老舊社區韌性治理的困境及對策研究

汪來杰 李志星

［摘 要］社區既是國家治理的“最后一公里”，也是公民感知公共服務效能和溫度的“神經末梢”，更是實現我國國家治理現代化的重要基石。社區的韌性彰顯出社區的抗風險能力與應急管理能力，反映了社區治理的效能。老舊社區作為基層治理的重要組成單元，在公共安全、公共風險復雜化的情境下，其脆弱性日漸凸顯，已然成為城市社區治理的薄弱環節。目前，老舊社區普遍面臨社區居民參與不足的自治困境、市場力量介入不足的協作困境以及基層黨建功能弱化的組織困境。因此，需要完善公民參與的協商機制、培養居民自治精神，打造紅色物業、豐富社會組織類型及技術賦能社區黨建，以提高老舊社區抗風險能力、構建韌性社區，為實現國家治理體系與治理能力現代化助力。

［關鍵詞］社區治理；韌性治理；居民參與；社會組織

［中圖分類號］C91 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-7544（2023）07-0073-08

［作者簡介］汪來杰，河南大學地方政府與社會治理研究所所長、哲學與公共管理學院教授；

李志星，河南大學哲學與公共管理學院碩士研究生。

［基金項目］河南省高等教育教學改革研究與實踐項目（2021SJGLX075）；河南大學高等教育教學改革研究與實踐項目“公共行政學課程思政教育模式研究”（HDXJJG2021-029）；河南大學研究生教學改革研究與實踐項目“研究生對思政課融入黨史教育接受度研究”（YJSJG2022XJ001）

2012年，黨的十八大首次將“社區治理”寫入報告中。黨的二十大報告中指出“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，健全城鄉社區治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態”。習近平總書記視察貴州時強調，“基層強則國家強，基層安則國家安”。顯然，社區治理已經成為我國社會治理的重要一環。隨著近幾年服務重心下移、資源下沉，社會治理的重心開始不斷向基層下移，再加上城鎮化進程的迅速推進以及人口的快速流動，使得人口與資源迅速向城市匯集，這推動了城市經濟發展，然而也帶來了社會治理的潛在風險，而老舊社區便處于風險的最中心。“老舊社區是指城市或縣城建成年代較早、失養失修失管、市政配套設施不完善、社區服務設施不健全、居民改造意愿強烈的住宅小區。”［1］正因其自身的脆弱性（人員密集、基礎設施落后、社區配套設施不齊全等），導致老舊社區在基層治理中處于薄弱環節，更是處于風險與危機頻發的重點場域，極易受到風險襲擾，從而危及居民安全。“越來越多的事實顯示，社區既是風險產生的第一場所，也是風險后果最直接的承擔者，更是事后恢復與發展的直接參與者。”［2］因此，為保護居民安全、提高居民生活質量與社區治理效能，不僅需要對老舊社區進行物質重建，更要以韌性社區建設為契機，打造共建共治共享的社區格局，以此激發居民參與社區的動力，提高老舊社區抵御社會風險和自然災害的韌性能力。

綜上，從保護居民生命安全角度出發來探討社區韌性能力的更新路徑，對基層治理現代化具有重要的實踐價值和現實意義。論述思路為：什么是韌性社區？韌性社區構建的必要性及意義，老舊社區韌性治理的阻礙以及解困對策，進而指出韌性社區對于我國社區治理發展發揮怎樣的治理效能，以期助推我國基層治理現代化的實現。

一、老舊社區韌性治理的概念梳理

何為韌性社區，不同學者對韌性社區具有不同的定義。通過梳理我國社區韌性治理的現有研究，發現學界對韌性社區治理普遍聚焦到韌性的“功能”視角。李雪偉、王瑛認為，“社區韌性是指處于復雜社會生態系統中的社區在面對風險災害沖擊時能快速適應并有效恢復正常生活節奏的綜合能力”［3］。劉佳燕、沈毓穎認為，“韌性社區強調可持續發展，具備在面對危機中保持社區的各項功能和迅速應對、適應變化和轉變發展的能力，不僅關注結果，還關注過程”［4］。藍煜昕、張雪認為，“社區韌性是指社區在常態和非常態下，社區治理體系能承受外部干擾或風險沖擊，并維持社區治理功能持續、有效發揮的能力”［5］。

