南通數字文化產業PPP 模式對策研究

顧春燕，余忠林

（1.南通大學圖書館，江蘇南通 226019； 2.南通江山新能科技有限公司，江蘇南通 226017）

2020 年，在新冠肺炎疫情的影響下，數字文化產業異軍突起，在滿足受眾宅家期間休閑娛樂生活需求的同時，也成為疫情沖擊下新的經濟增長點[1]。2020 年11 月18 日，順應數字產業化和產業數字化發展趨勢，中華人民共和國文化和旅游部發布了《文化和旅游部關于推動數字文化產業高質量發展的意見》[2]，旨在加快新型數字文化發展，推動傳統文化產業改革，提高文化產業整體效益和核心競爭力。在這雙重機遇和挑戰下，必將加快催生各地文化產業的數字化和智能化進程，加速文化產業的創作、生產、傳播和消費模式的數字化轉變，推動文化科技研發的數字化應用[3]，在此過程中，各省市數字文化服務平臺（包括PC 端和移動端）的建設顯得尤為迫切。

江蘇公共文化云平臺是江蘇省文化館按照文化和旅游部、省文化和旅游廳的部署要求，搭建的覆蓋全省所有文化館（站）的大平臺。作為全省文化館系統公共文化服務的互聯網統一入口，江蘇公共文化云平臺采用集約化模式，將全省所有文化館（站）活動信息、場館信息、數字文化資源等內容進行統一匯聚，并提供線上線下融合服務，實現文化館（站）公共文化服務的“互聯網+”。

浙江省推出了浙江文化通，它是匯聚了浙江省多種文化信息的公共數字文化移動服務平臺，主體單位包含浙江省公共圖書館、浙江省博物館、浙江省美術館、浙江省文化館、浙江省影劇院等公共文化單位[4]，多種文化信息包含展覽、講座、演出、活動等，大眾用戶可以通過多種渠道來獲取個人所需的數字圖書服務、數字文化資訊和數字文化活動。

南通市推出的“文化南通”公共文化服務網絡平臺以“豐富內容、聚攏資源、暢通線路、方便使用”為統領，面向基層群眾，在平臺建設與提升、資源整合與建設、數據采集與上報、線上線下服務模式創新、服務推廣活動開展等方面開展公共數字文化服務推廣，構建“一站式”公共數字文化服務體系，進一步滿足市民對本土公共文化服務的需求。

不難發現，現有的省內外及南通本市的數字文化服務平臺無論是PC 端還是移動端，相對集中在公共性、公益性的數字文化服務。本課題的研究將在此基礎上，提出了南通市數字文化產業PPP（Public-Private Partnership）模式建設研究，即加入社會私營企業的合作，推行平等合作、利益共享、風險共擔的PPP 機制，公私雙方利用各自具備的優勢來提高數字文化產業服務效能。

1 PPP 模式的概念及其應用

1.1 PPP 模式的概念

PPP（ublic-Private Partnership）直譯為公私合作關系，即政府部門與社會私營企業合作模式[5]，這是一種秉持“雙贏”或“多贏”為目的的融資管理模式，亦是一種新興的政府部門與社會私營企業一起為大眾提供產品的模式。廣義上的PPP 可理解為政府部門與社會私營企業簽訂合作協議，共同出資為大眾提供產品、活動、服務等，同時明確雙方各自承擔的風險與收益，通過合同文件來約束雙方形成緊密的合作伙伴關系；而狹義的PPP 則強調多源融資、風險共擔，包含BOT（Build-Operate-Transfer）、BOO（Build-Own-Operate）、DBFO （Design-Build-Financial-Operate）等一系列具體的項目融資模式[6]。

PPP 模式的特點在于可以消除費用的超支；有利于轉換政府職能，減輕財政負擔；促進了投資主體的多元化；政府部門和社會私營企業可以揚長避短，盡可能地激發政府部門和社會私營企業雙方的優點和有利條件，回避雙方的缺點和不利條件；項目參與雙方組成戰略聯盟，共同享受利益和承擔風險；突破了私人企業參與公共基礎設施項目組織機構的多種限制，應用范圍更加廣泛。

