仍是科技創新事業的絕對主導者,但與上一階段不同,政府管理方式由樸素的計劃指令衍變為市場化、多樣化、科學化管理工具,強調科學“投入—產出”的政府績效責任,要求科學活動對公共資源的利用有很強的回應性。

從科學史角度看,20世紀末,世界范圍內的科學建制基本形成。科學開始滲透生活,并回應社會提出的結構性議題,尤其是經濟發展問題。正如福特沃茲和拉維茨所言:“我們時代面臨的許多科學問題,不再起源于抽象的科學好奇心,而產生于那些事實不確定、價值有爭議、風險巨大、決策緊迫的典型爭端和突發事件[16]。”“科學技術是第一生產力”的觀點深入人心。但是,被賦予“生產力”地位的科學活動具有邏輯上的二重性:生產力追求極致效率,而科學研究講求好奇心和興趣,且具有極大的不確定性,重大科學成果的產生往往是跳躍而非線性的,這與效率導向之間產生了張力。結果是:政府主導的科技管理在彼時促進科技資源高效利用,最大程度上避免了因研究失敗而造成的公共資源損失,但這種效率主導的管理模式也為后期抑制科技創新由“量變”向更高層次的“質變”躍遷埋下伏筆。

1.3 從建制走向解制:合作治理時期

由于科技事業本身具有一定的公共屬性,加之我國經歷了較長時期“泛行政化”的社會管理時期,行政系統本能地將科技系統納入其中,在很大程度上延續了高度統合體制下“管理創新”的理想色彩。然而,當行政力量過度介入科技領域時,可能會產生抑制創新的反向作用:一方面,越來越多的科技發展問題凸顯“不可管理性”,即政府政策調控在科技場域失靈,常用的行政管理手段無法進一步促進科技創新脫離“低質量內卷”狀態。在此背景下,原有用以促成集體行動的科技建制凸顯出其不適應性;另一方面,“制度”這一沿用了數百年的管理工具本身與科技創新活動之間存在邏輯悖論,尤其是“制度墮距”問題開始顯現。創新實踐蘊含著諸多不確定性、彈性、動態性特征,制度安排與創新活動之間出現“脫耦”,人為的制度邏輯傾軋自然的實踐邏輯,造成科研產出少、學術不端、功利主義等負面影響。

由于政府不能對市場信息進行完全掌控,對科技創新的預期成果也難以準確預測,必然會造成資源再分配不公和不合理,從而阻礙科技事業進步。具體表現為:當代科技創新活動需要多元主體合作、多方資源投入以及多學科交叉,并呈現出明顯的資源投入驅動特征,對長期性巨額投資、大型科學裝置的依賴程度日益加深,而科技投入滯塞效應明顯。換言之,科技資源投入邊際效應呈遞減趨勢。究其原因:①我國在世界科技競爭格局中的地位由原來的全面跟跑轉變為“跟跑、并跑、領跑”三跑并存,科技進步不僅要解決追趕問題,更多是直面“無人之境”,需要獨立自主的探索方向,在這一過程中,方向性試錯在所難免;②隨著科技創新活動鏈條的縱向延伸、參與主體的多元化以及整個創新系統內部機制的復雜化,科技活動信息獲取難度增大,政府錯配資源的風險概率顯著增加;③公共投入驅動的科技發展模式賦予科技創新極強的公共屬性,對于眾多潛在創新主體而言,出于規避失敗風險的穩健策略,“搭便車”享受后發優勢紅利的成本更低,因此其投資策略傾向于短平快、商業回報率高的創新項目,而規避風險大、長期性、不確定性高的創新項目。當前,我國亟待解決的“芯片難題”便是鮮活例證:國際上先進的光刻機、EDA(Electronic Design Automation,電子設計自動化解決方案)、封測設備等關鍵技術均掌握在國外民間公司手中,而我國在芯片領域的自主研發主力軍為國有企業、公立高校及科研院所,公共資源驅動特征顯著;④科技創新領域調控面臨“雙失靈困境”。后現代社會來臨之際,科技創新的“烏卡特征”(Volatility、 Uncertainly、Complexity、 Ambiguity,簡稱VUCA)顯著增強,前沿領域科技創新失敗風險增加[17],而以牟利為根本的市場主體、強調“負責任”的政府均無風險承擔意識,這就導致各方的同態化競爭而非合作。政府在科技管理過程中嚴格控制風險,導致其在市場中的越位、錯位現象,具體表現為政府代替市場角色——在創新早期、市場興趣不高的領域收縮,而在成果價值凸顯、成熟度較高的創新階段擴張投入,侵占了市場對科技的嵌入空間。

