淺析預算管理一體化平臺對事業單位財務管理的影響

王 寧

（作者單位：農業農村部規劃設計研究院）

一、當前事業單位預算管理中存在的問題

（一）預算編制與資金支付相分離，執行缺乏約束力

由于預算編制具有預測性和不確定性的特點，項目實際支出與年初計劃存在一定差異。當前預算系統與資金支付系統相互獨立，在預算執行時存在只關注資金總額度的情況，國庫支付系統只顯示項目名稱，只能全部通過零余額用款額度科目支付，不能明確資金的性質和用途，使得實際發生的費用與經濟分類科目不完全吻合，無法全面掌握預算指標執行進度，執行缺乏約束力。

（二）預算安排與資產管理缺乏有效銜接

近年來，隨著國家相關政策和事業單位國有資產管理相關文件的發布，行政事業單位在國有資產使用及盤活國有資產方面，成效較為顯著，但個別單位依然存在國有資產管理不夠嚴格的問題，對于資產的配置和處置未按照相關要求處理，造成固定資產流失、閑置、浪費情況。此外，由于資產管理系統和預算系統各有一套獨立的系統，編制預算時，不能及時查詢全面的資產情況，造成對單位資產掌握不夠具體、全面，無法準確地掌握項目中的資產配置情況，不能完全發揮出單位范疇內資源配置情況合理性。

（三）項目庫管理意識淡薄

財政部已明確要求預算單位項目預算應先入選項目庫中，編制部門預算時，按照輕重緩急，從項目庫中備選項目。但實際，有些單位項目庫管理意識不強，設立項目時籌劃、篩選、豐富項目庫的管理意識淡薄，沒有結合單位實際分析梳理問題清單，缺乏合理的立項依據，設立的項目不能滿足單位的實際需求，致使出現入選項目標準不高、可行性低或項目數量過少的問題[1]。

（四）支出標準建設總體滯后

近些年，財政部相繼出臺了《關于加快推進中央本級項目支出定額標準體系建設的通知》等指導性文件，通用項目支出標準初步建立，但在項目支出標準建設方面仍處于探索階段，標準制定的整體意識和配合程度有待進一步提升，逐一標準制定難度較大，基層預算單位普遍存在公用經費標準仍不夠細化，或已細化但與單位實際支出標準差異較大的問題，標準推廣度低，市場環境多變，造成實際消耗水平和物耗水平不一，沒有形成實時完善更新機制，標準動態調整困難。對于項目支出定額標準的概念尚不明確，缺乏制度依據，進而增加了項目支出定額標準設計難度，體系建設滯后，影響預算編制準確性。

二、預算管理一體化平臺的重要意義

（一）適應新政策要求，深化預算制度改革

為推動預算制度的深化改革，響應政府相關號召，充分利用現代信息技術，以信息化手段提高預算的精細化程度，提高預算機制對各項公共資源的管理能力和財政資源統籌能力，提升財政資金使用績效，夯實財政部門基本功，更好履行財政預算管理職責的同時，確保各項財政政策、財政改革措施落到實處。

（二）完善預算管理工作，建立科學預算機制

將預算管理一體化平臺作為承載，整合預算編制、預算執行、決算和報告、政府采購、資產管理、績效評價等管理環節，實現預算全過程閉環管理，推動預算業務對象、操作過程、控制規則標準化、規范化、數字化。對預算管理實現全流程控制，建立科學預算機制，保障預算管理規范高效。

（三）提升預算資金管控水平，不斷優化資金結構

預算管理一體化平臺使預算資金的收入以及支出等都是建立在公開透明的環境之下。事業單位在進行預算資金處理時，要進一步夯實其資金的管控基礎，更好地做好資金的配置管理工作。尤其是在資金支出的過程中，依托于預算管理一體化平臺，能夠實現以績效為導向優化支出結構，更好地提升管控的整體水平。

（四）順應工作需要，提高工作效率

一體化平臺運行前，由于各系統相互獨立，工作流程復雜，編制各種報表需要花費大量的人力和時間，事業單位財務人員的任務重，難度大，財政部門和各級主管部門對各種報表的審核任務也十分繁重。而預算一體化平臺的誕生，決算報表、資產年報、政府財務報告等不需要手工錄入，直接從預算一體化系統提取生成報表，順應了財務管理和預算管理工作的切實需求，減輕了財務人員的工作負擔，工作效率得以提高。

