行政執法機關非罪化處置監督機制的構建

黃小龍　崔同敏　邱欽

〔摘要〕 行政執法機關非罪化處置在行政執法實踐中一直存在，且具有理論正當性和現實必要性。權力的人民性本質特征、自我膨脹和擴張的本性以及法治政府建設的內在蘊意，均決定了必須對行政執法機關非罪化處置進行監督。基于行政執法機關權威性和公信力的維護，對于行政執法機關非罪化處置的監督，應摒棄傳統“有錯必糾”的監督理念，改取“適度容忍”的謙抑性監督原則。具體可從檢察監督、監察監督、行政執法機關的自我監督以及權利相關人的救濟監督等方面構建行政執法機關非罪化處置的監督機制。

〔關鍵詞〕 行政執法機關；非罪化處置；監督機制；適度容忍原則

〔中圖分類號〕D922.1〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2023）04-0083-05

行政執法機關非罪化處置現象在行政執法實踐中大量存在，如以治安管理執法為例，2021年公安機關刑事立案500萬余件，而同年人民法院總共受理刑事一審案件127萬余件〔1〕，兩者在數量上存在巨大差異，不排除大量刑事案件被公安機關進行了非罪化處理。行政執法機關對于不具有刑罰必要性的輕微犯罪予以非罪化處理，具有理論正當性和現實必要性，關鍵在于如何確保行政執法機關非罪化處置權能的合理行使。事實上，之所以存在反對行政執法機關非罪化處置的觀點，重要原因之一即擔憂該權能被不正當使用。為保證行政執法機關非罪化處置權能的規范化運行，構建監督機制、強化監督制約是必由之路。

一、行政執法機關非罪化處置監督的理論基礎

行政執法機關非罪化處置本質上屬于權力行為，而權力的人民性本質特征、自我膨脹和擴張的本性以及法治政府建設的內在蘊意，決定了行政執法機關非罪化處置必須在監督下運行。

（一）權力的人民性本質特征

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第2條明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”權力來源于人民、權力歸屬于人民是馬克思主義權力觀的基本立場。人民是“一切合法權力的唯一泉源”〔2〕，習近平總書記多次強調指出：“人民立場是中國共產黨的根本政治立場，是馬克思主義政黨區別于其他政黨的顯著標志。”〔3〕“馬克思主義權力觀，概括起來是兩句話：權為民所賦，權為民所用。前一句話指明了權力的根本來源和基礎，后一句話指明了權力的根本性質和歸宿。”〔4〕權力的人民性本質特征，決定了行政執法機關的非罪化處置必然受人民的監督，以及受由人民選舉產生的國家權力機關的監督，因為監督是人民行使權力的重要形式，亦是“防止國家和國家機關由社會公仆變為社會主人”〔5〕的重要方式。

（二）權力的自我膨脹和擴張本性

一切擁有權力的人都容易濫用權力，因為他們會使用權力到極限〔6〕。所以，雖然賦予當權者以權力是必要的，但同時也是危險的〔7〕。權力固有的侵害性和擴張性以及人性的弱點決定了權力總有越界、偏離正常軌道的沖動和后果〔8〕。“縱觀人類政治文明史，權力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民。”〔9〕37-38實踐證明，監督是防止權力異化變質的最有效方式。“權力不論大小，只要不受制約和監督，都可能被濫用。”〔9〕59只有“讓監督的‘陽光照射到權力運行的每個角落，才能有效消除各種濫用、私用公權力的‘腐敗微生物”〔10〕，確保權力始終為民所用、為民謀利。行政執法機關非罪化處置作為一種權力行為，同樣具有濫用的風險，因此，必須對其運行過程進行監督控制。

（三）法治政府建設的內在蘊意

法治是現代國家實現社會治理的重要方式和途徑。1999年將“依法治國，建設社會主義法治國家”載入《憲法》，開啟了我國法治國家、法治政府建設的新篇章。2004年國務院發布了《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出全面依法行政的法治政府建設目標。法治政府建設的核心或實質即加強對政府權力的監督和制約，著力打造陽光政府、有限政府、責任政府〔11〕。中共中央、國務院先后在《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》中，明確將健全和完善行政權力的監督制約作為法治政府建設的重要內容。黨的二十大報告亦再次強調，“法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程”，必須強化行政執法監督機制，提升行政執法監督能力〔12〕。行政執法機關非罪化處置作為行政權力的重要組成部分，毫無疑問，強化其監督和制約是現代法治政府建設的應然之義。

