全域土地綜合整治助力鄉村振興

◎陳書榮，陳 宇，譚海斌

全域土地綜合整治是一種現代土地整治模式，以整體助力區域內土地綜合整理與生態保護修復為手段，解決國土空間布局無序化、土地分布碎片化、資源利用低效化等問題，進一步優化生產、生活、生態空間格局，提升耕地保護和土地利用水平，從而增強資源要素保障能力，助力資源持續利用，為區域發展與鄉村振興提供有力的基礎支撐。

一、全域土地綜合整治助力鄉村振興機理

全域土地綜合整治是在一定區域內，以國土空間規劃和村莊規劃為引領，以土地整理、復墾、開發和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，推動田、水、路、林、村綜合整治，改善農村生產、生活條件和生態環境，促進農業規模經營、人口集中居住、產業聚集發展，助力城鄉一體化進程的一項系統工程。

全域土地綜合整治與鄉村振興之間有著密切的內在聯系。

（一）全域土地綜合整治助力鄉村振興的動力機制

全域土地綜合整治助力鄉村振興的動力機制主要是增長極和耗散系統。通過實施整治項目（建設用地增減掛鉤、旱改水、高標準農田建設、礦山生態修復等）形成農村經濟增長極，推動主導產業和帶動相關產業發展，并通過物質、能量、信息等不斷交換和耗散，實現經濟系統從無序到有序，再從有序—混沌—更高級的有序轉變，從而實現經濟起飛—發展—可持續發展的過程，即實現鄉村振興。

（二）全域土地綜合整治助力鄉村振興內在機理

一是全域土地綜合整治是鄉村振興的重要基礎。土地是鄉村發展的核心資源，也是農民的主要生產資料和生活資本。通過全域土地綜合整治，可以優化土地資源配置，提高土地利用效率，增加土地產出價值，為鄉村發展提供有力的物質保障和空間支撐。

二是全域土地綜合整治是鄉村振興的重要途徑。全域土地綜合整治通過對農用地和建設用地的整理、調整、流轉等，促進土地要素市場化配置，激發土地資源潛力，支持農業產業化、規模化、集約化、綠色化發展，增強農業競爭力和可持續性。

三是全域土地綜合整治是鄉村振興的重要內容。鄉村振興戰略的目標之一是在實現農業、農村現代化的基礎上建設美麗鄉村，為農民創造更加美好的生產、生活條件。而全域土地綜合整治在助力農業產業化、規模化和現代化的基礎上推進空間治理與生態修復等正是這些目標的具體體現。

（三）全域土地綜合整治如何助力鄉村振興

一是全域土地綜合整治通過國土空間治理與生態修復，即通過農用地整治、建設用地整治和鄉村生態修復等，可以有效地解決農村發展中出現的一些問題，如土地利用效率低、產業不強、基礎設施落后、生態環境脆弱等問題，從而實現資源可持續利用和經濟社會的持續發展。

二是通過全域土地綜合整治方案編制、項目實施等可以激發村民的主體意識和參與熱情，增強農村發展的凝聚力和吸引力，促進農村發展的內生動力和外部合作并形成強大的發展動力，推動農村經濟社會的可持續發展。

三是全域土地綜合整治通過整合各級各部門的政策資源，可以形成鄉村振興的統籌協調機制，實現政府引導、市場運作、社會參與和村民自治的有機結合，推進土地、資金和勞動的依法流動和有效結合，實現資源和資金效益的最大化，推進全域土地綜合整治各項建設，實現農村經濟蓬勃發展。

二、全域土地綜合整治助推鄉村振興的實踐模式

全域土地綜合整治助推鄉村振興的實踐模式主要有城鄉融合模式、現代農業模式、生態農業和旅游模式、產業生態混合模式等。

（一）城鄉融合模式

該模式適用于城鎮近郊區，結合鄉村自身發展需求，促進城鄉產業融合。采用這一模式，有利于城市發展輻射帶動農村發展，又有利于農村為城市發展提供農產品支持和廣闊的旅游棲息地。浙江省溫嶺市橫峰街道，在2018 年啟動了橫峰街道兩側全域土地綜合整治與生態修復工程，將碎片化的建設用地與零星耕地進行置換。這樣促進了耕地集中連片、建設用地集中集聚，形成集約高效的生產空間、宜居適度的生活空間和山清水秀的生態空間。通過村莊規劃，對國土生產空間，工業園區、商業區和生活區，以及生態空間進行全面的重新規劃，以城市化、園區化推動產業興旺，實現城鄉融合、城鄉一體化，助推鄉村振興。

通過全域土地綜合整治，橫峰街道實現人均村莊建設用地由原先的86 平方米下降到51 平方米，村莊用地平均容積率由原先的0.72提高到2.65，盤活存量建設用地約129 公頃，為城鄉融合發展提供了廣闊空間。調整全域200 條河流水系，改造河道約24 公頃，解決城市內澇嚴重的頑疾，整體提升水環境質量；項目區耕地集中連片度達到4 公頃，水田占比增加到90%。2020 年，橫峰街道方家洋村約9 公頃拆遷復墾后的土地首批種植的油菜喜獲豐收，畝均產量超過300 斤。油菜收獲后，又種植了水稻，年收入凈增10 萬余元。