三、預算管理一體化平臺對事業單位的影響

（一）加強預算編制和預算執行的銜接

預算一體化平臺實現將預算編制、預算審批以及預算執行等過程相銜接。在編制預算過程中，所有預算支出以預算項目的形式納入項目庫，并根據各類預算支出性質和用途分為人員類項目、運轉類項目和特定目標類項目。預算管理各環節以預算項目為基本管理單位，在預算執行過程中，根據預算目標，細化形成預算執行計劃，經部門領導和財政部門審核通過后方可支付，各項用款項目都應嚴格按照計劃執行，更加真實、全面、動態地反映預算執行情況，從而更加方便財務人員及時和各部門溝通，提高預算執行率。

（二）按照預算指標控制資金支付

預算單位按規定通過預算管理一體化系統填報資金支付申請，財政部根據預算指標和批復的用款計劃，對預算單位資金支付申請進行嚴格控制。以編制政府采購預算的購買性支出為例，資金支付申請應當匹配政府采購合同。系統通過校驗政府采購合同中的收款人信息、合同金額等信息，將所有貨物、工程和服務政府采購合同包含憑證，訂單都錄入系統，作為資金支付的前提，進而規范業務流程、管理要素和控制規則。

（三）推動預算管理與其他管理活動的融合

預算管理一體化系統將多個獨立系統嵌入整體系統模塊中，將原來相互獨立的軟件系統，依據統一的技術標準進行整合，同時還將資產、績效、政府采購等相關業務系統融合其中，有效解決各系統之間數據共享傳遞不及時的問題。按照全面預算管理的相關要求，預算管理一體化平臺以預算編制為起點，在預算編制過程中，預算不再是單獨的財務資金預算，更需要人事部門、財務部門、資產管理部門以及其他業務部門的協同配合一起完成預算編制工作。預算管理一體化平臺的應用，形成相互補充和促進的局面，以此來提升單位預算管理與資產、政府采購等管理活動的融合效率與水平[2]。

四、與預算一體化平臺適應的業務調整

（一）國庫集中支付業務的變化

實施預算管理一體化后，國庫集中支付業務流程得到優化。全面提升資金支付效率，單位通過一體化系統提出資金支付申請，系統按照設定的校驗規則進行校驗，然后發送代理銀行辦理資金支付，進而代理銀行與人民銀行進行清算，代理銀行將憑證回單給財政部門和單位，這樣使校驗通過，無須再經部門和財政人工審核，不再區分直接和授權支付方式，財政和單位接收回單后記賬，實現總預算會計和單位會計核算銜接一致。

國庫集中支付優化了支出經濟分類管理，預算單位發起支付申請時通過填報部門預算支出經濟分類款級信息，系統依據可執行指標所帶的政府預算支出經濟分類款級科目進行控制，并根據批復表對相關部門預算支出經濟分類科目總額進行提示。當政府預算支出經濟分類款級科目指標不足時，由預算單位申請，部門通過系統向財政部備案后生效，類級科目調劑需報部門審批。

（二）支付全流程電子化管理

預算一體化平臺使得全部業務在線辦理，依托國家電子政務內外網與預算單位直連。單位財務人員使用數字證書（Ukey）登錄系統，除現金支票等個別業務需到銀行柜臺辦理外，各項業務均可通過一體化系統在線辦理，無須人工“跑單”。同時，支付憑證全部電子化梳理，制定近四十種電子憑證和報表樣式，使用電子憑證庫生成電子憑證，采用電子簽名和簽章進行資金支付安全性管理，實現無紙化支付。

（三）會計核算方式的變化

預算管理一體化平臺使支付流程統一規范，實現了與會計核算的結合。主要有兩種方式：一是直接使用一體化系統在線辦理會計核算業務，在不改變預算單位會計管理方式、核算模式和主體責任的基礎上，加強單位會計核算與預算管理、資產管理的有機銜接；二是保留自有核算管理系統，按照財政部規定的接口規范與一體化系統對接，實現業務協同與信息共享。