科學作為相對獨立建制,與行政、政治、社會生活雖相互關聯但又不完全貼合,而是有自身演化與發展規律。科技創新管理模式不僅應該著眼于當前的實然,還應有所超越地前瞻。在這一歷史背景下,科技治理成為當現代社會促成科技創新集體行動的可行進路。

2 后現代性與解構主義:科技治理的基本原理

與以往計劃指令、管理相比,治理具有鮮明的后現代性和解構主義特征[18]。因此,要深刻理解科技治理理論內涵,需要首先追溯其產生的基本原理。“作為一種‘結構化’或建制化的認知(知識型),現代性在工具理性的高歌猛進中通過科學實現主宰和控制自然與人的所有方面這一任務”[19]。然而,工具理性對科技創新場域的滲透伴隨著價值侵蝕,科學活動的原始意義在一定程度上被扭曲和異化。后現代性是相對于現代性而言、具有時間維度斷裂特征的歷史過程和文化現象。伊哈布·哈桑[20]認為,后現代的內涵包括不確定性、模糊性、跳躍性、多元化、零散、反叛、形變、分解、解構、差異化、祛魅等特征;郁建興和劉大志[21]認為,后現代性“與西方思想中長期以來的理性主義、本質主義、基礎主義等主流傳統大相徑庭,是一種以張揚不確定性、非中心化、小敘事、差異和分散等為主要精神的思維方式”。

人類諸多活動形式在后現代時期得以消解、反思和重構,表征一種本體論、認識論、實踐論的全面轉向。在后現代性浪潮中,科技創新活動社會化組織、分工、合作等互動形式發生了根本性變化:新興信息技術(大數據、區塊鏈、量子計算等)對原社會分工與合作方式的顛覆、個體價值伸張所引發的價值多元化、創新鏈條上主體間信任的崩解[22]、制度化反噬效應開始顯現,給人類社會科技創新發展帶來嚴峻挑戰。在這一背景下,一些學者開始對宏大敘事結構基本原理的合理性進行反思,進而開出化解現代性危機的“一劑良藥”——解構主義。解構主義發軔于文學、藝術領域,是應對現代性危機的主要現實進路。正如“文藝復興”“新文化運動”等文藝思潮溢出衍變為全面性社會變革一樣,解構主義近年來深刻影響著政治、經濟、文化、生態等諸多場域。可以說,后現代性構造了一個前所未有的問題域,這個問題域涵蓋諸多社會建制(政治、經濟、文化、科技等),解構主義則為這個問題域提供了一整套方法論,因此解構主義被視為后現代主義諸多思潮中最具代表性的一種思想體系。

現代性以化約主義管理原則、基于類型學的“社會設置”(Social Institution)、控制主導的層級體系將社會各個領域全面結構化、建制化、通約化,將原子化的個體嚴密整合到社會系統,旨在消除不確定性、例外和非理性因素,但這種消除以犧牲系統彈性為代價。總的來說,現代性將科技創新過程中的“噪音”視為無價值物而加以拒斥。相反,解構主義是個體與社會、局部與整體從嵌入轉向脫嵌的過程,是“社會重構朝向個體化組成”的過程[23],致力于將不可化約的價值還原到個體層面。