總的來說，我國學者對韌性社區建設的觀點基本相同，都在強調其應對風險的自我恢復與可持續發展能力。本文老舊社區韌性治理所指的是那些年代久遠、基礎設施落后、配套設施不齊全的老舊社區，在面對各類突發事件或災害事件時，能夠具有較強的自治能力、動員能力以及資源整合能力，可以快速高效地利用現有資源開展災害預防、應對、抵抗和恢復等措施，使老舊社區恢復常態化，以此來保護居民生命安全與社區公共安全的能力。

二、老舊社區韌性治理困境

黨的二十大報告中強調，“加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市”。《河南省“十四五”城市更新和城鄉人居環境建設規劃》指出，要建設韌性城市，提高抵御風險能力。但目前老舊社區普遍面臨著居民參與度低、市場力量介入不足、黨建功能乏力等問題。

（一）社區居民參與度低

社區居民參與是指社區內居民能夠參與到社區更新、維護、治理等一系列活動。居民參與社區治理可以提高社區韌性治理效能，增強自治能力。但目前老舊社區居民參與率較低，居民自治尚未形成。

一是社區居民原子化。“傳統的社區治理結構面臨著公共性缺失的困境。”［6］根據國家統計局2021年5月11日發布的數據表明，我國流動人口約為37582萬人［7］。某街道其轄區老舊社區常住人口約13萬人，其中流動人口超過3萬人［8］。城市化進程的快速發展，使四面八方的陌生人群聚集在城市的社區中，而價格優惠的老舊社區成為外來工作人員的首選之地。老舊社區因其房屋產權復雜、居民差異大、流動頻繁以及人口結構的復雜性使其缺乏共同的文化基礎、血緣關系等，導致居民間的互信程度較低，傳統的社區公共精神和價值體系被撕裂，致使社區陌生化、居民原子化。“居民結構的異質性與群體心理的烏合性，共同導致社區結構的非合作性特征，形成了缺乏人際互動的原子化社區。”［9］

二是居民政治參與度低。老舊社區居民政治參與度低，即政治效能低，缺少表達渠道與回應度。“社區政治效能是居民相信自己行為對社區產生影響，并認為社區工作者對其訴求回應的主觀感知。”［10］首先，缺少民意表達機制。從業主委員會角度看居民政治參與度，業主委員會是體現社區居民參與治理的必由之路。相關數據表明業委會覆蓋率遠遠達不到標準要求，如：在北京、廣州、深圳、杭州等發達城市社區業主委員會的覆蓋率在10%—30%之間［11］。在資源匱乏、人口流動頻繁的老舊社區中，業委會的覆蓋與籌建則更少。業委會的缺失導致居民應有的權力和義務不能充分行使，導致其政治參與度低。其次，民意協商機制的形式化，回應度較低。老舊社區居委會習慣性代替民眾來發號，即便召開業委會或民主協商議事會，也并未采納或在后續社區發展中吸納居民的意見，致使居民喪失其參與動力。社區對居民的回應度越高，居民的政治效能和參與度就越高。“參與頻度越高、參與效能感越高的居民越愿意參與社區治理。”［12］

（二）市場力量介入不足

2013年，黨的十八屆三中全會提出市場將起“決定性作用”。2022年，國務院辦公廳發布的《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》強調，發揮好有效市場的決定性作用，更好發揮有為政府的作用。引導市場與社會力量發揮積極作用，是創新基層社會治理、完善社區服務體系的重要抓手，對于營造共建共治共享的社會治理格局具有重要意義，可以重塑社區公共性。如李紅娟、胡杰成認為，社會力量參與社區治理不僅能分擔政府壓力，彌補市場失靈，還能為居民提供多樣化服務［13］。但是目前在老舊社區治理中，普遍存在社會組織缺位、物業管理失管等現象。