1.2 PPP 模式應用現狀

2022 年11 月18 日，財政部印發《關于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規范發展、陽光運行的通知》，此文件主要明確了PPP 模式適用范圍、合作模式、資產規劃、運營管理、項目合同審查等，規范PPP 項目整體建設，保障PPP 模式長遠發展。由于新冠肺炎疫情的影響，2022 年全國新入庫PPP 項目數量同比有所下降，但是管理庫項目總量穩中有升，并逐步回暖。財政部統計數據顯示，截至2022 年10 月底，全國PPP 綜合信息平臺項目管理庫（以下簡稱PPP 項目庫）累計入庫項目10 332 個、投資額16.6 萬億元； 累計簽約項目8 448 個、投資額13.9萬億元；累計開工建設項目6 665 個、投資額11 萬億元[7]。

《全國PPP 綜合信息平臺管理庫項目2021 年年報》顯示，全年新入庫“兩新一重”項目523 個，投資額1.2 萬億元，占全部新入庫項目投資的87.5%。全年新入庫服務消費類項目97 個，投資額824 億元；簽約落地項目75 個，投資額822 億元，投資額同比增長330%；開工建設項目69 個、投資額827 億元，投資額同比增長333%；具體涉及文化、旅游、體育、健康、養老、教育等增進民生福祉的領域，在全口徑投資拉動GDP 效應減弱背景下，PPP 模式持續促投資穩增長[8]。作為一種新型的融資合作模式，PPP模式勢必將對數字文化產業領域產生巨大影響。

2 南通市數字文化產業發展現狀及面臨的問題與挑戰

2.1 南通市數字文化產業現狀

在后疫情時代，大眾原有的娛樂休閑和消費方式都產生了一系列變化，進而導致南通市文化產業業態發展趨勢也產生了改變，基于“互聯網+”、5G 技術、云技術的數字文化產業將逐步取代傳統文化產業運營方式。2021 年，南通市文化產業穩中提質，文化市場回暖跡象明顯，受2020 年基數影響，文化產業營業收入增幅高位開局后逐季放緩，但仍保持20%以上增幅，實現了“十四五”良好開局。與互聯網、數字經濟密切聯系的數字文化新業態發展勢頭良好，如應用軟件開發、互聯網生活服務平臺兩個行業小類營業收入分別比上年增長43.6% 和48.2%。數字文化新業態成為南通市文化產業發展的重要新增長點。

2021 年以來，南通市數字文化產業總體發展勢頭良好，實現了文化產業576 億元的增加值，但在地區發展和單體規模等方面仍存在一些問題，傳統文化產業的數字化轉型也存在一定的障礙。數字文化產業應著眼當下，瞄準技術創新所帶來的機遇，重點培育數字文化產業新業態，充分利用“互聯網+”、5G技術、云技術及VR/AR 技術發展大環境，全面推動南通市數字文化產業PPP 模式發展改革。

2022 年8 月26 日，在南通數字文化產業峰會上，簽約落地22 個項目，總投資近10 億元，涉及游戲發行、電商直播、數字藏品、影視制作、數字文學等領域。近年來，南通緊跟數字文化產業發展浪潮，推動文化領域格局實質性轉變，同時制定出臺了《南通數字文化產業繁榮發展三年行動方案（2022—2024年）》，加快構建具有南通特色的“3+5+N”數字文化產業發展體系。

2023 年，南通將進一步推動數字文化產業全面發展，同時制定金融扶持、項目運營、人才扶持政策，吸引數字文化企業扎根南通，吸收PPP 人才流通服務，全面吹響向數字文化產業發展進軍的號角。

2.2 南通市數字文化產業發展面臨的問題與挑戰

2.2.1 傳統文化資源數字化存在困難和瓶頸

2022 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進實施國家文化數字化戰略的意見》明確提出，統籌利用文化領域已建或在建數字化工程和數據庫所形成的成果，關聯形成中華文化數據庫。南通作為中國近代第一城，具有豐富的傳統文化資源，而隨著互聯網技術、5G 技術、區塊鏈及云技術等高速發展，傳統文化資源要想得到很好的弘揚和發展，就必須實現轉型升級，而這種轉型升級離不開數字技術的支持，以實現傳統文化資源數字化整合與開發[9]。南通在數字化媒體開辟優秀傳統文化傳播互動的新渠道方面似乎還稍顯不足，傳統文化傳播效率低、范圍小、形式較為單一，傳統文化資源數字化轉型升級模式尚不明確。