在現代性結構主義思想中,“部分”存在的意義在于服務“整體”。相反,后現代性解構主義則致力于打破既定秩序和思維定勢,化整為零,關注局部主觀能動性,而非僅將局部作為實現整體目標的附庸。由此,科技創新驅動力不再依賴整個社會功能主義的“大存在鏈”[24],不再訴諸機械論的線性產出,轉而注重塑造一個良性的生態系統,以系統“善治”環境激活個體創新主觀能動性。在這一過程中,核心在于釋放不確定性,挖掘“噪音”中的創新價值。在福克斯和米勒看來,解構主義是一種“差異的復歸”,“它肯定了隨機的無序和不可同化的異常”[19]。回顧科學史可知,許多影響至今的重大原始創新,在初創時都很難預計其前景、意義所在。解構主義倡導共同構建行動的意義而非單方定義行動意義,承認價值多元性,鼓勵個體價值,以對話而非教化命令方式促進價值調和,并以此作為跨越信任障礙進而達成合作的基礎。

基本原理與方法論是兩個相互聯系的哲學范疇,方法論以基本原理為指導。現有治理理論雖然指征對象各有不同,但其理論底色均為解構主義。以解構主義作為基本原理,在此基礎上演化出科技治理的不同理論構面,即指導具體實踐展開的方法論。換言之,后現代社會中科技領域的治理活動,將在解構主義這一基本原理的統攝下,由抽象到具象、價值到工具、理念到實踐逐層逐級鋪開,促成實踐中科技創新領域的整體性變革。

綜上所述,在解構主義的“地基”之上,科技治理的“理論大廈”得以疊磚壘土。基本原理得以廓清后,筆者具體闡述科技治理方法論,將治理理論引入科技創新領域,以理論為“刀”剖析當前創新活動過程,將原有熟悉的規則、制度、結構等陌生化,解構現有科技管理體系的底層邏輯并提出重構方向。

3 治理“變奏”——科技場域的理論體認

后現代社會對原有科技管理模式提出挑戰,亟需一場沿理論與實踐兩個向度展開的系統性、整體性、統攝性范式變革。解構主義建立在對現有科學建制的反思性批判之上,成為可行的現實進路,可作為指導未來科技治理體制機制改革的基本原理。治理理論所承載的解構主義思想,與科技治理變革的現實需求不謀而合,成為重構“科技治理理論大廈”的四梁八柱。具體而言,解構主義治理理論從科技管理行動結構、對話形式、互動形式、組織形式、行動結構5個方面提出演進方向,具體如表1、圖1所示。

圖1 科技治理理論圖景Fig.1 Theoretical spectrum of S&T governance

表1 科技管理與科技治理的區別Tab.1 Differences between S&T management and S&T governance

3.1 科技治理行動結構——行動者網絡

在科技管理范式下,無論是科研院所實體單位、科研人員還是非人格化的科技政策、科研議題、科學價值觀等,均服膺于政府實現治理績效最大化的目標,是典型的“中心—邊緣”結構。該結構在長期科技創新實踐中不斷強化 “一對多”“上對下”的實踐路徑,形成創新路徑依賴。身處“邊緣”位置的諸多行動者由于缺乏互動經驗,其橫向互動機制發育遲緩。此外,行政成為社會治理的絕對中心,科技則處于相對邊緣位置,其根源在于沒有解決科技治理中的資源依賴問題。長達數千年的科層或準科層實踐經驗束縛了人們對合作型治理的想象力,政府被天然地賦予分配各種公共資源的合法性地位。在以往治理格局中并不存在一個比肩政府的社會部門,可以合法地享有配置公共資源的權力。這種結構雖然可以達成“表面共識”——代表共意的公共政策的出臺,但價值沖突并未得到根本解決,其還會在后續政策執行過程中反彈,這也是政策執行效果乏力的原因之一。