第一，物業管理失管。物業失管是指對小區中物質環境、公共設施的管理與維護，缺乏清晰的、可持續的管理機制［14］。“老舊社區因居民老齡化、租客化趨勢明顯，其參與社區治理的意愿不強、能力不夠，普遍缺乏專業的物業管理。”［15］李迎生、宋洋、黃珺等學者從資金角度維度論證物業失管的原因［8］［16］［17］。如：“物業管理資金的匱乏，就是由于政府提供支持的資金有限和居民繳費意識低，難以應對老舊小區逐年增長的維修費，最終導致物業管理的撤退。”［17］物業公司因收費難等問題主觀上不愿進駐老舊社區［18］。能否有效收費最終決定了物業管理是否可持續［19］。物業管理缺位會導致社區環境差、規劃不合理、安全隱患大等一系列問題，使社區呈現出無序狀態，從而影響居民的正常生活，使鄰里之間矛盾頻發，降低居民的公共精神與社區參與度，最終阻礙社區共同體與韌性社區的構建。

第二，社會組織缺位。首先，行政色彩過重，擠壓生存空間。我國老舊社區大多是單位制時代的產物，單位制解體后，社區便接替了單位制和街居制的絕大多數事務，特別是行政事務。“居委會在日常運作中承擔越來越多的行政輔助事項，其行政化色彩也日趨濃厚，日漸成為社區治理的唯一責任主體。”［20］長期的路徑依賴造成社區本位思想根深蒂固，老舊社區居民在長時間單位制下“統包統管”的生活，養成了依賴性人格［21］，導致社會組織進入社區時受到居委會的抵制與居民的信任危機，這都遏制了社會組織的生存與發展。其結果是既模糊了政府社會之間的邊界，也加重了政府的負擔。其次，組織類型失衡。老舊社區因自身資源匱乏，“使老舊社區的社會力量組織化程度明顯偏低”［22］，導致不能滿足居民多元需求。社區社會組織以娛樂和休閑為主（如廣場舞隊等），整體發展不均衡，服務于普通民眾的公益性、慈善性、志愿性的社會組織偏少［23］。社會組織類型不均衡，缺少公益慈善類社會組織，不僅會影響老舊社區的凝聚力和自治能力，同時也影響我國社會組織的發展和壯大。

（三）基層黨建功能弱化

黨建指政黨為保持自己使命的完成，而從事的一系列自我完善的活動。黨的二十大報告中強調，“加強城市社區黨建工作，推進以黨建引領基層治理，持續整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘”。但是，目前老舊社區存在著黨建功能發揮不充分、社區黨建乏力等問題。

一是社區黨建工作形式化。老舊社區黨建工作存在教育內容和形式單一等問題。基層黨建形式化較嚴重，加強基層黨組織建設成為基層治理突出問題［24］。老舊社區黨支部工作開展不夠有力、深入，日常黨支部工作僅限于三會一課。社區黨組織組織只注重儀式，組織生活會變成了黨員“聊家常”的場所［25］。社區黨組織未能深入一線為居民排憂解難，真正作用難以充分發揮。根據烏海市黨建在城市社區治理工作中的引領效果進行的民意調查結果顯示，被調查的社區居民對于社區黨組織的評價偏低，這也說明了部分社區黨組織的引領作用發揮缺位［25］。

