山東省歷史遺留廢棄礦山生態修復現狀及對策建議

于得芹,褚福建,王兆林

(1.山東省地質調查院,山東 濟南 250014;2.山東省國土空間生態修復中心,山東 濟南 250013)

0 引言

山東省是礦產資源大省,礦種齊全、資源儲量豐富,開采歷史悠久,開發強度較大[1-3]。礦產資源的開發在保障經濟社會發展的同時,也引發了較多的礦山生態地質環境問題,一定程度上影響了人民生產生活,據統計截至2020年底,山東省共有歷史遺留廢棄礦山圖斑18544個,破損面積54896hm2,主要分布在魯中南山地丘陵區。

1 主要修復成效

近年來山東省委、省政府高度重視礦山地質環境保護與治理工作,印發了《關于加快推進生態文明建設的實施方案》,將礦山地質環境生態修復治理納入全省生態文明建設重點任務。地方各級政府把礦山地質環境保護與治理工作列入議事日程,壓實主體責任,加大資金投入,完善制度機制,創新治理模式,推進歷史遺留礦山地質環境治理工作。

1.1 標準、規范體系日益完善

2016年原國土資源部、工信部、財政部、環保部、國家能源局等五部局聯合下發了《關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》(國土資發〔2016〕63號),要求各省開展礦山地質環境調查工作,編制礦山地質保護與治理規劃。2019年自然資源部出臺了《關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》(自然資規〔2019〕6號),鼓勵礦山土地綜合修復利用,實行差別化土地供應,盤活礦山存量建設用地,合理利用廢棄礦山土石料,加快推進礦山生態修復,也開啟了社會資本修復礦山的大門。2021年國務院辦公廳印發了《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》(國辦發〔2021〕40號),鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復項目投資、設計、修復、管護等全過程,明確社會資本通過自主投資、與政府合作、公益參與等模式參與生態保護修復,并明晰了參與程序,鼓勵社會資本重點參與礦山生態保護修復,并探索發展生態產業[4-5]。

近年來,山東省自然資源廳會同有關部門先后出臺了《山東省礦山地質環境恢復和綜合治理工作方案》《山東省礦山生態修復實施管理辦法》《山東省露天礦山植被生態修復技術導則(試行)》《關于進一步規范歷史遺留廢棄露天開采礦山采取自然恢復方式進行治理的通知》等政策文件,進一步規范和推動了全省歷史遺留廢棄礦山生態保護修復工作。

1.2 礦山生態修復成效顯著

《山東省礦山地質環境保護與治理規劃(2018—2025年)》頒布以來,全省各地積極開展歷史遺留礦山生態修復工作,截至2021年8月底,全省共完成597處“三區兩線”可視范圍內歷史遺留礦山治理,治理面積0.45萬hm2;全省共完成155處“礦山復綠行動”治理工程,治理面積1.57萬hm2;全省共完成治理2013年以來關停露天開采礦山984座,治理面積0.72萬hm2,全面完成了《規劃》要求的工作量,歷史遺留礦山生態環境都得到了全面修復與有效改善。

根據2022年完成的山東省歷史遺留礦山核查結果,全省共有歷史遺留礦山圖斑18544個,面積60451.50hm2,主要分布在煙臺市、臨沂市、濟南市、棗莊市、濟寧市、濰坊市等,其中已恢復治理圖斑8979個,恢復治理面積32966.70hm2(圖1),約占歷史遺留礦山圖斑總面積的55%;未治理圖斑9565個,面積27484.80hm2(表1)。

表1 全省已恢復治理歷史遺留礦山圖斑

圖1 全省已治理歷史遺留礦山圖斑數量分布柱狀圖

1.3 典型案例剖析

根據廢棄礦山所處地理位置、區位條件、環境功能區劃等因素,按照“宜農則農、宜建則建、宜水則水、宜留則留”的原則,因地制宜,科學制定治理方案。編制礦山生態修復方案時,地質勘查與規劃設計、園林景觀設計等單位共同參與,將廢棄礦山資源轉化為旅游資源、文化資源、農業資源,探索創建“礦山生態修復+”新模式[6-8]。