（二）現代農業模式

該模式適用于以農業為主要發展方向的鄉村，一般耕地面積占土地面積比例在18%～30%，整合現有耕地和其他農地資源，加快土地要素流轉，助力農業規模化、產業化，發展現代農業，推進農業綠色發展。2010 年，黑龍江省依托土地整治重大工程，在三江平原東部進行農田集中連片整治，配建田間灌排設施，提高耕地質量等級，單塊耕地面積10 公頃以上，實現了從低產田到高產田的轉變。2010年，攀枝花市米易縣結合特色農業發展需求，以定制方式開展土地整治，補齊農業基礎設施短板，全縣常年種植有機特色蔬菜約6 667 公頃、芒果等優質水果約13 333 公頃，畝產值平均在1 萬元以上，實現了從傳統農業向立體農業的轉變，走出了一條特色發展的現代農業之路，大大提升了農業生產效益，農民群眾增收效果顯著。2017 年，四川省廣安市以華鎣山區山水林田湖草生態保護修復工作為契機，按照“小規模、微田園、大園區”的思路，發展糧食、蔬菜、水果、藥材等現代農業，目前，已建成廣安區8 000 公頃檸檬基地、華鎣市1 800 公頃蜜梨基地、前鋒區667 公頃花椒基地、鄰水縣7 333 公頃柑桔基地，促進農村經濟和區域農業的高質量發展。

（三）生態農業和旅游模式

該模式主要應用于山區的鄉村，耕地以外的農用地特別是林地資源豐富，林地占土地面積50%以上，有的高達70%，耕地資源相對較少，耕地面積占土地面積的10%左右。通過整治林地等特色資源，發展鄉村特色產業、生態產品和旅游。由于耕地面積少，因此難以助力規模化、產業化的現代農業，但可以發展特色農業、生態農業產品，以及生態旅游。恭城瑤族自治縣地處桂東北，多山地、丘陵，耕地相對較少，耕地面積占總面積的12.75%。20 世紀90 年代，該縣通過整治房前屋后的土地（山地、建設用地、低效園地等），探索沼氣與養殖、種植的內在聯系，打造了集“養殖+沼氣+種植（水稻、柿子、油茶等）”三位一體的生態農業發展模式，實現了生態經濟的發展。2000 年5 月，聯合國國際能源署可再生能源研討會在桂林召開，來自37 個國家和地區的70 多位專家到恭城瑤族自治縣參觀，稱贊該縣生態農業為“發展中國家農村生態經濟發展的典范”，為全國乃至國際提供了農村生態經濟發展的模板。目前，恭城瑤族自治縣升級打造“養殖+沼氣+種植+加工+休閑旅游”五位一體的生態經濟循環模式。這條被譽為“恭城模式”的生態經濟發展路子，促進了農村經濟社會協調發展，實現了經濟、社會、人口與環境的全面、協調、可持續發展。恭城瑤族自治縣蓮花鎮紅巖村在20 世紀90 年代初期通過土地整治打造了“養殖+沼氣+種植（月柿）的經濟模式，從而走上了產業振興之路。近年來，該村在原來的基礎上，依托自身的優質生態與月柿產業，大力發展農家樂旅游，每年接待游客約20 萬人次，村民人均年收入超2 萬元，成為土地整治+農業產業+生態旅游性模式的成功典范。紅巖村先后獲得“全國農業旅游示范點”“中國十大魅力鄉村”“中國村莊名片”等榮譽稱號。

（四）產業生態混合模式

該模式適用于一二三產業統籌發展的鄉村，即以發展現代農業、生態農業和旅游等產業融合的新模式，著力構建農業與二三產業交叉融合的現代產業體系。2011 年，浙江省德清縣東衡村以規劃引領全域土地綜合整治，在現代農業、生態農業等基礎上統籌多元產業，促進城鄉要素流動，同時打造農業觀光園等生態空間，實現產業生態互利共贏。

三、產業生態混合模式——柳州市柳南區太陽村鎮全域土地綜合整治助力鄉村振興實例

（一）思 路

以國土空間規劃為統領，結合螺螄粉特色小鎮和現代農業產業園的建設，實施全域土地綜合整治、水環境綜合整治和“退桉改竹”整治，形成以全域土地綜合整治吸引并激活產業、產業反哺項目區發展的良性循環。

隨著土地整治各個項目建設的推進，太陽村鎮正在建成國內首個以柳州螺螄粉為主題，彰顯創新、協調、綠色、開放、共享理念的宜居、宜業、宜游特色小鎮，實現“百姓富、生態美、產業興”。