相對于管理模式,科技治理內涵了對作為治理對象的“他者”地位的轉換以及對“自我”地位的重構。在本體論方面,行動者網絡重新定義了主客體關系。行動者網絡以治理問題為中心,多方利益相關者均作為主體參與過程,而治理問題則是共同的治理對象,這就重構了原有科技管理中“自我”與“他者”的關系。在認識論方面,行動者網絡目標并非達成博弈論的納什均衡狀態,而是實現全局帕累托最優,即在局部利益不受損的前提下實現整體增益。在實踐論方面,科技治理行動者網絡并非單邊交換行為,而是多邊交換行為,并且這種交換行為的形式、質量、頻率決定不同背景行動者就共同利益形成的聯結[25]。然而,與完全放任自流的學術自治有所不同,行動者網絡更強調一種有序治理:在政府作為關鍵行動者的粘合作用下,各方行動者充分發揮能動性。在行動者網絡理論中,治理主體和治理對象邊界模糊,以網絡形式去中心化,用以消解傳統公共行政中的絕對權威。行動者網絡中的所有行動者,共同構成一個廣義上的科學共同體,若按照傳統狹義理解科學共同體,即“遵循相同認知規范,以邏輯和經驗為標準,從事科學知識生產的科學家團體”(田甲樂等,2017),則僅僅是將“中心—邊緣”結構中的“中心”從政府轉移到“科學家團體”,而將大量涉入其中的治理主體排除在外,并不符合治理的價值導向。治理所倡導的廣義科學共同體,不同于狹義上按照專業或職業角度劃分的實體范疇,而是囊括政府、企業家、科學家、公眾等多方人格行動者以及科學資源、問題、價值等非人格行動者的廣義共同體,只有將共同體范疇延伸至足以納入科技創新相關的所有行動者,才不會忽視“部分”的特殊利益與訴求,同時也避免創造出新的“中心—邊緣”結構。

在科技治理行動者網絡中,非人格行動者治理的重要性開始凸顯。后現代社會中,價值多元化愈演愈烈,公眾利益愈發難以調和為“最大公約數”。同時,新科技成果的不斷涌現、新技術的廣泛應用都可能叩問、挑戰甚至顛覆傳統道德倫理。因此,科技治理不僅面臨資源沖突,還進一步表現為價值沖突。科技創新過程所引致的倫理問題、價值多元沖突若無法調和,未來將會阻礙科技創新活力。因此,重視非人格化的行動者也是行動者網絡的焦點。

3.2 科技治理對話形式——后現代話語

社會關系通過對話得以再生產,“而語言也需要從它自身中產生和繁衍這些特征”[19]。在科研人員的生活世界中,話語成為權力滲透的重要工具,話語具有影響個體思維方式、行為模式的作用。充分對話是合作治理的前提,是就特定問題進行良好協作的基礎。科技治理話語轉向包括兩個方面:一是話語內容;二是對話方式。

(1)在話語內容上,當前,科技政策體系為科研機構、科研人員勾勒出的行動選擇框架,是基于一種“元敘事”范式而建立的政策體系。這一元敘事邊界“具有足夠的伸縮性,因此可運用自身術語重新解釋相互對立的可能方面來同化和吸納它們”,最終“把一切他者的東西簡約為一維整體性的元敘事”[19]。行政系統用自有邏輯涉入、吸納、消化問題,用專有話語“轉譯”他者話語。換言之,在科技管理模式中,政府部門將科技系統對“創新”的價值理性“轉譯”為行政管理慣用的工具理性——量化指標、定期考核、留痕管理、錦標賽等。

在后現代科技治理圖景中,“行政話語”不應傾軋“學術話語”“科研話語”,科技對話應從行政話語的外在規定性中解脫出來,回歸創新活動的價值本位,追求愛國、創新、求實、奉獻、協同和育人的科學家精神[26],而非效率、合法性等行政精神。行政與科技兩個系統的話語轉譯應該秉持自主、自發、自由原則,而非一方統攝、同化另一方,在話語內容上也應盡可能剝離行政的專有話語體系,從行政的“他者”地位中抽離出來,回歸到“自我”定位,話語言說的目的不應迎合話語主導者要求,而應伸張創新主體的觀點以及對科技創新活動過程或結果的平等討論。科技話語僅貼合科技創新實踐的現實觀照,并不包含其它層面的指涉對象和強加意義。這就要求在未來對話中打破原有話語的既定結構要求,發展更多對話方式和可能空間,以此釋放被結構性話語所抑制的創新思維,以發散性話語結構代替封閉性話語結構,破除結構本位的話語內容限制。