二是社區黨組織信息化建設滯后。老舊社區黨組織在信息應用方面較為滯后，存在智慧黨建不智慧、硬件陳舊老化、互聯網大數據思維未及時轉變等問題。“由于基建落后、設備老化等原因，相對于新型社區，老舊社區的信息化建設就顯得尤為艱難。”［26］隨著互聯網技術的發展，各類黨建APP、微信公眾號等線上平臺迅速發展，而老舊社區因為其自身經費不足、人才資源稀缺等，信息建設發展較為緩慢。加上老舊社區人口結構老齡化，使得社區黨組織工作保守，缺乏創新，工作方法仍以傳統為主導（部分老舊社區黨支部仍然以宣傳欄和小喇叭等傳統手段為主），工作效率較低。

三、提升老舊社區韌性治理的對策

（一）培養自治體系，激發參與動力

老舊社區的自治能力、居民的價值體系、公共精神直接關乎社區韌性治理效能。因此，加強價值觀念的培育，形成自治體系，激發居民的參與動力，對老舊社區的韌性治理起到重要支撐作用。

首先，加強德治教育，構建和諧鄰里。一是宣傳優秀傳統文化。培養仁義禮智信等優秀傳統文化，樹立典型與榜樣作用，發揮黨員干部、社區賢能的模范帶頭作用，以身作則，用感召力帶動社區每一戶家庭，以此來凝聚社區共識，并評選“好鄰里”“好婆媳”“文明家庭”等榮譽稱號，激發價值認同。同時搭建社區公共活動空間，把社區內部分閑置屋室改造為文化活動中心、廣場舞活動室等，充分利用現有資源，提高居民生活滿意度、參與度，培養公共精神與社會資本，從而提高居民認同感、歸屬感、自豪感。二是重視發揮社區的女性力量。女性天然的親和力是社區治理中不可缺少的一股力量。女性能形成多層次的人際關系網絡，通過人際網絡快速識別矛盾點，發揮溯源治理的功能，不斷解構陌生人社會，重構社區共同體意識［27］。構建社區治理共同體，必須充分調動各個主體的能動性和主動性。因此，女性在韌性社區建設方面是不可缺少的力量。三是進行老舊社區更新。物質是精神合力與凝聚力產生的基礎。因此，要解決老舊社區消防通道占用、公共空間利用不合理、房屋粉刷、電梯加裝、加強安保等問題，對社區內公共空間進行重新規劃，滿足社區居民的基本需求。同時，還要不斷完善應急設施，保障居民生命安全。“社區衛生醫療保障不僅要有應對日常管理普遍性風險的能力，而且要有應對臨時突發性風險的功能。”［28］

其次，建立協商渠道，提高政治參與度。黨的二十大報告強調，“全面發展全過程人民民主，保障人民當家作主”。一是完善業委會，建立社區民主議事平臺。地方政府與老舊社區居委會要構建居民參與的長效機制，要通過建立規范化、制度化的業委會與議事體系，保護業委會的發展定力。同時多渠道建立協商平臺，互聯網與民主議事會相結合、小板凳會、社區議事亭等，激發社區居民的參與活力。努力構建成街道辦大力支持、黨組織推動、社區落實承辦、居民深度參與的民主協商格局。此外，居委會要把居民反映的問題、表達的意見進行歸納梳理，將問題與建議及時拿到會議上與居民一起協商討論，要形成民有所呼、區有所應，保證群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。“把行動權和發言權交給居民，重構居民的主體性。”［29］二是形成激勵制度，激發參與活力。社區內部要形成激勵制度，對于經常參加議事的居民給予優惠獎勵政策、發放禮品或授予社區先進居民等稱號。而對于經常“搭便車”的居民可以采用負激勵方式（減少車位優惠、物業管理服務等），減少特權和優惠政策，促使居民參與社區事務。

（二）打造紅色管家，豐富社會組織

提高老舊社區治理效能、改善居民生活質量、滿足居民多元化需求，物業管理與社會組織是關鍵因素，也是社區韌性治理所不可缺少的參與主體。解決物業與社會組織參與老舊社區治理的困境，有以下幾點措施：

