以公眾為中心的價值創造：數字政府助力社會協同治理
——以福建省“閩政通”APP 為例

官瑱嘉

福建師范大學文化旅游與公共管理學院，福建 福州 350000

隨著數字信息技術的迭代發展與應用普及，人類已經進入信息技術急速發展的數字時代。自2017 年12月習近平總書記提出數字中國戰略以來，社會對在線政務服務平臺的一體化構建產生了更高的期待，學界也對數字政府建設展開了熱烈討論。2022 年7 月，國家互聯網信息辦公室、國家發展和改革委員會、科技部、工業和信息化部、國務院國有資產監督管理委員會和福建省人民政府在福建福州共同主辦了第五屆數字中國建設峰會，該峰會主題從信息化驅動到數字化轉型、從數據要素到創新變革，體現了數字中國建設實踐的持續深入和不竭動力。《數字中國發展報告（2021 年）》中指出，自數字中國戰略被提出以來，我國數字經濟規模從2017 年的27.2 萬億元增長至2021 年的45.5 萬億元，總量穩居世界第二，年均復合增長率達到13.6%，占國內生產總值的比重從32.9%提升至39.8%[1]。

在政府治理視角下，建設數字政府的前提是實現數字治理，學者托馬斯·雅若夫斯基曾提出數字政府演進模型有4 個階段，分別是數字化（政府技術）、轉型（電子政務）、參與（電子治理）和情景化（政策驅動的電子治理）[2]。由此可知，實現傳統政府轉型為數字政府、優化政府治理必須通過政府的“數字化”改造，才能實現政府組織的“智慧化”和職能的“智能化”，最終面向社會開展數字治理工作[3]。為了實現政府治理的數字化轉型，就需要對數字政府建設現狀，以及建設過程中產生的相關問題進行分析。

福建省地處我國東南沿海，有著良好的地理區位條件以及一定的內需驅動力，根據中國軟件評測中心在北京舉行的2022 年數字政府評估大會暨第二十一屆政府網站績效評估結果發布會上，福建省人民政府門戶網站排名全國第一，福建省數字政府服務能力為“優秀級”。該省開發并推廣使用的“閩政通”APP 在近年來給福建人民帶來了巨大的便利，實現了政務信息線上化、一站式辦理。這款便民軟件在福建省的政務類軟件調查評估中也被評為優秀。因此，本文在界定數字政府與電子政務關系、明晰數字政府內涵和政策倡導的基礎上以福建省數字政府建設為例，闡述數字政府建設的原則和理論與實踐上的邏輯并挖掘當前（以政務數據平臺為核心的）數字政府建設所遇之困境，進而總結和探討數字政府建設的路徑優化。

1 數字政府的內涵、政策倡導與發展現狀

1.1 從電子政務到數字政府的轉型

自全球信息技術和西方新公共管理運動發展以來，產生了許多新的行政實踐，其中電子政務作為一個政策概念在20 世紀90 年代中后期傳入中國，它是一種全面應用現代信息技術、網絡技術以及辦公自動化技術等，可以為社會提供公共服務的辦公管理模式。但目前，關于電子政務的理念已悄然發生改變。例如，何圣東等[4]認為，國外電子政務的核心理念不僅在于提升政府行政效能，而且要重視利用科技優化社會與政府部門的關系，鼓勵社會參與服務創新以及社會整合問題。

學術界對于電子政務與數字政府兩者之間的概念界定存在差異：有學者認為在研究中并不必要對二者作嚴格區分，例如，黃璜[5]指出，雖然現階段數字政府建設的核心目標轉變為推動國家治理現代化，但仍沿襲了電子政務的主要特征，因此在學術研究中不需要對兩者的概念做嚴格區分；有學者從政府治理實踐的歷程出發，認為數字政府相較于電子政務的內涵更為豐富。例如，胡重明[6]指出數字政府階段除了具備電子政務階段的技術功能以外，還支持非結構化決策、定制化溝通和智能化服務，并對數字政府的建設進行假設，提出以群眾的需要為中心的“政府即平臺”的數字政府理論；有學者認為這兩個概念之間具有顯著不同，例如，鮑靜等[7]認為數字政府與電子政務分別在技術、結構和職能上都存在本質差別，技術與數據在電子政務階段是治理工具，在數字政府階段則是治理本身。