(2)在對話方式上,“傳統形而上學思維中對立的二元并非對等的平衡,而是一種主次關系,前者處于統治和優先地位,后者則是對前者的限制和否定”[27]。科技話語與行政話語言說在以往科技管理模式中僅實現單向表達與被動接受,而未形成“雙向對話”。在獨白式對話中,意義是言說者賦予的,受聽者的任務在于接受并消化言說者對意義的闡釋。“單向度語言日益以無處不在的霸權方式存在,它一點不受直接反駁的可能性的鉗制。這樣,公共對話變成一種獨白”[19]。政府“有形的手”并非全知全能,尤其在以學科、專業、研究方向等作為底層架構的科學研究體系中,礙于學科壁壘而導致的決策失誤、分配偏差等現象屢見不鮮。

在后現代社會科技對話中,要充分尊重治理過程中吉爾茲意義上的“地方性知識”的作用[28],根據對話發生的時空情境決定對話形式和內容,破除“絕對權威”的統攝性話語迷思,尊重地方性知識發聲,強調“雙向且多元”的對話方式。伴隨著科技活動內在規定性的變化和后工業時代社會勞動分工的深化,元治理結構敘事不應僅著眼于宏大主題,而應關注零散、分化、特殊性、具體性的創新機會,這些未實現的機會很有可能轉變為特定領域創新成果。協商、談判、聽證、表決、征詢意見在科技創新活動中的應用,是以靈活“對話”形式代替成文、紙面、固化正式制度的現實表現。正式制度指涉群體因照顧普遍性而趨向化約主義,對話則可以讓不同問題的特殊性得以復現。這種面對面形式的交鋒“作為以被構建的現實為基礎的重復性實踐的融合,實際上是話語性的”[19]。

3.3 科技治理組織形式——合作制組織

斯科特和戴維斯[29]指出:“組織為開展實現其目標的活動,需要人的參與。然而,什么人參與組織、多少人參與組織、他們與組織之間存在哪些關系等問題,在不同時代和不同組織有不同答案。”科層制組織“追求組織剛性,既要求組織結構、組織規則的穩定性,又要求不斷強化等級控制”[30],這些特征在高度復雜和不確定的后現代社會中反而成為一種“致命的缺陷”,與科技創新擁抱不確定性的基本屬性有相悖之處。科層制組織與后現代社會科技創新活動的不相適應之處主要體現在以下幾個方面:①手握資本的企業、懷揣夢想且掌握技術的科研人員、擁有實驗設備及場地的科研院所、掌握信息資源的中介機構等主體間的合作,被條塊分割、內外有別的科層制組織模式所隔斷,要想達成合作,首先需要支付因跨越組織邊界而帶來的交易成本;②科層制在實踐中不斷制造、形塑、強化“支配—被支配”的二元對立關系,進而生產出“絕對權威”,并且這種絕對權威不由專業能力而由其在科層組織中所處位置決定,因此科技事業在一段時期內呈現“外行領導內行”的怪相,雖然近年來科技治理格局中學者的作用有所提升,但仍局限于部分參與或提供建議,尚未回歸主體地位;③“韋伯的官僚制是一種帶有幻想色彩的嘗試,它想通過確立先行結果的因果鏈條確保必然性”[19],科層制組織中各部門均有固定職能,組織架構相對穩定,這種穩定的職能劃分結構對于日益多元化、復雜化治理需求的回應性較弱。

合作制組織是一個蘊含本土理論底色的組織形態,在結構、功能、運作邏輯方面均廓別于傳統科層制組織。合作制組織盡管仍冠以組織之名,但事實上已經超越傳統意義上的組織概念,而是闡述一種組織集體行動的互動方式。合作制組織與傳統組織形式的特征區別在于:①組織目標、規范、結構都隨實際需要變動,沒有固定成員班子;②強調組織而非個人層面的專業化,根據合作需要確定參與主體;③合作制組織無邊界,這里的邊界既包括實質邊界,也包括思想、認知和精神邊界[31]。合作制組織對于科技治理的優勢體現在:首先,合作制組織能夠充分保證科技創新合作行為的主動性、自發性,各方根據自身利益、知識和意愿達成合作目標。其次,合作制組織對變化迅速且高度不確定的外部環境有良好的適應性。科技治理中的合作制組織為解決特定科技議題而生,任務完成后解散,由于不需要搭建控制結構維系組織生命力,因此可以降低因環境變化而產生的組織適應性變革成本。再次,合作制組織能夠重塑行為的適當性標準。當科學家個體處于合作制組織大系統中時,其所重視的評判主體便從上級管理者轉向多方合作者,除科技行政部門外,還包括學生、就職高校、產學研鏈條上的企業、作為科技創新產品最終用戶的公眾、成果轉化中介、專業評估機構等,這些合作者作為對科學家個體評價的來源,打破了單一化評價體系與標準,真正還原了個體作為“科學家”角色的多層面評價向度,而非僅圍繞“符合政府期望的科學家角色”這一向度。最后,合作制組織還打破了阻礙資源流動的組織屏障。當組織本位主義被弱化乃至消解后,組織便不再以自身存在、擴張作為組織集體行動的前提,現有資源存量便能夠得到最大程度的開發與利用。

