無錫市河道水質保險機制的實施路徑研究

李小韻 周 旋 宋偉新

(1.無錫市水利局,江蘇 無錫 214000;2.濱湖區水利局,江蘇 無錫 214000)

1 背 景

2021年11月,中共中央、國務院發布《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》(《國務院公報》2022年第32號),強調綜合運用行政、金融、科技等多種手段提升生態環境治理現代化水平。2022年6月,銀保監會發布《銀行業保險業綠色金融指引》(銀保監發[2022]15號),要求銀行保險機構從戰略高度推進綠色金融,要關注環境、社會和治理風險。2021年9月,江蘇省13家部門單位聯合印發《關于大力發展綠色金融的指導意見》(蘇政辦發[2021]80號),提出要創新綠色金融產品服務,支持保險機構大力發展環境污染責任保險、安全生產責任保險等保險產品。多年來,無錫市不斷探索實踐綠色金融產品,2009年6月,在全國范圍內開展環境污染責任保險試點,經過十幾年摸索實踐,基本形成“立法推動、市場運行、企業參與、專家服務”環境責任保險“無錫模式”。此后,又相繼探索實踐節水貸、堤防險等,推動全市綠色金融發展。但在河道治理管理方面,仍缺乏相應的綠色金融機制。近年來,無錫市全面推行河湖長制,開展以太湖治理為重點的河湖水環境治理,水環境質量較15年前有了顯著提升,但河湖水環境質量距離人民群眾的期盼還有一定的差距,一方面,河湖治理仍存在水質持續提升難、水質不穩定、部分河道水質為Ⅴ類劣Ⅴ類等問題;另一方面,社會力量深度參與河湖治理的激勵機制尚未有效構建,政府資金投入有限,管理靈活性不足,亟待探索建立河道水質保險機制。

2 實施水質保險的必要性

2.1 河湖水質目標要求高,水質穩步提升任務重

當前,重要河湖水質目標已納入各級政府高質量考核體系,國家、江蘇省對無錫市河湖水質目標要求逐年提高。黨的二十大報告從戰略高度對生態文明建設作了重大部署,要求建設“美麗中國”,基本消除城市黑臭水體;《關于推進全省幸福河湖建設的指導意見》(蘇河長[2021]號)要求,到2030年,江蘇省全省水生態環境質量明顯改善,城市水體透明度明顯提高;無錫市總河長令(2021年第1號)明確要扎實開展水質達標攻堅,全力推進河湖水質“消劣奔Ⅲ”(即消除劣Ⅴ類水河道,提升Ⅲ類水河道比例);《關于開展新一輪河道環境綜合整治水質達標攻堅行動的實施意見》(錫政辦發[2021]12號)指出,到2023年底,河道優Ⅲ類水比例達到90%以上。由此可見,河湖水質穩定達標仍然是當前河湖治理攻堅的重點和難點,直接關系到人民群眾的切身利益。

2.2 購買服務缺乏激勵機制,服務主觀能動性不足

近年來,政府購買第三方服務涉及多行業、多領域,極大地提升了政府的服務效能。無錫市積極引入第三方專業單位,持續推動河湖水環境質量提升:無錫市美麗河湖辦公室引入第三方巡飛單位,定期利用無人機對全市域河湖進行巡飛檢查,將重點問題匯總整理形成通報下發各地,助力美麗河湖建設;全市各地區也積極引入第三方單位參與河道治理和管理(如:定期檢測水質、河道保潔等)。第三方單位的加入,一方面,有力地解決了河湖環境死角人力無法查看、基層人手不足等痛點問題;另一方面,先進科技手段的加持,實現了河湖水環境高質量治理。但是,目前的第三方服務僅限于合同約定的巡飛巡查次數、水質檢測頻次等工作內容,河湖治理成效與第三方經濟利益掛鉤不緊密,無法充分調動第三方的主觀能動性和積極性。

2.3 水質事件存在突發性,資金預算保障難度大

現行財政體制為預算管理制,要求各級預算編制單位在當年編制次年各項預算經費,而在河道日常管理中,可能存在突發的偷排、漏排事件影響河道水質達標,如:2021年1月,國考殷村港斷面揮發酚指標異常偏高,導致全年水質未能達標。由于此類突發事件的不可預見性,財政經費難以提前列入年度計劃,導致事件發生后,財政支出保障難度增大。