二、行政執法機關非罪化處置的監督原則

為維護行政執法機關的權威性和公信力，對于行政執法機關非罪化處置，應當摒棄“有錯必糾”的監督理念，改取“適度容忍”的謙抑性監督原則。

（一）“有錯必究”監督理念的反思

實事求是、有錯必糾是我們黨一貫堅持的重要工作方針。毛澤東在《關于正確處理人民內部矛盾的問題》一文中就曾指出，我們的方針是“有反必肅，有錯必糾”，發現了錯誤，一定要改正〔13〕。從本質上來看，有錯必糾是一種政治理念，是我們黨和國家政治道德的集中體現〔14〕。有錯必糾的政治理念對我國法治建設產生了較深遠的影響，是我國糾錯機制和責任追究的重要指導理念。如《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）第4條規定，行政復議機關履行行政復議職責，應當堅持有錯必糾。《公安機關人民警察執法過錯責任追究規定》第3條規定，追究執法過錯責任，應當遵循實事求是、有錯必糾的原則。《國土資源信訪規定》《中國人民銀行信訪工作規定》等也都明確規定，開展信訪工作應當遵循“實事求是、有錯必糾”的原則。

有錯必糾的理念反映了我們對行政主體違法濫權行為的零容忍態度，但是，由于其帶有濃厚的理想主義色彩，如果無條件地在行政執法監督領域實行有錯必糾，不僅不利于行政秩序的穩定，同時也是對行政執法機關行政權威的侵損。此外，有錯必糾理念與現代法治精神亦不相符。現代法治精神強調行政行為一經作出，行政機關及其他權力機關就應受此行為的約束，不得任意更改或違反。而有錯必糾突破了行政行為公定力的約束，使行政行為變得不再確定，在一定程度上影響了法的安定性和行政秩序的穩定性，同時也損害了行政相對人的信賴利益。如果允許行政執法機關不論“錯”的性質、大小，追求絕對的客觀事實，那將會在一定程度上造成行政執法主體的信任危機，最終有損行政執法機關的權威性和公信力。

（二）“適度容忍”監督原則的提倡

所謂適度容忍監督原則，是指對于行政執法機關或行政執法人員在執法過程中存在的輕微不法行為，沒有嚴重損害當事人利益或公共利益，基于法的安定性考慮，監督機關對此輕微不法行為不予啟動違法糾正程序。適度容忍的限度，原則上來說，只要不是嚴重違法或嚴重不合理，影響當事人實體利益或公共利益的情形，監督機關即應對之持容忍態度。

堅持監督機關適度容忍的監督原則，從根本上來說是對行政執法機關首次判斷權的尊重，即對屬于行政權管轄的事項內容，應當首先由行政執法機關對之進行調整，而非法院裁決〔15〕。行政執法機關非罪化處置決定一經作出，原則上便具有公定力、公信力等法律效力〔16〕。對此，即使是享有監督權力的監督機關，亦不可隨意撤銷或更改，只有對行政執法機關嚴重不合理的非罪化處置決定，才可以啟動違法糾正程序；而對于非罪化處置程序中較輕微的違法行為或失當行為，基于對行政執法機關首次判斷權的尊重，對之應予容忍，秉持監督謙抑的精神和理念。

三、行政執法機關非罪化處置監督機制的構建

對于行政執法機關非罪化處置的監督，應堅持系統思維，推進監督機制的體系化構建。

（一）行政執法機關非罪化處置的檢察監督

檢察機關作為法律監督機關，長期以來，其法律監督職能被局限于訴訟領域〔17〕。“法律監督權是檢察機關監督法律實施的重要權力，其面向的是一切執法機關和司法機關。”〔18〕檢察機關的法律監督并不局限于訴訟監督，訴訟監督只是其法律監督的一部分內容，但不是法律監督的全部內涵〔19〕。完整意義上的法律監督或檢察監督應當包括刑事檢察監督、民事檢察監督和行政檢察監督。就行政檢察監督而言，其又包括行政訴訟檢察監督和行政行為檢察監督〔20〕。行政執法檢察監督并不是檢察機關職能的拓展，而是基于其法律監督機關憲法定位的應有之義。從我國憲法規定的權力架構看，檢察機關是人大領導下的法律監督機關，因此，檢察機關的法律監督應當涵蓋除人大之外的其他一切權力機關的法律實施活動，其中自然包括行政執法機關的執法活動。并且，檢察機關的行政執法檢察監督職能，在我國有關法律規定中亦有體現。如《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第25條規定，檢察機關在履職過程中發現行政機關違法行使職權或不作為的，應當依法向其提出檢察建議，督促其履行職責。《中華人民共和國人民警察法》第42條規定，人民警察執行職務，依法接受檢察機關的監督。《中華人民共和國治安管理處罰法》第114條亦規定，檢察機關收到關于公安機關及其人民警察辦理治安案件不嚴格執法、違法違紀的舉報或控告，應當依據職責及時處理等。行政執法機關非罪化處置本質上屬于行政執法范疇，因此，檢察機關對行政執法機關非罪化處置理應享有監督權能。