3.4 科技治理互動形式——行動主義

在科技管理時代,為消除不確定性,增強各方行為的可預見性,主要依靠制度安排,尤其是政策、法規等正式制度促成科技創新集體行動,維持主體間合作秩序。但在后現代社會中,科技制度的正向邊際效益遞減,非預期后果頻發。究其原因,科技創新更迭呈現加速趨勢,相對穩定的制度安排與迅速變化的創新實踐之間的“制度墮距”問題愈發凸顯。諸多政策所編織的科技政策場域給科技創新過程施加了日益繁多但非必要的“合法化”標準,這些標準大多有利于管理但無益于創新本身。由此,科技創新活動成為一種“規定程式”,各環節均需要按照既定標準流程。這些標準流程盡管在一定程度上保證了結果產出的確定性,但創新的本質是“破壞式創造”,即通過對事物原有狀態的顛覆建立新關系或規律認識。在這一過程中,不確定性、跳躍性、因果多向性是創新的內在規律。因此,任何國家都無法對科技創新未來方向進行準確預測,由政府選擇特定產業進行定向支持的方式可能會鎖死科技創新方向[32],進而導致錯失真正的科技發展機遇。

行動主義是針對制度主義的一場變革,學界關于行動主義的探討已蔚然可觀,張康[33]、向玉瓊[34]、孔繁斌[35]均主張以行動主義作為治理的互動形式。行動主義的勃興要求政府從控制轉向促進,不再作為唯一的行動者來控制他者,而是作為一個特殊的行動者促進他者向行動者轉變,通過促進性行動培育社會主體的行動能力[36]。科技治理活動發生的情景瞬息萬變,政府無法給出所有情景下“適當性行為”指令,“制度留白”是保證制度執行靈活性的必要設置,但同時也是正式制度的缺陷所在。在無章可循的情況下,為避免承擔責任,若科技管理部門相互推諉責任,則會導致科技創新主體在獲取資源和合法性方面處處受阻。行動主義主張在主體間互動中動態解決問題,而非預先鋪設制度以消解不確定性。根據行動主義觀點,當前紛繁復雜、多變的科技治理問題并非靜態制度主義、新制度主義等主張通過制度安排可以解決的問題,而是要在行動者之間持續性、動態化、即時性地解決問題。

3.5 科技治理目標——良性、可持續創新生態系統

原始性創新幾乎不可預測,但可通過塑造良好的科技創新生態系統儲備創新勢能,積累變量。20世紀70年代之前,我國科技場域中的組織形態只有承擔研發任務的“五路大軍”,政府在治理方面的錯位、越位現象壓縮了市場主體生存空間,市場發育孱弱,外部培育與內部發育不足。經過改革開放與40多年的科技體制改革,如今,直接或間接從事科技創新活動的組織已呈現“百家爭鳴、百花齊放”的繁榮景象,其中不僅有研發機構,還有專業化評估機構、投融資機構、信息機構、成果轉化機構等。科技發展模式也從最初雙螺旋到三螺旋再到后來區域性創新,科技創新聯動主體已經很難用具體數字界定。尤其近年來,新型研發機構、研發與轉化功能型平臺等超越傳統組織形式的新型組織開始涌現,極大地填補了創新生態系統中的生態位,保證了物種多樣性。