（二）措 施

1.規劃先行，統籌考慮綜合整治布局

一是農用地整治工程。開展農田整治和基礎設施建設，統籌實施耕地提質改造、低效園地整治、殘次林整治項目，建設高標準農田，增加有效耕地面積，提高耕地集中連片度，提升耕地質量，推進現代農業、都市農業、生態農業發展。目前有國家級現代農業產業園1 個，自治區四星級農業核心示范區1 個，自治區三星級農業核心示范區1 個。

二是建設用地整理工程。組織實施城鄉建設用地增減掛鉤項目，拆舊復墾面積61.23 公頃，開展項目安置區和基礎設施建設，目前已完成651 戶農民新居建設。優化農村建設用地布局，改善農村基礎設施，提高土地集約利用水平。

三是水環境綜合整治。實施清淤疏浚河道、污水生態化處理、河道生態修復與提升、優化農業灌溉系統、河岸綠化等工程，對全長6 400米的太陽河和百樂河流域進行綜合治理，治理面積47 公頃，實現了清潔水源、改善生態景觀的目標。經整治成為濱水休閑、田園生態、生產體驗、螺螄文化等美食、美景和文化相互滲透、相互融合，并適合居住、旅游、觀光、度假的景觀小鎮。

2.“退桉改竹”整治

柳州市結合螺螄粉產業發展需求實施 “退桉改竹”整治，打造“萬畝竹海”公園，竹子種植面積約651 公頃。通過“退桉改竹”，修復和優化了農村土壤環境，增強了土壤肥力和抗災能力，在保持水土、改善生態環境的同時，保障了螺螄粉產業所需的優質原材料。

3.產業融合，助推城鄉統籌發展

該項目積極探索以螺螄粉為核心的產業融合模式，結合螺螄粉特色小鎮、國家級現代農業產業園和百樂竹海的建設，初步形成了以稻—螺、蔬菜等螺螄粉原料種養為第一產業，以螺螄粉加工為主的第二產業，以及以休閑農業、鄉村旅游和物流配送為主的第三產業助推城鄉統籌發展，成為柳州市柳南區“一鎮五區”建設的核心（即以太陽村鎮集鎮為核心，建設螺螄粉生產集聚區、現代農業示范區、現代農業研學實訓區、健康產業集聚區和旅游觀光休閑區）。太陽村鎮現有占地約33 公頃的柳州河西高新區螺螄粉產業集聚區，目前一期已建成標準廠房8.1 萬平方米，入駐企業7 家，日產預包裝螺螄粉10 萬袋，2017年螺螄粉產業年產值超過14 億元。其中龍頭企業螺霸王、黃氏真味榮獲首批“柳州螺螄粉”地理標志證明企業。太陽村鎮先后被列入自治區級特色小鎮培育名單、國家級現代農業產業園和國家產業融合發展示范園名單。

全域土地綜合整治是一種基于國土空間規劃，以農用地整治、農村建設用地整治、生態環境整治為主要內容，將山水林田湖草等全要素作為作用對象，以保護耕地、集約節約用地、改善生態環境為核心目標的土地整治模式，是推動鄉村振興和實現城鄉融合發展的重要手段和必然途徑。由于資金等原因項目實施困難，目前全域土地綜合整治助力鄉村振興的實例不多，因此，按照全域土地綜合整治機理，多渠道籌措資金，精心謀劃，以“政府主導、市場運作、社會參與和村民自治結合”推進項目建設是全域土地綜合整治助推鄉村振興的方向。各地區可根據實際，按照上述思路推行不同的模式進行鄉村振興試點，形成可復制可推廣的經驗模式和示范效應，推動鄉村全面振興。

一是城鄉融合模式統籌城鄉發展，建設一批富裕鄉村。城郊通過全域土地綜合整治與村莊規劃、城鎮規劃融合，推進國土空間治理和生態修復，優化生產、生活和生態空間，城鄉共建共享共富，實現城鄉統籌高質量發展。

二是打造一批以現代農業為主的產業富民鄉村。對于平原、臺地和丘陵地區，以及耕地資源較為豐富的地區，可通過全域土地綜合整治推進現代農業建設，實現農業規模化、產業化、集約化。按照“以全域土地綜合整治為基礎，確立主導產業、實行區域布局、依靠龍頭帶動、發展規模經營”的發展思路，推動傳統農業向現代農業轉變，實現農業規模化、產業化、集約化，增強農業可持續發展能力，積極推進農村經濟高質量發展，實現產業振興。

三是培育一批生態特色致富型鄉村。丘陵山區、自然資源較為豐富的地區可積極探索生態農業和旅游發展模式，根據資源特點，優化配置資源，因地制宜發展生態農業、特色產業和旅游業，形成一村一品生態農業和特色農業，實現生態致富、特色農業致富等。

同時，根據產業基礎、生態和旅游資源特點，以產業生態混合模式，統籌一二三產業發展，促進要素多元流動，統籌多元產業發展。