2.2.2 缺乏完善的產業管理模式及相關專業型人才

數字文化產業實際上是一種新型產業，而這種新型產業的發展勢必需要完善相關的管理模式及專業的人才團隊。最需要思考的是生產運營模式、組織項目設計、戰略定位、人才結構是否滿足文化產業數字化的需求[10]？

目前，南通市從事數字文化產業的專業人才較少，缺乏適應數字文化產業發展需要的人才引進和激勵機制，從而影響文化產品創新能力的提高。人才緊缺的原因主要是專業對口領域的人才數量少和城市地域缺乏競爭力，其次是新增業務導致人才緊缺、薪酬缺乏競爭力及企業周邊基礎設施配套較差。

2.2.3 投資主體單一化

目前，南通的數字文化產業缺乏數字文化內容原創力，如人工智能等新技術在數字文化產業發展中的作用稍顯不足。南通市的文化產業園大多由政府主導，營造文化環境，提供建設空間，通過房屋租賃收入維持運營費用。南通數字文化產業投資主體單一化，一般都是“企業百分百”或者“政府百分百”，資金的來源固有化容易導致產業發展一旦遇到瓶頸，很難打破僵局。因而，尋求投資多元化和有效的盈利模式才能有利于南通市數字文化產業的可持續發展。

3 南通市數字文化產業PPP 模式對策探析

南通市數字文化產業PPP 模式將基于科技發展和業態創新，服務于數字創意、動漫游戲、網絡娛樂、數字閱讀、數字出版等新興數字文化產業，以整合數字文化資源和提供文化服務為重點任務，能夠實現公眾需求與數字文化服務均等有效對接的集成化、一站式的平臺，其實質是實現數字文化產業服務的重要載體形式。

文化產業領域PPP 模式是政府部門與社會私營企業簽訂合作協議，共同出資為大眾提供公共文化產品、活動、服務等，同時明確雙方各自承擔的風險與收益，通過合同文件來約束雙方形成緊密的合作伙伴關系，是一種新型的產品服務經營管理舉措。推行文化產業領域PPP 模式的重點在于：一是要公平協作，公平協作是前提，政府部門與社會私營企業在項目中是一個平等合作體；二是要共享收益，一切由項目所取得收益應由雙方簽訂合同內容來分配，不得欺瞞或壓榨對方；三是要共擔風險，共擔風險是保障，政府部門進行必要的協助和監管，社會資本則發揮其資金、技術、人才優勢[11]，一旦出現風險，雙方應共同承擔結果。

3.1 南通市數字文化產業PPP 模式推行必要性

近年來，南通堅持大力推動數字文化產業全面發展，立足三大省級園區，聚焦重點產業方向，加快構建具有南通特色的“3+5+N”數字文化產業發展體系，打造長三角數字文化產業發展新高地。因此，南通市未來數字文化產業項目的發展必定離不開有效的PPP 項目模式。政府部門牽頭PPP 方案，應充分考慮合作形式、投資占比、盈利模式等，吸引各方投資資本。以各種政策紅利扶持，大力吸引和培養PPP 專業知識人才，為南通市數字文化產業發展提供專業的PPP 項目整體設計、運營、維護工作。政府部門可將非營利項目和營利性項目作為一個整體項目來吸引社會私營企業進入，此舉可以保障社會私營企業形成一個有效的盈利價值鏈模式，而非純公益。推動南通市數字文化產業PPP 模式建設是一項長期的實踐工程，需要不斷的“試一試”“改一改”，再“試一試”。因此，也可以借鑒國家和省級的PPP 試點項目，篩選符合南通市數字文化產業現狀的PPP項目，進行分析嘗試，制定出有效的南通市數字文化產業PPP 項目方案。

數字經濟作為經濟增長新動能和新增長點，已經成為提高質量效益和核心競爭力的重要支撐和關鍵引擎，打造數字經濟品牌，集聚優秀人才，發掘優質項目，南通要緊跟數字文化產業發展浪潮，推動文化領域格局實質性轉變。