當然，檢察機關對于行政執法機關非罪化處置的監督，重點應就非罪化處置的合理性進行審查。具體來說，行政執法機關決定對涉罪案件非罪化處理的，應當形成非罪化處置報告，詳細載明違法行為人、涉嫌違法犯罪的事實及相關證據、擬給予的行政處罰等內容，并抄送同級檢察機關。檢察機關收到非罪化處置報告后，應在合理的期限內回復行政執法機關，并根據不同情形給予不同的處理：（1）如果檢察機關認為非罪化處置合理的，應當回復可以非罪化處置的檢察建議；（2）如果檢察機關認為案件非罪化處置合理，但行政處罰畸輕或畸重的，應當回復案件可以非罪化處置，同時建議行政執法機關調整行政處罰內容；（3）如果檢察機關認為案件不適宜非罪化處置的，應當建議行政執法機關將案件移送司法機關；（4）如果檢察機關認為案件并不涉及刑事犯罪的，應當回復案件不涉及刑事責任的檢察建議。當然，檢察機關在具體回復行政執法機關時，還應附相應的理由說明。此外，為防止行政執法機關有案不移、有罪不送、以罰代刑，檢察機關還應強化對行政執法機關其他行政處罰案件的審查，進而達到監督行政執法機關恣意非罪化的目的。具體可由行政執法機關與司法機關共同搭建統一的案件信息共享平臺，借力技術賦能，對于那些可能涉及刑事犯罪的行政處罰案件，依據大數據規律，設置合理的預警機制，對于平臺預警的行政處罰案件，檢察機關應重點審查。經檢察機關審查認為存在違法情形，如案件不宜非罪化而非罪化處置的，應當督促行政執法機關糾正違法行為，將案件移送司法處理。

（二）行政執法機關非罪化處置的監察監督

根據《中華人民共和國監察法》第3條的規定，監察機關是行使國家監察職能的專責機關，依法對行使公權力的公職人員進行監察。雖然學者們對于“行使公權力”與“公職人員”存在不同的理解，但是行政執法人員作為典型意義上的公權力行使者，必然是監察機關最重要的監察對象之一。對此，學界并無異議。行政執法機關非罪化處置作為一種特殊的行政執法行為，對于行政執法人員在案件非罪化處置過程中存在的濫用職權、以權謀私等違法濫權情形，監察機關依法具有對相關執法人員進行監督、調查、處置的權能。

行政執法機關非罪化處置的監察監督，實質是監察機關對行政執法人員執法行為的監督，具體包括兩個方面：一是強化監察機關對行政執法人員的事前監督。監督是監察機關的第一職能〔21〕，對此，監察機關應當充分發揮日常監督的作用和功能，在履職過程中發現行政執法人員存在不良動向的，應及時談話提醒、開展批評教育，以達到治未病的權力監督目的。二是完善行政執法人員非罪化處置過程中職務違法犯罪的懲處機制。對于行政執法人員在非罪化處置過程中存在的職務違法犯罪行為，監察機關應當依法開展調查，并根據調查結果，分別作出相應的處置決定：（1）若存在職務違法情形的，應給予相關人員政務處分或建議有關機關給予其政務處分；（2）若涉嫌職務犯罪的，應依法移送司法機關追究刑事責任。

