中小學校內部控制存在問題及應對策略

陳志堂 翁源縣教育財務結算中心

引言

為了有效落實2017 年財政部印發《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》的通知，有效落實2018 年中共中央、國務院及財政部先后印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，強化預算績效，各中小學校積極主動實施內部控制管理。由于中小學校運行經費主要來自財政預算撥款，積極開展內部控制建設，不僅可以保證中小學校開展經濟活動合法合規，保障財產安全和使用有效，保證財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗發生，更是有利于中小學校提高財務管理水平，為中小學校教育教學保駕護航。

一、中小學校內部控制建設的特點

（一）引入風險管理理念，強化學校負責人責任

對于中小學校的內部管理工作來說，不單單是對管理者提出要求，明確目標，同時需要實施有效控制措施，明確“如何做”才能達到目的，更進一步明確中小學校領導責任?！缎姓聵I單位內部控制規范》的最大特點是引入了風險管控的理念、注重強調校領導的第一責任理念，將行政事業單位內控工作明確是“首長”責任制，有助于推進單位內控建設。

（二）重視監督作用

雖然內部控制工作被認定為“首長”責任工程，但全員參與、內外部監督更是必不可少，因而，《行政事業單位內部控制規范》建立了審核措施、溝通協調機制、議事決策機制等風險管理措施，單獨新增設“評價與監督”章節，明確了財務監督的內容、形式。中小學校監督既有來自學校全體教職員工、學生的監督，更有來自社會的學生家長以及上級各部門監督，學校內部控制工作開展效果如何，各級人員監督作用必不可少，決定著學校教育教學效果。

（三）建立新時代有本縣特色的中小學校內控體系

為適應新時代要求，各級中小學校應當按照《行政事業單位內部控制規范》要求梳理本學校各類經濟活動的過程，明確業務環節，分析單位層面和業務層面風險，然后選擇切實可行的風險應對策略。各級各類學校應當將內部控制普遍性原理與我縣中小學校實際情況相結合，制定出有實用性和可操作性的控制性措施，在我縣教育系統建立具有本縣特色的內控體系。

二、中小學校開展內部控制建設的重要性

1.有利于提高中小學校各項經濟業務合法合規、學校財產安全和有效使用、學校財務信息真實完整。通過內部控制的建設和實施有效控制措施，能夠確保學校各項經濟業務符合國家財經法律法規，減少違法違規的風險。防止學校財產被盜竊被占用的風險。學校財務報告、決算報表能夠嚴格按照《政府會計制度》《會計基礎工作規范》要求編制和報送，確保真實完整。

2.有利于中小學校合規使用財政資金，提高財政資金的使用效益。通過內部控制的建設和實施有效控制措施，保證學校的資金支付嚴格按照預算執行，防止濫用財政資金，防范舞弊和預防腐敗。防止浪費財政資金和不合理的資源配置，有效提高財政資金的使用效益。

3.有利于提高中小學校財務管理水平，規范內部權力運行，更好地服務學生，辦人民滿意的教育。好的內部控制體系，明確崗位職責，上至書記和校長、下至普通教職工，內控制度滲透到所有人員的日常工作中，每項經濟業務的流程、每個崗位的責、權、利都非常明確和清晰。 良好的制度建設，促使每個人都依規矩辦事，任何人、任何業務都不可能凌駕于制度之上，形成良好的內部控制文化，學校管理水平、教育教學水平隨之提高，學校能夠很好履行教育教學職能，實現辦人民滿意教育的目標。

三、中小學校內部控制存在的問題

（一）中小學校內部控制單位層面主要存在的問題

1.內部控制工作的組織機構不明確。我縣大部分中小學校未能設置內部控制職能部門或指定內部控制牽頭部門，未能建立起財會、采購、基建、資產管理和合同管理等部門或崗位的溝通協調機制，如果發生財務風險，沒有相關職能部門出面解決問題，容易形成各職能部門互相推諉扯皮的現象。

2.關鍵崗位管理混亂，內部監督機制不完善。大部分中小學校領導不清楚關鍵崗位、不相容崗位有哪些。未能科學設置內部控制關鍵崗位，不明確不相容崗位要相互分離、相互制約和相互監督。因而會出現僅由財務部門完成各項經濟業務的決策、執行和監督，出納、物品采購和貨物驗收等關鍵崗位長時間由一人擔任，容易產生舞弊行為和滋生腐敗現象。

3.內部控制制度不夠健全，我縣中小學校通常制訂有日常教育教學、財務管理制度，但是內控制度不夠完善，仍然存在用一般的財務管理制度代替內部控制制度、有些制度因長期未重新修訂已不適應新時代要求、有些制度照搬上級文件不適合本學校的具體實際情況。