首先，引入物業，打造“紅色管家”。第一，民主協商，雙向選擇。第一步，對物業公司進行招標，社區居委會把第一道門檻，遴選出幾家優秀物業。第二步，居委會開展“民主議事會、小板凳會”等，讓居民自主選擇心儀物業。第三步，居委會帶領社區居民參觀物業公司已服務的社區，讓居民做主選擇滿意的物業公司，形成居民、物業、居委會的三方聯動，為后續社區服務、治理奠定基礎。第二，黨建引領，打造紅色物業。向物業選派社區黨建指導員一名，引導物業成立物業黨支部，讓物業服務隊成為黨的工作隊。同時，讓物業與社區居委會進行交叉任職，形成深度嵌入，及時了解雙方思想動態與進展，更好開展社區工作。第三，打造高質量可持續發展物業。社區黨委統籌資源，幫助物業拓寬經營渠道，如推行“積分制”物業管理模式，破解物業收費難題，讓物業管理更長效。同時社區居委會要支持物業多元化經營，增加盈利點。讓紅色物業成為推進社區治理能力現代化的有效載體。

其次，厘清政社權責，豐富組織類型。第一，要厘清基層政府、社區居委會、社會組織三者之間的責權關系，打破路徑依賴，改變一切都依賴政府和社區的思想觀念。同時政府應該逐漸地把社會組織能夠自主解決的公共服務、社會慈善和社會公益等職能，穩定而有序地向社會組織轉移，使社會組織在老舊社區治理中發揮最大的作用。“政府退出社區為社區社會組織發揮作用提供了空間，并一定程度節約人力、財力資源。”［30］此外，地方政府、街道要給予老舊社區居委會與社會組織支持，包括資金幫扶、政策扶持、場地供應、人員補充等。同時在社會組織開展活動時，社區居委會以及社區黨員要積極參與、協助社會組織，以自身社會資本拉近居民與社會組織的關系，從而使社會組織深度嵌入老舊社區中。第二，均衡社會組織類型。培育公益慈善、教育類等社會組織，助力形成多元參與老舊社區治理新格局。通過“外引、內建”方式，引入和培育慈善類專業社會組織，多元培育服務主體，拓展社區服務內容。具體有三種措施：一是以專業社會組織與技術支持為依托，培育本土社區社會組織。二是以“居民、政府、企業”三方聯動的方式，形成多元培育孵化機制引入社會組織。三是以政府購買公益性項目的方式，引入專業社會組織。

（三）強化基層黨建，鞏固組織基礎

基層黨組織擔負著推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的重要責任，構建韌性社區離不開黨組織的引領。

首先，豐富教育形式，建立考核制度。一是除了傳統的三會一課教育方式，可以結合老舊社區的實際狀況，組織社區黨員積極參與社區舉辦的各項文化活動，如：組織愛國電影觀看、亭下講黨史等教育系列活動，以此來加強黨性與品德素養。同時，居委會可以組織黨員、積極分子集體外出參觀學習，鼓勵社區黨員、積極分子參加社區社會組織活動，進行興趣務工等，因材施教運用到黨員教育工作當中，讓黨員在參加活動時體會到集體精神、愛國精神，以此達到教育目的。二是街道辦加強對老舊社區黨支部、黨員隊伍的考核工作，端正其態度，打破慵懶風氣。對黨員領導干部進行責任制考評，對優秀黨支部授予星級支部、模范自治組織等稱號，激勵老舊社區黨組織進行革新，要形成黨委領導下的一核多元機制，引領社區居民參與活動，凝聚居民共識與向心力，使社區在危機來臨時能夠迅速動員居民，并高效解決問題。