各地在礦山生態修復方面經過多年的探索,治理模式各具特色,其中較為典型如:濰坊青州市宋旺村南部山區由于過度開采,造成大量的礦山生態地質環境問題(圖2),當地結合區位特點,引進了航空科技博覽基地項目,計劃總投資15億元,治理損毀采礦用地280余公頃,打造了集通用航空、國防教育、康養民宿、中草藥種植、文旅度假五大板塊為一體的文化旅游產業綜合體。目前工程已投資近2.7億元,治理面積46余公頃,建設完成國防教育博覽園一期展示區、4座直升機停機坪,真正實現了廢棄礦坑與建設項目的有機結合(圖3),生態修復價值得到充分顯現。

圖2 修復前礦山現狀

圖3 修復后礦山現狀

2 存在的主要問題

2.1 礦山生態地質環境問題復雜

山東省礦產資源種類多、開采方式多樣,由此形成了種類復雜的礦山地質環境問題[9-13],主要有以下幾種類型:一是露天開采形成了眾多破損山體和露天采坑,造成地形地貌景觀、植被破壞,帶來嚴重視覺污染,局部存在崩塌、不穩定斜坡等地質安全隱患;二是地下開采產生采空塌陷、地裂縫等,其中以采煤塌陷最為突出;三是廢棄工業廣場、固體廢棄物堆放占壓大量土地資源,造成土地資源的浪費[14]。

2.2 歷史遺留廢棄礦山圖斑存量大

經核查確認,截至2020年底,全省共有未治理歷史遺留礦山圖斑9565個(圖4),面積27484.80hm2(表2)。主要分布在煙臺、臨沂、濟南、青島、棗莊5市,圖班數均超過800個,共計6445個,占全省未治理圖斑總數的67.38%。

表2 全省未治理歷史遺留礦山圖斑

圖4 全省未治理歷史遺留礦山圖斑數量分布柱狀圖

2.3 礦山生態修復資金缺口大

目前,國家、省級層面均出臺了利用市場化手段推進廢棄礦山生態修復的相關意見,一定程度上激發了社會資本投入礦山生態修復的積極性,也一定程度上緩解了資金緊張的問題。但對于一些區位優勢不突出,且規模小、分布散的歷史遺留礦山生態修復,仍然主要依靠財政資金開展修復工作[15-16]。據不完全統計,2022—2025年全省歷史遺留礦山預計修復治理面積17938.63hm2,預計需投入治理費用124.80億元,資金缺口較大。

2.4 礦山生態修復技術體系不健全

目前山東省缺乏相對統一的露天礦山生態修復標準技術體系。山東省多數石灰巖露天開采后產生陡立面,有些接近90°的陡立面甚至高達100多米,要消除陡立面就需要進行削坡,后退削坡會破壞公益林,與自然恢復為主原則不符;治理方式還比較單一。現狀大部分廢棄礦山普遍采取最簡單、成本最低的削坡填埋、整平土地、覆土種植等方法進行生態修復,治理方式比較簡單,存在“頭痛醫頭,腳疼醫腳”等現象,修復效果并不理想[17],致使生態系統難以在環境自凈和自然演替的作用下得以恢復平衡。

2.5 政策紅利釋放不足

(1)市場化推進礦山生態修復方面,2019年自然資源部出臺了《關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》(自然資規〔2019〕6號)涉及的土地、資源利用等優惠政策,尚無具體可操作的指導細則。探索利用市場化方式推進廢棄礦山治理過程中,難以界定殘余資源的利用量是否合理,缺少定量指導和約束。

(2)部分政策存在壁壘、執行難的問題。市場化推進歷史遺留礦山修復治理部分政策在落實過程中存在銜接不暢、壁壘時現、不好把握的問題。

(3)政策落實不全面、相對單一的問題。自然資源部《關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》(自然資規〔2019〕6號)推行市場化運作、科學化治理的模式,明確了“鼓勵礦山土地綜合修復利用”“實行差別化土地供應”“盤活存量建設用地”“合理利用廢棄礦山土石料”等一系列激勵政策,以吸引各方投入,加快推進礦山生態修復。但政策實際落實過程中并未全面執行到位,多數依托國土空間規劃最終成果的激勵政策受當前省、市兩級國土空間規劃編制進度影響無法落地實施,礦山生態修復市場化運作系列政策紅利效應并未完全釋放。