科技治理不僅關注科技成果產出增長率,還關注產出生態系統是否具有可持續性。傳統科技管理模式雖然也能維持高效率科技產出,但這種產出是“內卷化”的結果,內卷空間有上限,因此科技投入必然呈現邊際遞減效應。在良性、可持續性創新生態系統中,產出是系統生態優化的自然結果,其動力來自于內生性資源配置的主動優化與調整。創新勢能累積不是一個線性過程,初期創新投入產出可能并不顯著,但達到一定規模后,創新規模效應開始顯現,并呈現爆發式增長態勢,這便是構建創新生態系統的意義所在。

科技治理目標從強調科研產出轉向維護良性、可持續的科技創新生態系統,其代表廣泛的尚未實現的價值,這種價值作為一種創新動力儲備,能夠在相當長時期內為國家創造源源不斷的高質量產出。若將科技領域比作菜園,那么不僅應該關注當下的“蔬菜”產量,還應關注蔬菜品種、質量、土壤肥力、日照、水分、病蟲益蟲等,這些共同構成生態系統。只有構建良好的科技創新生態系統,才能保證中國未來持續不斷的科技發展生命力。

4 結語

4.1 研究結論

新中國成立以來,我國科技事業經歷了長期漸進式增量改革,呈現建制化程度不斷加深、制度體系不斷嚴密、機構設置不斷繁復的變化趨勢。隨著現代性結構、制度發展到頂峰,其對于創新的邊際效應開始遞減。新時代背景下,現代人類社會向后現代社會邁進,科技創新活動中涌現出諸多鮮明的、不同于以往的時代特征,集體行動的實然邏輯已經發生根本性變化,并不斷沖擊原有科技管理范式下關于制度、結構、組織形式等方面的應然認知。面對科技創新實踐涌現出的新特征,科技管理框架已經無法找到根本性解決方案,陷入工具失靈、制度失范、執行失準的巢窠,說明當前科技管理面臨的“范式危機”亟需尋找替代性范式引領一場“范式革命”。改革當破立并舉、有破有立,在對持續數十年的建制化方案進行解構的同時,為避免陷入再建制旋渦,需要拿出一套基于解構主義的改革方案。科技治理以解構主義為基本原理,發展出包含行動者網絡、后現代話語、合作制組織、創新生態系統在內的多維理論構面的一整套方法論,為后現代科技創新活動特征的適應性改革提供了基本方向。

4.2 研究貢獻

中共十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現代化”確立為現階段深化改革的總目標,科技治理體系和治理能力現代化也是其中應有之義。總體來看,科技場域治理探索相對落后于其它領域。公共管理學科在治理議題上耕耘30多年,具備較為深厚的理論積淀和豐碩的研究成果,而科技治理問題域與公共管理學科關于治理的規范研究長期處于一種“兩張皮”狀態。針對該問題,本文的邊際貢獻在于:將治理理論遷移至科技場域,將治理的基本原理和方法論與科技實踐有機融合,匡定科技治理的基本框架,初步勾勒出科技治理理論圖譜。科技治理從理論探討到價值濡化、再到統攝行動是一個長期過程,擺脫科技管理思維定勢和路徑依賴必然經歷改革“陣痛期”,需要各方達成一致、堅定方向的前提下,各領域同步共調、各主體相互賦能形成全盤合力,循序漸進、穩步推行,而不可一蹴而就。立足于科技創新當期實然觀照,科技治理所勾勒的改革藍圖有一定的時代超前性,但這并不意味著科技治理僅浮于形而上的“烏托邦式”幻想。

4.3 政策建議

(1)以網絡結構重塑主體間關系。其一,推動科技資源投入渠道多元化,以科技資源投入結構性調整代替單純量增,降低社會創新主體對公共資源的依賴,讓更多非涉密、應用導向的國有科研院所通過企業化轉制、與企業聯合或引入社會力量等方式實現自我造血。其二,促進產業鏈、創新鏈、服務鏈、金融鏈、管理鏈多鏈融合、由線到網,推動不同創新環節過程交叉,將先進服務、專業融資、優質管理、高效轉化引入立項與研發環節,縮短技術供需兩端距離。其三,關注非人行動者在科技創新中的作用,將人才、項目、機構、成果立項、資助、管理、評價各條線的機構、制度統籌起來,而非各自為政、九龍治水,避免馬太效應或“撒胡椒面”。其四,構建更平等的主體間互動關系,將單向權力影響轉變為雙向過程,科技行政部門、主管單位對科研人員進行評價、監督、管理的同時,構建相應機制使一線科研人員能夠對科技行政部門、主管單位進行反向評價、監督和管理。