2.4 財政資金撥付周期長,應急事件處置效率低

近幾年,受新冠肺炎疫情影響,各地政府財政壓力大、資金預算不充分問題凸顯。無錫市河道治理經費主要來自市級補助及地方政府財政撥付。市級補助資金無法列支于河湖日常巡檢及應急工程管理內容,加上基層政府應急資金不足,臨時籌措經費難度大、周期長,不利于快速降低突發事件帶來的影響,恢復河道水質。

綜上,為適應水質目標逐年提升的要求,最大限度地發揮財政資金、社會力量在河湖水質提升方面的作用,迫切需要引入水質保險。一方面,引導社會力量參與河湖水質管理,采用河湖水質好壞與保險機構理賠機制直接掛鉤的方式,不斷提高突發事件響應的主動性和及時性;另一方面,拓寬河湖水質提升資金來源,利用保險杠桿機制放大財政資金使用效能,有效助推河湖水質穩步提升。

3 無錫市水質保險機制總體構思及內容

當前,河湖水質目標越來越高,國省考斷面水質優Ⅲ類比例、主要出入湖河流指標控制濃度、美麗幸福河湖建設情況等涉水指標均納入高質量發展考核評價指標體系;水質穩步提升難度越來越大,目前全市劣Ⅴ類及黑臭河道仍有存量,意外偷排漏排事件時有發生,尤其老城區地下管網雨污混排等“老大難”問題難以根治,河湖水質存在不穩定性,“消劣奔Ⅲ”任務迫在眉睫,亟需運用保險機制防范水質下降風險。

3.1 總體構思

3.1.1 目標導向,分類確定投保河道范圍

按照無錫市總河長令(2021年第1號)“消劣奔Ⅲ”的要求,依據河道水質現狀及達標任務,分類遴選確定投保河道總名錄。

3.1.2 實用導向,分類制定保險觸發機制

為充分調動保險機構在“事前”及“事中”服務的主動性、及時性和實效性,根據投保河道水質目標要求,確定配套的保險觸發機制,降低河湖水質下降的風險。

3.1.3 應急導向,緩解河湖治理資金不足

通過保險的杠桿作用,將影響河道水質的各類風險分散支出轉化為可預算安排的固定保險費支出,有效破解事前安排的年度預算資金不足、撥付不及時等問題,進一步緩解政府的資金壓力。

3.1.4 過程導向,完善細化保險服務內容

充分運用保險的市場化機制,引入社會力量參與河道水質管理工作,創新“保險+科技+服務”模式,構建政府單位、保險機構、專業機構等多方參與的全流程綜合服務體系,進一步提升水環境風險管控能力。

3.2 水質保險服務內容

根據實地調研情況,河道水質保險責任范圍理賠內容主要包含發生水污染事件產生的調查費、應急處理費、救援費及鑒定費等。按照保險機制觸發前、觸發中及觸發后三個階段,保險機構主要提供以下服務內容。其中,重點突出“事前”常態化巡檢及水質預警、“事中”突發事件響應的主動性和及時性,而“事后”理賠則作為兜底的資金保障。

3.2.1 “事前”突出日常巡檢,及時預警處置

a.日常巡河護河(即常態化巡河并上報問題)。保險機構成立青年志愿護河隊,在保險期內對投保河道進行日常巡河護河,對保險期內發生的河岸垃圾、河面漂浮物、河道沿線工業企業污水偷排漏排、排口雨污混流、妨礙行洪等問題及時進行處理,并將事件通過智慧河湖App報至市河長辦,對未能處理的相關問題,通過App提交,經市河長辦核實后下發交辦。

b.適時水質檢測(即定期水質檢測+特殊時期加密檢測相結合)。保險機構委托第三方專業檢測機構,每季度開展一次常態化水質檢測,當水質波動較大時,適時加密檢測頻次,并將水質檢測報告通過智慧河湖App報至市河長辦,探索構建“水質預警”高效響應機制,提升河道水質管理水平和效率。

c.強化宣傳引導(即營造全民參與愛水護水氛圍)。按照“鮮活生動、形式多樣、切實可行”的原則,建立承保宣傳機制。如:聯合新聞媒體廣泛報道,在市區的戶外燈箱、電子屏幕上投放宣傳片,深入街道、企業、學校等地,開展現場宣傳并發放宣傳手冊,倡導全民參與巡河護河行動,營造全社會愛水護水的濃厚氛圍。

d.做好指導培訓服務。保險機構委托相關機構組織專家為投保河道免費提供每年不少于2次的河道長效治理方案編制、水質異常波動應急處置措施等指導服務;每年牽頭組織業務培訓2次,邀請水利、生態環境、市政等相關行業內的專家擔任培訓導師,統一部署,提供多種形式培訓,針對巡查上報、污染排查溯源、水質指標分析等重點難點工作舉辦講座,提升河道水質管理水平。