（三）非罪化處置過程中行政執法機關的自我監督

強化行政執法權的自我監督和約束，是推進行政法治化的重要內容。就行政執法機關非罪化處置的自我監督而言，關鍵是要強化自我管控程序，具體包括兩個方面的內容：一是建立行政執法機關非罪化處置的集體決定機制。任何行政決定的作出，都依賴于事實和證據。行政執法機關在開展日常執法檢查時，發現行為人涉嫌違法犯罪的，必須秉持全面、客觀、公正的原則調查事實、收集證據，確保案件事實清楚，證據確實、合法。調查結束后，應根據案件調查情況，作出不同的處置決定：（1）對于行為人沒有違法事實的，應當解除相應的行政措施，如返還扣押的財物、解除凍結的財產、返還暫扣的許可證件等；（2）對于行為人有違法事實且證據確實、充分的，應給予相應的行政處罰；（3）對于行為人有涉嫌犯罪事實的，則應根據案件是否有移送司法的必要性，作出移送司法機關或非罪化處置的決定。對于第三種情形，即案件是否有移送司法必要性的判斷，具體可以參照“重大違法行為”情形的程序處理，即由行政執法機關負責人集體討論決定。必要時，還可以商請司法機關人員列席討論。行政執法機關決定不移送司法程序的，應給予行為人與其“違法行為”相當的行政處罰。二是完善行政執法機關非罪化處置的請示報備程序。實踐中，行政執法機關時常面臨一些棘手、疑難案件，由于自身欠缺類似案件的處理經驗，此時行政執法機關往往會請示上級機關，從而確保案件處理的合法性和妥當性。對于行政執法機關非罪化處置的案件，亦應建立包括事前請示和事后報備的請示報備制度。所謂事前請示，是指案件還沒有作出終局處理決定之前，行政執法機關主動向上級行政執法機關請示案件的具體處理。當然，事前請示應當是行政執法機關非罪化處置的例外情況，不能凡事皆行請示程序，否則便會極大降低行政效率，同時也會不當地加重上級行政執法機關的辦案負擔。因此，請示制度是否合理的關鍵在于科學劃定請示案件的范圍，重點應當是行政執法機關內部就非罪化與否存在分歧的案件。由于行政執法機關內部對案件是否應當非罪化處置存在異議、分歧，請示上級行政執法機關一定意義上即是為了消除內部異議，增進案件處理共識，進而提高非罪化處置決定的科學性和合理性。事后報備，則是指行政執法機關在對案件作出非罪化處置決定后，將非罪化處置決定形成書面報告移送上級行政執法機關，以供備案審查。為確保下級行政執法機關行政執法權能的正常行使，同時避免非罪化處置權濫用，事后報備應成為行政執法機關非罪化處置的常態機制。

（四）非罪化處置權利相關人的救濟監督

非罪化處置權利相關人，是指與行政執法機關非罪化處置行為存在法律上利害關系的公民、法人或其他組織。為切實保障非罪化處置程序中權利相關人的合法權益，必須賦予其必要的救濟權利，設置相應的救濟程序。而這種救濟權利或救濟程序，同時亦是對行政執法機關非罪化處置的重要監督。具體而言，非罪化處置程序中權利相關人的救濟監督包括以下幾類：一是行政復議。根據《行政復議法》第6條之規定，公民、法人或其他組織，對行政機關作出的警告、罰款、行政拘留等行政處罰決定不服的，可以申請行政復議。行政執法機關非罪化處置實質上是一種行政處罰，因此，權利相關人對非罪化處置有異議的，可以據此提起行政復議。對于權利相關人的行政復議申請，復議機關應根據具體情況分別作出不同的復議決定：（1）對于非罪化處置事實清楚，證據確實、充分，法律適用正確，程序合法，內容合理的，應當予以維持；（2）對于非罪化案件行政處罰畸輕或畸重的，應當予以變更；（3）對于非罪化處置錯誤的，包括案件應當移送司法機關而不宜非罪化處理或案件根本不存在違法行為的，應當撤銷非罪化處置，對于涉嫌犯罪不宜非罪化處置的，還應當通知行政執法機關移送司法機關或直接移交司法機關。二是行政訴訟。根據《行政訴訟法》第12條的規定，公民、法人或其他組織對行政拘留、罰款等行政處罰不服的，可以依法提起行政訴訟，法院應當受理。權利相關人以此對行政執法機關非罪化處置提起訴訟的，法院應當區別情形作出判決：（1）非罪化處置合理合法的，應當判決駁回權利相關人的訴訟請求；（2）非罪化處置明顯不當的，具體包括處罰畸輕或畸重以及案件應當移送司法機關不宜非罪化處置兩種情形，法院都應當判決撤銷非罪化處置。對于前者，法院還應當建議行政執法機關變更處罰決定；對于后者，法院還應當建議行政執法機關將案件移送司法機關。三是行政賠償。根據《中華人民共和國國家賠償法》（以下簡稱《國家賠償法》）第3條、第4條的規定，行政機關及其工作人員行使行政職權時，侵犯人身權、財產權的，受害人有獲得賠償的權利。對于沒有違法行為而被行政執法機關錯誤非罪化處置的當事人，有權根據《國家賠償法》的規定申請國家賠償。

〔參 考 文 獻〕

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責任編輯 梁華林