其次，技術賦能黨建，打造智慧社區。社區黨組織的智能化程度直接關系到社區黨群關系聯系的緊密程度、信息傳播效率。打造智能化黨建有以下措施：一是積極鼓勵專業技術人才、高校學生積極加入社區黨組織工作，提供技術與信息援助（學生因其自身強烈的民族自豪感、愛國感等，會更容易加入到社區建設中）。此外，街道辦或地方政府可以派專技人才輪駐老舊社區，進行技術支持與培訓。二是建立數字化的信息平臺。利用互聯網信息技術手段，打造老舊社區黨組織智能化黨建管理平臺，以社區大數據為基礎，廣泛收集社區民意，同時將社區內相關通知、活動、信息都納入到數據庫與平臺中。同時利用互聯網大數據實現精細化管理、精準化服務、智慧化治理，精準施策，提高決策的準確性，提升黨組織工作效率，及時處理社區突發的危機事件，最終提升老舊社區韌性治理能力。社區黨組織在發揮信息化服務群眾、凝聚人心、優化管理、維護穩定的功能時，可以有效的推動韌性社區的建設。

四、結語與討論

老舊社區在城市治理與規劃中存在感較為薄弱，學界內對其關注較少。但老舊社區所涉居民眾多，風險來臨時是首當其沖，如不及時進行革新，會危及居民安全。因此，文章從老舊社區這一微觀場域出發，通過分析造成現有困境的內因，提出培養居民自治精神、規范社會組織、打造紅色物業、強化基層黨建等解決措施，打破居民參與不足、市場力量參與不足、黨建功能弱化等困境，以此來建設韌性社區。

對于基層政府來說，社區共同體的建設、居民參與度的提高、社會組織與物業公司的參與，可以釋放基層政府的活力，減少政府財政負擔，提高基層治理效能。對于居民而言，可以滿足自身利益、提高政治效能、更新改造居住環境、豐富業余生活、建立熟人社會、培育社會資本等。對于社會組織來說，可以建立孵化培育機制、完善保障制度、提高居民信任等，有利于社會組織的高質量持續發展。對于社區居委會來說可以更快動員與號召居民，提高治理效能，提高社區快速應對風險的能力與社區韌性治理能力。對于社區黨組織來說，可以更好地開展組織建設，打造堅強壁壘，吸納優秀人才，穩固基層安定。對于物業公司來說，既可以不斷發展公司，又可以實現社會責任。基于此，老舊社區可以構建成多方參與、共建共治共享的韌性社區。

最后，需要指出的是，老舊社區韌性治理的最終目標不是建設零災害、零風險的真空社會，而是建立一個共建共治共享，面臨災害與風險的沖擊后，能夠快速應對并及時恢復常態的韌性社區。因此，未來需要不斷提升居民參與活力、完善社區社會組織與物業公司、加強社區黨建工作，最終實現韌性社區治理，提升區域整體發展質量、推進國家治理體系和治理能力現代化進程，保證人民安居樂業與社會安定有序。

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Research on the Difficulties and Countermeasures of Resilient Governance in Old Communities

Wang Laijie? ? Li Zhixing

Abstract： Community is not only the "last mile" of national governance， but also the "nerve endings" for citizens to perceive the efficiency and temperature of public services， and is an important cornerstone for achieving modernization of national governance in China. The resilience of the community highlights its ability to resist risks and manage emergencies， reflecting the effectiveness of community governance. As an important component of grassroots governance， old communities have become increasingly vulnerable in the context of complex public safety and public risks， and have become a weak link in urban community governance. At present， old communities are generally facing autonomy difficulties due to insufficient participation of community residents， collaboration difficulties due to insufficient market intervention， and organizational difficulties due to weakened grassroots party building functions. Therefore， it is necessary to improve the consultation mechanism for citizen participation， cultivate the spirit of residents' autonomy， create red properties， enrich social organization types， and empower community party building through technology， in order to improve the risk resistance ability of old communities， build resilient communities， and contribute to the modernization of the national governance system and governance capacity.

Key words： Community governance; Resilient governance; Resident participation; Social organizations

［責任編輯：熊文瑾］