4.內控意識淡薄。中小學校常規管理工作主要是教育教學管理，而財務管理、會計監督、財產管理等工作都是作為后勤保障是為教育教學服務的。一直以來，學校從領導到教師的意識都是重視教學而輕視內部控制建設，都認為只要是教學成績好了，其他內部控制不用多管，這就造成了很多學校從上到下形成淡薄內控意識。從短時間看，內控制度是否建立，是否執行，與教學成績并無直接的聯系，學校唯教學而論、認為只要提高教育教學考核指標，其他事情就會迎刃而解，但是這樣的學校，往往容易形成財務風險。部分學校財務人員被邊緣化，無法參與學校經濟活動等重大事項，面對高風險環節無法實施監督。有些學校的財務人員主要是由教師兼任，財務人員專業知識薄弱，因此也沒有內部控制理念。

5.未建立有效風險評估機制。大部分學校未建立內部關鍵崗位的輪崗制度、未實行不相容崗位的分離制度以及未制訂完善的內部控制制度，未能進行定期風險檢查評估，未能按要求編制書面風險評估報告并提交領導班子。

（二）中小學校內部控制業務層面主要存在的問題

1.預算編制及執行力不強。（1）由于歷史原因，大部分學校預算編制脫離實際，教育收費及教育專項支出未納入年初預算，預算系統無法進行部門經濟科目的細化，造成預算和決算偏離度較大的問題突出。（2）預算編制口徑不一致，部分學校在編制預算時，相同的經濟業務在前后年度編制預算填報科目不一，比如鎮政府下撥的教師節慰問金，上一年度在上級補助收入，下一年度可能放在財政撥款收入，導致上下年的預算、決算產生不合理差異。（3）預算執行率低下，部分部門經濟科目執行偏離度較大。比如日常公用經費支出中培訓費、購置費執行率偏低。主要原因是：一是年初未將培訓、購置專項資金納入預算。二是有些學校不重視教師繼續教育，未形成全員培訓理念，培訓經費有預算無支出。三是購置項目申報前未進行可行性論證，造成預算支出脫離實際存在差異。

2.財務管理不規范。貨幣資金核查控制不嚴，未對庫存現金、銀行存款進行定期的抽查核對。有些學校財務管理人員為了方便，出現將辦理資金支付的支票、印章由一人保管的現象。

3.實物資產管理混亂。物資采購與貨款支付、合同訂立與貨款支付、物資采購與保管同為一人。采購大批辦公用品后未進行庫存物品中存貨的核算。處置資產沒嚴格走規定程序、上報審批。不定期清查盤點資產，造成賬實不符，資產流失嚴重。

4.建設項目管理不到位。沒有嚴格執行審核審批程序，土地等使用證手續未及時辦理，沒按規定采取招投標開工建設，超概算建設，基建項目完成沒及時辦理竣工驗收決算工作以及固定資產移交結轉手續。

5.合同管理不規范。（1）未明確合同訂閱的范圍與條件，故意將需要較高級別領導審批的重大合同拆分成標的金額較小的若干不重要合同。（2）簽訂合同前未對供貨方進行深入調查，造成對方無法履行合同。（3）合同履行過程未進行實時監控，無法及時發現履行存在問題和應對合同糾紛。（4）各職能部門各自獨立，未實行歸口管理建立合同臺賬。

四、優化中小學校內部控制應對策略

（一）構建中小學校內部控制組織機構，明確部門權責

中小學校應當依據專業化、高效運作和精簡節約的原則來設置內部控制機構，學校規模不大的可以指定牽頭部門，協同財務、基建、教學、物資采購等部門，明確各職能部門工作職責，從而實現學校內部控制的共同目標。細化各個崗位的責、權、利，確保權、責能夠落實到各個部門，避免出現權責重復或缺位的現象。

（二）確定關鍵崗位，不相容崗位相互監督、互相制約，完善內部控制機制

根據內部控制適應性原則，中小學校應當依據各個關鍵崗位的特點，建立健全崗位責任制度。以職業道德和專業勝任能力為標準，選擇關鍵崗位人員并實行定期輪崗。明確各經濟活動的決策、執行、監督崗位屬于不相容的崗位，并使之相互分離，以達到相互制約和相互監督而減少舞弊和預防腐敗的發生。