3.2.2 “事中”突出應急響應,高效化解水質惡化風險

a.密切聯動協作。當發生水質指標異常時(如:河道水質相關指標惡化超過5%),保險機構接報案后委托專業檢測機構及時對河道水質取樣檢測,分析相關重點水質指標,必要時,協同委托第三方機構開展上游污染源溯源,著力搭建政府部門、保險機構、專業機構三方高效水質聯動管理平臺,在保險機制觸發之前確保河道水質穩定達標,降低水污染事故發生概率。

b.高效應急處理。當發生水質惡化事件時,在溯源調查結果尚未出來之前,適當采取必要的應急處置措施,如:在河道污染物排放點上下游采取工程性措施對河道進行封堵、隔斷,全面縮小污染波及的河道范圍;協調相關部門,采取調水引流等措施,加大涉事河道水體的流動性,切實提升河道自凈能力;向水體投放微生物,及時有效地分解有機污染物,迅速提升河湖水質。

3.2.3 “事后”突出快速理賠,降低突發事件負面影響

a.做好理賠服務。當觸發賠付機制時,保險機構應快速響應,建立理賠綠色通道,簡化理賠流程。同時,收集相關索賠材料,按照協議約定,采用調集應急資金、啟動預付賠款等方式,及時支付因河道水質異常產生的調查費和應急處置費,如:水質檢測、整治方案編制、溯源調查、污染物清理、調水引流、微生物投放等費用,確保河道水質達到預期要求,避免產生不良影響。

b.防范衍生風險。對河道水質意外惡化的二次災害,在有可能影響周邊人群生命安全的情況下,保險機構要積極配合當地水利、公安等相關部門,配合實施撤離、安置及補償等措施,避免人員損傷。

4 無錫市水質保險推行步驟及保障機制

4.1 積極開展試點

結合目前無錫市河湖水質現狀,建議對梁溪區的部分河道進行投保,于2023年推廣試點,2024年起正式實施。梁溪區屬于老城區,區域內老舊小區較多,污水管網老化破損情況嚴重,影響河道水質的主要污染源即為生活污水。2021年,無錫市政府出臺《關于開展新一輪河道環境綜合整治水質達標攻堅行動的實施意見》(錫政辦發[2021]12號),要求列入整治的552條河道水質優Ⅲ類水比例分年度分別達到2021年70%、2022年80%、2023年90%。目前,梁溪區是無錫市達標難度最大的縣(區),亟需創新建立保險機制,引入社會力量參與河道水質管理,進一步分散資金和人力的壓力。試點期內,建議保險費由市級承擔;試點結束后,保險費分攤比例根據試點情況及市、區兩級政府財權事權劃分規定作相應調整。

4.2 河道分類投保

根據河道水質現狀,結合水質目標,建議對河道進行分類投保并制定相應的保險觸發機制。

4.2.1 確定投保河道分類辦法

根據無錫市總河長令“消劣奔Ⅲ”的任務要求,堅持目標導向,分析河道近1年水質現狀,統計Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ、劣Ⅴ類水質出現的次數,將河道分為5類,制定相應的投保標準。5類河道分別為:保Ⅲ穩定河道、保Ⅲ偏穩定河道、爭Ⅲ河道、消劣穩定河道、消劣偏穩定河道,具體分類辦法見圖1～圖5。