因此，南通數字文化產業應抓住當前PPP 項目推行下的發展浪潮，積極培養PPP 項目專業人才，逐步調整數字文化產業結構，建立健全數字文化產業鏈條，形成符合南通市數字文化產業現狀的PPP項目方案。PPP 項目的推廣必將帶來一場天翻地覆的改革浪潮，政府和社會私營企業都將面臨前所未有的機遇與挑戰，未來的發展方式勢必是由政府和社會私營企業共同承擔融資、規劃、運營的全產業服務鏈。因此，數字文化企業需要具備全產業鏈資源整合的能力，尤其是項目前期資本運作的能力[12]。

3.2 南通市數字文化產業PPP 模式推行策略

3.2.1 設立相關地方性行業法規

2020 年7 月至2021 年1 月，江蘇省陸續發布了《關于進一步提高政府和社會資本合作（PPP）項目第三方服務機構工作質量的意見》（蘇財金〔2020〕69 號）、《關于進一步加強PPP 項目績效管理的通知》（蘇財金 〔2020〕105 號）、《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）項目財政承受能力動態管理的意見》（蘇財金〔2021〕9 號）等文件，對為PPP 項目全生命周期管理提供相關專業服務的第三方服務機構、PPP 項目績效管理、加強PPP 項目財政承受能力動態管理等方面做出了新規定。數字文化產業有前期投資高、回報持續時間長、收益不穩定等特點。建立健全相關的PPP 項目地方性政策法規，才能保障社會私營企業的利益，最大程度地吸引社會私營企業加入數字文化產業領域建設。而目前，南通市沒有專門針對PPP 項目模式的地方性政策，行政法規也很少。因此，出臺有針對性的南通市PPP 項目政策法規是非常有必要的，促使項目投資方能以“系統性思維”構建監管閉環，著力提高項目實施質量，防范化解重大風險。

3.2.2 明確風險分擔機制

開展PPP 項目必須建立起合理的風險分擔機制，讓政府和社會私營企業共享利益、同擔風險。遵循的原則是收益風險比例、有效控制、量力而行、靈活調整。簽訂合同，按照合同進行投資占比、收益占比分配，風險應當按照投資收益的反比進行分配，即投資收益占比小的風險承擔比更大，同時承擔風險的最大程度也要在每一方的能力范圍內，如果某一方承擔了其無法承擔的風險或者某些風險比初期預估的高很多，就不能讓其單獨承擔，否則會影響整個項目運作。隨著PPP 項目的推進運作，可能會產生一些臨時的突發變化，此時應靈活調整原本的風險分擔方案，不可拘泥。

3.2.3 加強金融扶持措施

充分發揮政府投資撬動作用，有效拉動社會私營企業投資增長，激發社會私營企業投資活力，這都需要加強金融扶持措施。當前，社會私營企業面臨融資成本高、增信條件多、信息不對稱等困難，金融部門可針對性地為社會私營企業提供資金扶持，充分激發社會私營企業參與PPP 項目的熱情。建立健全社會私營企業融資合作對接機制，通過PPP 項目接洽會等方式，搭建社會私營企業投資與金融機構合作溝通的有效平臺。對金融機構來說，要充分挖掘各類政府公共信息平臺數據，對社會私營企業信用情況精準畫像，加大融資支持力度、降低企業綜合融資成本。

3.2.4 提升專業能力，建設人才隊伍

財政和發改等部門要根據國家和省有關政策和南通市的實際案例，開展政策宣傳和業務培訓。建立南通市PPP 項目專家庫，旨在科學專業地監督管理整個PPP 項目建設流程，包括PPP 項目的評估論證、方案設計、資產評估、財務測算、法律界定、合同管理等，保障PPP 項目完整運行。政府及相關部門應充分考慮PPP 模式的推行浪潮，抓住發展機遇，調動相關行業協會和各類市場主體的積極性，鼓勵其加入PPP 項目人才培訓行列，加快形成政府部門、高校、企業、專業咨詢機構聯合培養人才的機制，建設一支高素質的專業人才隊伍，提高項目組織實施能力和監督管理水平[13]。

4 結束語

未來，南通市將深入實施國家文化數字化戰略和重大文化產業項目帶動戰略，持續推動“3+5+N”數字文化產業體系發展，聚力打響張謇文化品牌，打造數字經濟品牌，集聚優秀人才，發掘優質項目，緊跟數字文化產業發展浪潮，有效利用PPP 項目模式，不斷提升南通數字文化產業的競爭力和影響力，加速培育數字文化產業發展新動能，為長三角數字文化經濟戰略發展出一份力。