（三）建立健全中小學校內控制度，確保內控工作規范化、制度化

良法育人，好的制度能夠規范人的行為。各中小學校應當參照《行政事業單位內部控制規范》，結合學校實際情況，制定適合本校的、具有操作性的內控制度。內控制度應當明確每項經濟業務活動申報、審批、執行和監督程序，明確經濟業務各環節中各部門的職責。在制度實施過程中，要排查風險點，提出應對防控措施，根據實施情況反饋意見，重新修訂或制定學校的內部管理制度。 按照黨組織、校領導和中層劃定各級行政的審批權限和審批范圍。對于“三重一大”的事項要實行集體決策，并將決策過程中各參與者的意見詳細記錄，明確集體決策機制。

（四）完善內控環境，提高全員參與意識

環境育人，良好的環境使人心情愉悅。內控環境好壞同樣影響各中小學校內控建設。如何才能創造良好的內控環境，引導教職員工的思想和行為。校領導要以身作則，率先垂范，帶動全體教職工主動參與，把內控制度落實到日常工作中去，做內部控制建設的主人。中小學?？梢栽诮處熑粘Ｎ膴驶顒又幸雰炔靠刂莆幕瑢炔靠刂频囊庾R植入教職工的頭腦中，形成以上率下的良好局面。

（五）有效建立風險評估制度，確保學校經費行穩至遠

財務風險評估與應急預案，對學校的經費平穩運行至關重要。學校由內控部門牽頭，每年至少一次對學校年度經濟活動風險進行評估。評估活動由學校負責人擔任組長，從單位層面和經濟業務層面全面進行風險評估，評估學校經濟活動存在風險點，評估學校財務監督機制是否存在一般缺陷、重要缺陷還是重大缺陷，并提出應對策略，形成風險評估報告，并將評估報告提交領導班子，目的是進一步完善內部控制。

（六）健全績效評價體系，引導全員參與內控

績效考核即為行為的導向，學?？己藘热輹龑Ы搪毠さ男袨?。教育主管部門需設立專門的內部審計部門，或聘請一名以上的專職審計員擔任審計工作，審計部門應當獨立于財會部門，以提高審計部門的權威性。明確規定審計部門對集體負責，清晰劃分其監督職責、權限、審計對象等，對學校內控制度的建設、執行等進行全程監督。進行常規審計與專項審計相結合，將相關審計結果向全體才職工公布，提高透明度，同時加強社會輿論、群眾等的外部監督。將內控納入績效考核中，引入問責機制，完善獎懲機制，獎勵內控執行較好的部門及人員，激發職工的內控熱情。

（七）強化預算業務控制，實行全面預算管理，提高預算執行率

“無預算不支出”，各級領導和全體教職工應當牢固樹立預算意識，強化預算控制力。各中小學校應當落實單位內部各部門的預算編制責任，合規科學地編制預算，嚴格執行預算，預算執行申請、審核和審批嚴格按照制度執行，強化預算績效管理。對于預算內支出應當簡化審批流程，嚴格執行超預算的審批程序，盡量做到杜絕無預算支出。做好決算工作，充分利用決算反饋意見，做到預、決算工作良性循環。

（八）加強財產保護控制，確保財產安全和有效使用

學校財產的安全和有效使用，是教育教學工作的保證。各中小學校應當建立財產日常管理制度和定期盤點核查制度，合理優化配置資產，杜絕資源浪費，提高資產使用效率。 建議學校采購辦公用品以月度用量為基礎，精準采購辦公用品，實行領用登記制度，避免大批量購置或挪用辦公用品而造成浪費和貪污的現象發生。

（九）優化建設項目議事、審核機制，提高專項資金使用效率

各中小學校建設項目應當進行可行性論證，提交黨政領導班子集體決策、工程概預算編制與審核遵循科學原則、建設項目的實施應由專人跟蹤，工程價款支付應當依照合同、竣工驗收與決算要及時。嚴格履行政府采購的相關規定確定施工、監理單位，項目資金應當專款專用。項目竣工后，及時完成竣工驗收和決算、辦理資產移交和賬務結轉固定資產工作。

（十）規范合同管理，防范合同訂立、執行過程中的風險

各中小學校的合同實行歸口管理，避免各自獨立的現象。合同的訂立應當依據《合同法》的條款，簽訂合同前應當對對方進行盡職調查，嚴禁未經授權對外簽訂合同，嚴禁拆分合同。凡是合同的變更，應當履行審批手續并簽訂書面合同。履行過程發現問題或出現糾紛應當及時報告負責領導，防范各類合同風險的發生。

結語

中小學校內部控制工作雖然不斷完善，但是，由于學校不同在實施內部控制過程中出現不同的挑戰，作為新時代財務工作者，要以鍥而不舍的精神，會同內控部門做好中小學校內部控制工作，為教育事業的高質量發展作出應有貢獻。