本文認同數字政府在內涵上繼承了電子政務的部分觀點，但由于兩者是政府治理實踐的不同階段，前者對于后者的概念大多呈現出包含關系，但數字政府的理念和治理目標與過去的電子政務相比已發生了轉變，數字政府在電子政務的基礎上又有所擴展，技術與數據在數字政府時代已化身為治理本身的內容，即以公眾為中心的價值創造。因此，本文認為，電子政務與數字政府分別代表我國政府治理與職能的不同發展階段，在學術上不應混用且需要對二者進行區分，有助于理解相關理論并明晰數字政府的理論基礎。

1.2 數字政府的內涵

數字政府是我國優化治理體系并實現治理能力現代化的必然選擇，因此，厘清數字政府的內涵非常必要。

一方面，數字政府以需求為基礎，其概念貫徹了“以人為本”行政愿景，以推動公眾為中心的治理作為目標。其出發點不僅涵蓋電子政務階段將技術和數據充當政府治理工具，更重要的是探索政府治理的全面優化，促進整體上的數字化進程[8]，因此，數字政府更加強調公民的參與。另一方面，數字政府是一種整體主義[9]。由于數字政府實際上是在信息技術發展的過程中產生的，是對新公共管理運動負面影響的反思。其通過新技術實現對新公共管理過程中產生的碎片化的職能和機構的重新整合。

因此，可以將數字政府定義為以運用數字化及新興信息技術為基礎，強調治理主體之間互動和數據共享與賦能，并使得技術與數據超越工具化階段成為治理本身，從而推動我國政府治理的現代化進程。

1.3 中國數字政府政策導向與發展現狀

從電子政務向數字政府轉型是適應新技術和新環境變化、推進我國治理體系與治理能力現代化的需要。為此，我國政府發布了一系列相關政策：2019 年，黨的十九屆四中全會決議中指出，“科技支撐”在創設社會治理體系中的重要地位；2019 年，在全國網絡安全和信息化工作會議中再次聚焦于運用信息化手段提高政府行政能力，推動政府治理的現代化[10]；2022 年，《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》中明確了在構建協同高效的政府數字化履職能力體系方面，通過全面推進政府履職和政務運行數字化轉型，持續優化利企便民的數字化服務，推動政務公開平臺智能集約發展，以期創新政府管理與服務，優化政府履職能力。

我國電子政務作為我國數字政府的主要工作之一，在近年得到了較好的發展。《2020 聯合國電子政務調查報告》數據顯示，中國電子政務發展指數從2018 年的0.681 1 提高到2020 年的0.794 8，排名比2018 年提升了20 位，升至全球第45 位，取得歷史新高。其中，作為衡量國家電子政務發展水平核心指標的在線服務指數上升為0.905 9，排名從全球第34 位躍升至全球第9 位。《2020 政務云基礎設施市場研究報告》顯示，2020 年的政務云公有云市場規模達81.4 億元，同比增長61.59%；政務專屬云市場規模達189.2 億元，同比增長12.75%。

由此可見，在大數據、信息科技與政務服務的整合中，我國的行政效能極速優化、政務服務線上化速度明顯加快，“政務云”建設向更加多元化的方向蓬勃發展，正逐步實現對傳統政務信息化模式的改革。

2 數字政府建設的邏輯與路徑分析

本文對數字政府建設相關議題的討論是在我國數字治理體系和治理能力現代化建設的總體框架下進行的，因此在開展對數字政府建設的邏輯和路徑的探討之前，需要先明確推動數字治理的基本原則與條件。