圖1 保Ⅲ穩定河道

圖2 保Ⅲ偏穩定河道

圖3 爭Ⅲ河道

圖4 消劣穩定河道

圖5 消劣偏穩定河道

4.2.2 確定保險觸發機制分類辦法

依據投保河道類別及水質目標,采取“水質波動次數超限制即觸發”的前期機制+“不達投保目標或被上級部門督查通報或發生重大輿情必觸發”的兜底機制。

a.保Ⅲ穩定河道。投保期內,若河道水質出現1次劣Ⅴ類或累計出現2次Ⅴ類或累計共出現3次Ⅳ類及Ⅴ類,該河道保險機制立即觸發。

b.保Ⅲ偏穩定河道及爭Ⅲ河道。投保期內,若河道水質出現1次劣Ⅴ類或累計出現4次Ⅴ類或累計共出現6次Ⅳ類及Ⅴ類,該河道保險機制立即觸發。

c.消劣穩定河道。投保期內,若河道水質累計出現3次劣Ⅴ類或累計出現6次Ⅴ類及劣Ⅴ類,該河道保險機制立即觸發。

d.消劣偏穩定河道。投保期內,若河道水質累計出現5次劣Ⅴ類,該河道保險機制立即觸發。

此外,若投保河道水質未達到年度目標,或被上級部分督查并通報,或發生重大輿情,則保險機制立即觸發。

4.3 確定保障范圍及賠付標準

結合當前無錫市水質達標工作內容,建議保險保障范圍涵蓋污染清理費用、救援費用(控制損失擴大費用)、調查費用等,同時,把突發環境事件造成的生態環境損害補償均納入保障范圍,主要包括生態環境修復、救災安置、緊急救援、善后處置等費用。建議按照河道公里數進行保費計算,確定每次事故的賠償限額、相應的杠桿系數及費率,河道每次事故按照污染公里數進行賠付并確定每公里賠償限額。

4.4 強化制度保障

4.4.1 制定專項資金管理辦法

建議將總保費的10%作為專項經費,形成日常服務配套資金池,主要用于投保河道日常管護、水質常態化檢測、河道水環境提升技術研究、信息化平臺整合升級等方面,充分發揮保險資金的引導和帶動作用。

4.4.2 制定年度考核辦法

每年度保單終止期前一個月,投保人應組織專家對承保公司整年服務情況進行綜合考評,主要包含日常服務管理、突發事件響應、應急處置效能及事后理賠速度等方面,綜合評分結果可作為次年投保保費的計算依據之一。

4.4.3 建立互商協作機制

保險雙方根據河道實時水質情況,及時研究解決投保河道水質波動及恢復提升相關問題,建立日常巡查、適時檢測、精準調查、迅速處置、快速理賠、有效修復的水質管理協作機制。

4.4.4 建立日常巡查檢測機制

由保險機構牽頭,投保河道屬地政府和第三方專業檢測單位共同參與,按季通過智慧河湖App向市河長辦提交河道巡查檢測報告及水質提升建議,汛期或遇突發事件,適當加密頻次。

4.4.5 建立責任分工制度

明確投保方(政府)、保險機構和第三方檢測單位在保險機制中的責任。投保方要及時通過智慧河湖App查看保險機構、第三方檢測單位相關履職情況及檢測數據,密切關注投保河道的水質情況,發現異常迅速處理;及時組織第三方及專家研究制定水質波動及提升方案;保單期結束前組織專家對保險機構及第三方檢測單位服務履職情況進行考核。保險機構要按照前期與投保方明確的服務內容,在“事前”“事中”“事后”積極響應,及時履職。第三方檢測單位要按照投保方或保險機構的要求,及時對投保河道進行取樣檢測,分析相關重點水質指標,形成專業報告并提交;同時配合保險機構參與常態化巡查。

4.4.6 建立信息互通機制

在無錫市智慧河湖長制綜合管理平臺的基礎上,增加水質保險管理模塊,及時上傳保險機構日常服務動態,實時追蹤巡查問題上報處理閉環情況、第三方專業檢測報告、理賠進度流程、政企聯動宣傳信息、業務知識培訓等內容;同時,建立河道水質管理微信群,編印水質保險管理服務宣傳手冊,營造高效能工作氛圍。

5 結 語

針對目前河道水質持續提升難度大、社會機構參與度低、政府資金投入有限等問題,探索引入水質保險機制,根據河道實際情況分類投保并設置相應的觸發機制,細化保險機構在“事前”“事中”“事后”的服務內容,強化河湖水質與第三方經濟利益的關聯性,能夠提高保險機構對突發事件響應的主動性和及時性,放大財政資金使用效能;此外,通過先期試點+后期推廣的方式,并配套相應的保障制度,對后期河道水質保險投入實踐有一定的指導借鑒作用。