一體化系統上線運行后，取消代理銀行的單位零余額賬戶授權支付額度控制，代理銀行不再提供預算單位額度到賬通知單，單位不再使用“零余額賬戶用款額度”會計科目。現行財務會計處理，借記“單位管理費用/業務活動費用”等，貸記“零余額賬戶用款額度”；預算會計處理，借記“行政支出/事業支出”等，貸記“資金結存—零余額賬戶用款額度”。一體化實施后財務會計處理，借記“單位管理費用/業務活動費用”等，貸記“財政撥款收入/財政應返還額度”；借記“行政支出/事業支出”等，貸記“財政撥款收入/資金結存—財政應返還額度”[3]。

（四）政府采購業務的變化

一體化平臺使得政府采購業務全面融入項目入庫、部門預算編制和預算執行環節，提升了政府采購管理水平，為加快建立現代政府采購制度奠定了基礎。整合貫通預算編制、政府采購和國庫集中支付相關業務流程，建立起部門預算控制政府采購、采購合同輔助控制資金支付的控制體系。統一《固定資產等資產分類與代碼》與《政府采購品目分類目錄》編碼體系，實現政府采購與資產管理在預算編制、預算調劑及執行環節的有效銜接。同時增加政府采購合同備案、履約驗收管理等內容，實現了政府采購項目從預算、計劃、執行到履約驗收的全生命周期管理。

（五）統發工資業務的變化

統發工資和離退休經費業務由國庫司操作，國庫司在系統中導入國家機關事務管理局提供的統發離退休經費數據，掛接預扣凍結的統發指標后生成工資支付申請，并與基礎信息中的人員信息進行比對。支付申請金額需與統發數據保持一致，且不得超過統發指標額度。系統對預算單位的統發指標額度進行預警提示，指標額度不足時，預算單位應按照有關預算管理程序及時調劑補足統發指標。未及時完成指標調劑造成統發業務失敗的，轉由預算單位自行發放。

五、與預算一體化平臺適應的應對策略

（一）完善預算管理體系

首先，事業單位財務人員要做好預算管理一體化建設的準備工作，加大宣傳力度，增強單位各部門人員的預算意識，重視預算管理一體化建設工作。推動預算管理關口前移，做好項目前期規劃，樹立“先有項目后有預算”的理念，不得安排未入庫的項目預算。其次，做好基礎信息的維護工作。根據人員基礎信息，合理預測人員類費用，根據費用的支出標準和單位實際情況，測算公用經費項目。同時做好項目庫動態管理工作，將需要資金支持的項目及時納入項目庫，并對入庫項目預算的科學性和合理性開展事前績效評估和預算評審。最后，要明確各預算項目的主要負責部門及負責人，由財務人員與項目負責人對接項目預算情況，指導項目的預算執行，開展項目的績效評價[4]。

（二）優化內部系統建設

根據相關制度要求，分析新系統中預算編制、審核、執行、調整以及分析等各環節與當前預算業務的差異，有針對性地調整現有業務，將單位收支管理、內部控制管理、資產管理、合同管理等納入管理平臺，確保系統與業務相匹配，這樣既可以規范單位的財務管理，又可以提升單位內部管理水平，不斷完善工作機制，從而強化部門之間的有效聯動，促進單位內部部門資源共享、系統集成、協同高效[5]。

（三）提高財務人員素質

加強對財務人員培訓，既要強化技術培訓，又要兼顧思想動員。預算管理一體化系統操作流程多，應加強對預算管理一體化系統實施情況及常見問題的調研和系統操作培訓，從而更好地提高預算單位填報數據的準確性。在制定預算管理一體化系統操作流程的基礎上，安排專業人員對預算管理一體化系統中各項指標填報和要求作詳細講解。作為事業單位財務人員，應及時調整心態，要善于學習、勇于接受新事物，加強學習領悟，提升解決問題的能力和效率，不斷調整工作思路，成為合格的財務人員，適應新形勢的變化。

六、結語

預算管理一體化平臺的建設是一項財務升級工程，通過整合各個業務系統，實現對預算項目的全生命周期的管理，將預算管理制度和信息化技術完美結合，深刻改變了現行的預算管理和財務管理行為。因而，各事業單位在保證預算管理工作效率和質量符合標準的前提下，不斷完善流程，積極適應財務管理信息的高度共享要求，推動財務管理工作向現代化、信息化、高效化發展。