在建設數字政府的過程中，政府作為治理主體，一方面需要利用數字化技術提升治理效能、推進結構改進；另一方面要利用數字化、信息化的發展推動社會各主體之間的良性互動、促進社會參與、加快形成社會協同治理。隨著社會的變遷，其治理的問題呈現出多元化和復雜化的態勢。數字治理不應停留在簡單的工具性層面，要在更廣闊的治理空間中實現數字治理各方面的創新、融合和共享。但在數字治理研究與實踐不斷拓展的進程中，不能脫離于我國數字治理體系與能力現代化的總框架。在數字政府時代，網絡將整個世界更加緊密地聯系在一起，全球化特征更加凸顯，加深了各國在多領域、多層次的相互影響、相互制約和相互聯系的程度。因此，我國數字政府的建設需要在“發展與安全并重”“統籌國內、國際兩個大局”原則和指導思想下進行創新[11]，對數字政府建設的邏輯與路徑的分析都需要建立在以上條件的基礎上。

此外，社會需要關注數字化對政府的民主性的影響。由于數字治理過程會吸納很多信息，這些信息大部分與民眾相關，因此，現階段的社會治理不僅要考量信息技術的能力，也包含了對眾多信息進行管理的責任[12]。在此層面上，政府面臨更多風險。韓兆柱等[8]在研究中發現數字時代的網絡社會呈現出隱匿性的特征，可能會對數字政府的民主性產生一定的負面影響。總之，在對數字治理的深入研究時，以上所提及的原則與關注點需要納入考量之中。

2.1 理論邏輯

數字時代下的數字政府是響應層出不窮的治理問題應運而生的，除了具備前一階段電子政務的特征以外，更主要的目標是創造基于數據流動和使用的數字政府與數字國家、數字社會、數字生活的共同價值，其實質是數字時代和數字化生存中的國家治理[13]。總的來說，數字政府建設的內在邏輯是以信息技術創新驅動政府數字化運行模式的變革與治理理念的更新，從而增強政府整體性治理效能。

《關于加強數字政府建設的指導意見》指出，數字政府建設的目標是到2025 年更加完善與政府治理能力現代化相適應的數字政府頂層設計、健全統籌協調機制，基本形成數字政府體系框架，顯著提升政府履職水平，在實現服務黨和國家的重大戰略、促進經濟社會高質量發展等方面發揮重要作用；到2035 年，與國家治理體系和治理能力現代化相適應的數字政府體系框架更加成熟完備，基本建成整體協同、敏捷高效、智能精準、開放透明、公平普惠的數字政府，為基本實現社會主義現代化提供有力支撐。可見，數字政府的目標凸顯“服務”在其中的重要性，由此可將數字政府建設的理論邏輯總結為融合、創新、重構和協同4 個理念。

首先，融合的概念涵蓋了數據融合、平臺融合和業務融合[14]。福建省貫徹了數字政府建設的融合邏輯，推出的“閩政通”APP。該軟件依托數字福建平臺，對接省市各級便民服務系統，通過政務數據匯聚共享平臺，實現覆蓋全省的便民服務，其中的融合功能包含了社會服務下的社保、醫保、公積金等業務辦理與信息查詢等內容，涵蓋了20 多個主題的服務。不同數據、平臺與業務通過掌上APP 實現融合，將多重功能集于一體，促進數據資源的共通共用，推動實現“數據多跑腿、民眾少跑路”的以人為本的社會治理目標。

其次，創新政務服務從而推動政府在數字時代下的深刻變革，即達到政府服務方式與服務流程的重構。利用數字時代新技術的發展，政府服務的提供方式與流程也在不斷地推陳出新。以福建省為例，從電子政務時代的網上政府政務信息公開，到現今民眾使用“閩政通”APP 便可實現信息的查詢和業務的一站式辦理，再到在該軟件復制推廣下推出的“e 福州”“i 廈門”“e龍巖”等掌上便民服務系統。民眾通過手機上的相關軟件就能辦理大部分事務，并且用戶在平臺的信息是共享且可交叉互認的。簡而言之，在福建省推行的便民服務平臺上，民眾的需求能夠實現“一窗受理、一網通辦”，達成“一號通認”“一證通用”“一碼通行”。政府數據的開放有助于減少權威機構與社會民眾之間信息不對稱的情況，進而通過共創共治的思想促進政府職能和服務的轉變。“閩政通”APP 等軟件的出現使政府為民眾服務的方式發生了改變，創新了民眾辦理政務和接受公共服務的流程與方式。