2.6 缺少統籌謀劃,導致項目績效目標不合理

各市在爭取中央、省財政資金時未能統籌謀劃,科學合理的設置項目績效目標,導致上級財政資金下達后,在實際操作中,下達的資金量與制定的績效任務相差甚遠,為完成績效任務,地方需要配套大量的資金,因目前地方經濟困難,較難配套到位,導致項目難以施工。另外,項目申報前論證欠充分,未能做到“凈項目區”立項,導致部分項目下達后難以進場,從而導致項目績效目標不能及時實現。

3 對策建議

3.1 統一規劃,有序實施

以已經開展的全省礦山核查數據為基礎結合年度變更調查成果,編制山東省歷史遺留礦山生態修復總體方案,將全省未治理廢棄礦山修復納入統一規劃,進一步完善《關于進一步規范歷史遺留廢棄露天開采礦山采取自然恢復方式進行治理的通知》,健全自然修復礦山的認定標準,建立動態銷號制度。

3.2 細化社會資本參與礦山生態修復的政策

研究制定“政府主導、政策扶持、社會參與、市場化運作”的礦山生態修復模式相關標準、政策,科學合理利用政策來化解項目實施過程中遇到的困難和問題;在鼓勵礦山土地綜合修復利用、實行差別化土地供應、盤活礦山存量建設用地等土地優惠政策中,出臺相應政策解釋及工作流程等指導文件,在涉及增減掛鉤指標、占補平衡等新增耕地、林地指標等多部門工作中,有簡易便于操作的協調機制做保障;細化新增耕地入庫和涉及殘余資源處置等情形,明確市場化方式修復行為準則,進一步規范市場化體系[18-20],切實提高社會資本投入的積極性。

3.3 充分發揮好示范項目的帶動引領作用

在高標準開展好沂蒙山區域山水林田湖草沙一體化保護與修復工程的同時,以《財政部辦公廳自然資源部辦公廳關于支持開展歷史遺留廢棄礦山生態修復示范工程的通知》為契機,組織實施好山東省濟寧市南四湖自然保護區及周邊歷史遺留廢棄礦山生態修復示范工程示范項目,實施過程中加大對生態修復工程技術的研發和創新力度,加強自然學科與工程類學科的交流互補,理論與實踐相結合,積極引入先進的修復技術[21],通過試點項目吸取有益的經驗和技術,并推動修復技術的不斷升級,推動科研成果轉化應用。

3.4 創新“礦山生態修復+模式”,突出地方特色

根據廢棄礦山所處地理位置、區位條件、環境功能區劃等因素,按照“宜農則農、宜建則建、宜水則水、宜留則留”的原則,因地制宜,科學制定治理方案。編制礦山生態修復方案時,地質勘查與規劃設計、園林景觀設計單位共同參與,將廢棄礦山既有資源轉化為旅游資源、文化資源、景觀資源,探索創建“礦山生態修復+”新模式。各地在礦山生態修復方面經過多年的探索,治理模式各具特色,創建“礦山生態修復+”模式,實現歷史遺留礦山的價值[22-23]。

3.5 建立健全負面清單制度

建立健全負面清單制度,對擬申請財政資金支持的項目要開展事前綜合評估工作,對不符合自然保護區、生態保護紅線、耕地保護紅線等國家、省級管控要求的項目;有明確修復責任主體的項目;已有中央財政資金支持的項目;公園、廣場、雕塑等旅游設施,以及“盆景”工程等景觀工程建設;涉及審計、督察發現問題未有效整改的項目一律不予以立項,實施“凈項目區”立項,確保財政資金投入的項目得以順利實施。

3.6 強化后期管護

礦山生態修復項目竣工驗收后,由施工單位負責3年的養護管理,之后按照有關要求,移交林業或地方政府統一養護管理,確保長期效果和治理區生態環境持續改善;也可制定以屬地政府管護為主體、以縣區自查與市級定期抽查相結合為輔助的監管機制;“回頭看過去”,按照“雙隨機一公開”的方式,逐個項目進行回頭看檢查,嚴格后續監管。

3.7 加強宣傳和培訓

一是深入宣傳習近平生態文明思想,加強生態保護與修復輿論引導,總結發布生態修復典型案例,表彰一批投身生態修復治理工作,取得明顯成效的先進單位和個人。二是開展礦山生態修復培訓。礦山修復工作涉及多個部門多種業務,建議組織“線上”或“線下”業務指導、政策宣講活動,選派一線經驗豐富、理論知識扎實、政策把握清晰的綜合素質人員,對基層從事礦山生態修復的工作人員開展系統培訓,加強溝通協調,建立交流平臺。