(2)維護科技話語體系獨立性,拓寬對話渠道。首先,讓科技話語體系回歸科學事實本位,逐步縮減行政話語在科技日常話語內容中的比重,破除單純面向管理合規要求的“繁文縟節”,切實為科研人員“減負”。其次,削減科技項目申報、考核、評價過程中的非必要格式限制,允許異質化、個性化的書面及口頭話語表達,尊重不同學科的話語慣例。再次,促進多元治理主體之間的傾聽與表達,擴大不同話語體系之間的“轉譯者”隊伍,包括連接實驗室與市場的科技成果轉化中介,連接科研機構與政府的科技政策專員,連接科學家與社會公眾的科普人員等。最后,在科技治理相關問題溝通中,應減少單向話語言說形式的運用,如發布政策、制定規章、閉門評議等,而更多采用談判、商議、聽證、辯論、會議評審等即時性雙向對話形式。

(3)為合作制組織創造信任環境。合作制組織作為后現代社會集體行動的主要方式,其以信任作為憑借機制,互信可以降低交易成本,深化合作領域。為創造良好的信任環境,需要從3個方面入手:①緩解信息不對稱,借助大數據、元宇宙技術,構建超大規模人才信息互聯互通機制,圍繞學者研究興趣與技能、成果轉化中介知識背景與從業經歷、融資人員關注領域與專長等數據,勾勒各類科技人才的“數據畫像”,滿足合作匹配需求;②完善科研誠信體系,借助區塊鏈技術,使科技創新相關從業人員信用狀況公開化、透明化,增強個人誠信信息的可及性;③科技人才應加強自身職業道德修養,筑牢底線意識,樹立崇高職業目標。此外,個體貢獻很難從合作制組織中清晰、準確地剝離出來,過于強調個人業績有可能造成合作中的爭功諉過現象,因此科技評價應更多以團隊為單位,關注集體貢獻。

(4)以柔性行動規范逐步替代剛性制度約束。首先,在科技治理過程中,行動者之間的價值調和尤為重要,要將共同遵守的規范建立在“共識性認可”的基礎之上,弱化對外部強制手段的依賴,逐步縮減強制性,擴大自愿性政策工具規模,創造寬松的制度環境。其次,制度應與行動相互構建,政府應向科學共同體讓渡部分制度構建權、闡釋權,并在行動中檢驗、解釋、調整制度。例如,針對具體科學問題可以預設制度方向,而針對具體制度執行細節在行動中再予以明晰。最后,行動主義主張正式制度退場,故需要優良、正向非正式制度作為有效補位,學界應開展“清風正氣”行動,祛除科技場域中的人情文化、官場作風、山頭主義等不良風氣,并時常進行反思性制度革新。

(5)增強科技創新生態系統勢能。首先,政府在科技治理中應以服務邏輯為主,積極推動價值共創,及時分析、把握生態系統自組織演化階段和發展脈絡,促進新型創新“物種”“群落”的涌現,鼓勵多樣化、多層次、多維度競合關系,破除管理條線形成的流動壁壘。其次,對于“冷門絕學”弱勢學科“群落”給予資源傾斜,關注特定學科、研究領域對保持生態位完整、平衡的意義,摒棄短視化、功利主義思想。最后,在創新生態系統運行過程中,應關注其對生態環境、人類生活及社會倫理道德的影響,尤其是在科技評價中應兼顧創新的學術性和價值性,更多采用價值評議,將“負責任創新”作為機構、個人開展科技創新的重要原則,全方位、長周期地追蹤評價創新活動及結果的后續影響,科技創新從業人員也應主動擔負起相應的社會歷史責任。