最后，協同治理是未來數字政府發展的方向，而數據共享與整合是基礎工作。數字政府實現跨層級協同治理的第一步就是建立可以統一辦理多類政務的平臺[15]。在未來需要實現以整體性思維整合碎片化行政，從而構建起整體性的治理體系，調動各治理主體參與協同治理。目前，“閩政通”APP 匯聚了超過千項的便民服務功能，同時具備較為優秀的數據資源整合能力，有助于福建省的政務處理橫向打破行政壁壘、縱向打通層級阻隔，加快實現各方數據互通共享的協同治理。

2.2 實踐邏輯

電子政務時期的政府利用高新技術手段，注重提升行政效率，而數字時代，數字政府已將公民體驗置于數字化戰略的核心地位。“服務”貫穿于數字政府建設之中，因此，在政府數字化轉型的具體實踐中，體現了從“以政府為中心”轉向“以公民為中心”的實踐邏輯，即以公共價值作為實踐導向。

在以人為本的指導思想下，技術賦能的政府治理實踐要更加精準和全方位地把握公民需求[16]。技術賦能的政府不僅帶來了技術變革，還帶來了組織與思想的變革，首先以數據為基礎強化了治理主體之間的關系，使社會參與互動在線化成為可能，促進共同參與公共治理；其次合理運用算法實現治理體系的完善，以系統為核心，重構工作流程和運行機制，促進組織扁平化和辦事流程的再造[17]。社交媒體、移動掌上平臺等在政府行政中的應用大幅提升了公眾參與、政民互動的程度，也更多地考慮了公眾在辦理事務時的體驗。“閩政通”APP 是福建省在貫徹數字中國戰略方面的實踐成果，過去只能線下查詢和辦理的事務逐漸實現了信息公開與事務辦理的線上化。福建省數字政府的建設不僅使得信息收集與管理更加便捷，更重要的是大大推進了政府組織結構的扁平化發展，加快了政務流程的精簡化，同時，“以公民為中心”、滿足公民多元化、個性化的需求，促使數字政府建設得更加智慧化與精準化，進而實現服務于公民體驗的良性循環。

2.3 困境與路徑

數據時代信息技術革命對于政府治理與社會參與實際上是把雙刃劍。組織數據開放、扁平化發展導致組織邊界逐漸模糊、交易成本減少，這不僅優化了治理體系，但同時也帶來了數字時代權力增長的弊端，如形成數據壟斷、個人信息不受個人控制、權力增長對政府的民主性的損害等[18]。數字時代呈現全球化的趨勢，為了進一步提升政府治理能力，促進數字政府建設的良性發展，就必須解決可能存在的隱患，并防止不良效應的出現。

走出數字政府的治理困境，首先，需要完善有關制度，約束肆意增長的權力，進一步提升制度創新與技術創新的能力；其次，必須重申在大數據時代下政府的責任，優先考慮公共價值，提升風險防控能力，保護公民個人信息；最后，推進對權力的過程監管與協同監管，激勵政府、社會各主體參與監管。

3 結語

信息科技的飛速發展與數字應用的創新推廣使得數字政府轉型成為必然，我國應積極進行技術革新，在治理形態和模式上不斷推陳出新，使得民眾也能在數字化政府建設的過程中切實體會到便利。

數字政府的建設包含了電子政務階段對政府治理的要求，并在此基礎上更加強調了以公民為中心的價值理念。以往政府較多采用信息技術手段實現政府政務信息公開，工作重點在于提升政府行政效率。而在新時期數字政府則以協同治理、社會共治作為遠景目標，已超越從工具視角看待和利用數據與信息，并在努力實現以公民需求作為導向、數字成為治理本身的轉型。

本文以福建省“閩政通”APP 的推廣使用作為政府治理實踐案例，分析得出數字政府建設是在數字治理體系和治理能力現代化的總體框架下，以公民為中心，通過創新和融合等手段對政府行政方式與組織形態進行重構，以期達到協同治理效果的實踐。不過任何新事物都有其正反兩面，在大力發展和開拓新型政務平臺和公共服務方式時，需要注意數據壟斷、個人信息與數據的控制權和所有權的分離、權力增長對民主性的影響，因此更要完善相關政策制度、倡導公共責任并加強監管，共同推動社會的協同治理。