南糧北運：全面內戰時期的糧荒危機與政府應對
——基于平津地區的考察

鄧長山

（河北大學 歷史學院，河北 保定 071002）

1946 年6 月蔣介石執意發動內戰后，恢復抗戰時期的田賦三征政策，短時期內向各地征購大量軍糧，伴隨內戰爆發帶來的連鎖反應，致使平津地區在內的國統區深陷糧荒危機。為救濟平津民食危機，國民政府于1947 年7 月開始實施“南糧北運”計劃，采用海運將長江流域的稻米、面粉和美援糧食大量運濟平津。關于抗戰后國民政府糧食問題，學界研究較少，且主要關注南京、上海等南方地區，對華北地區糧政實施鮮有關注，因而尚有探討空間。戰后南糧北運計劃是怎樣誕生的？南糧北運途中體現了國民黨中央政府和地方政府的哪些“互動”？南糧北運計劃的最終效果如何？考察上述問題有助于理清平津解放前國民黨的糧政施行概況，亦可從解決糧荒視角窺探國民黨敗退平津的原因。本文擬采用相關當時的報刊雜志、施政報告、檔案等資料，嘗試探析以上問題。

一、戰后平津糧荒問題的顯現

田賦三征是國民政府糧食統制的固有政策，抗戰結束后，“政府經即頒發免賦一年，明令以示與民休息”。(1)《糧食部報告》，出版地不詳，1947 年版，第4 頁。然而蔣介石堅持要消滅中共才能建國，悍然不顧全國人民反對內戰的呼吁，于1946 年夏發動全面內戰。“為了控制糧源，國民政府采取的最有效辦法就是田賦三征”(2)郝銀俠：《抗戰時期國民政府應對糧食危機策略研究》，《民國檔案》，2013 年第2 期。，故隨即恢復田賦三征的政策，向各地方政府攤派征糧。據萬鈾能的研究發現，僅1945 年至1948 年三年內，“國民黨政府向農民三征的糧食達9 240 萬石（每石約150 斤），約合138.6億斤”。(3)萬鈾能、周敏、汪德平等編：《中國近現代糧食貿易簡史》，武漢：武漢出版社，2001 年版，第168 頁。如此大規模的征購軍糧，勢必刺激戰后“元氣”衰弱的農業生產，從而致使各地糧食緊張。

糧食緊缺、糧價居高不下使得平津廣大學生掀起“反饑餓、反內戰”運動，北大教授亦難以維持生活。如1947 年5 月天津面粉價格“每袋最高漲至415 000元，較之1 月初旬之4 萬元上漲三十倍”。同時期北平的稻米價格亦不斷上漲，“每斤達5 100 元，面每袋23 萬，均六倍于一月市價”。(1)《東北華北蔣區深陷在糧荒中》，《煙臺日報》1947 年6 月17 日。在此情形下，南開大學、北洋大學學生舉行“反饑餓、反內戰”游行運動，卻被三青團分子毆打襲擊，釀成“五·二〇”事件。同時期的北大教授“亦多愁眉苦臉，研討如何才能活下去”。(2)《北大教授生活清苦 普遍家無隔宿之糧》，《大公報》1947 年8 月10 日。1947 年9 月23 日北大校長胡適召開“教授會”，與會者約百人，但教授們“談的，想的，都是吃飯！”(3)胡適著，曹伯言整理：《胡適日記全集（1940—1952）》（8），臺北：聯經出版事業公司，2004 年版，第329 頁。

平津地區爆發糧荒的原因是多方面的。首先，因國共內戰致使大量農民逃離鄉村，成片的土地荒蕪，“糧食出現大量減產，但對糧食的消耗不僅沒有減少，反而日益增多”(4)羅玉明：《抗日戰爭時期國統區的糧食危機及其原因》，《安徽史學》，2008 年第1 期。，平津地區的糧食來源逐漸依賴于外部救濟。其次，這些難民大多前往平津都市，造成短時期內城市人口激增。數萬中青年外來人口集聚都市，必然加大糧食消費需求，進而加劇城內糧食供應的壓力。同時期天津市亦耗糧甚巨，每月所需糧食計雜糧一萬七千噸，面粉約一萬三千噸。隨著國民黨在戰事上節節敗退，其統治的范圍亦逐漸減少，部分產糧區逐漸為中共所解放，而這即意味著糧源減少。而北方軍隊人數眾多，且多以面粉為主食，狂征軍糧致使民食大量減少，因交通中斷或受阻，外部物資難以運濟平津，再次加劇糧食供應的緊張局面。

蔣介石將糧荒出現的主要原因歸結為“地主富戶的貪圖私立、囤積居奇及其負面示范效應”。(5)方勇：《蔣介石與戰時糧食統制》，《歷史教學》（下半月刊），2012 年第7 期。對此蔣介石曾嚴令“糧食為人民食用不可或缺之物，決不容有囤積操縱牟利害民情事……正當糧商購運糧食應隨時出售，供應市場，不得囤積或故意抬價”。(6)天津市檔案館等編：《天津商會檔案匯編（1945—1949）》（5），天津：天津人民出版社，1998 年版，第820 頁。天津市政府為平抑物價、打擊不法商人囤積居奇，甚至多次出動稽查組檢查食糧市場，逮捕違法商人二十余人解交警局懲辦。但解決糧荒的核心在于疏通糧源，在糧食尚未大量運津之前，政府平抑物價的政策只能滿足一時之需。且在供需矛盾極為緊張的情況下，“人民心理的恐慌是加深糧價波動程度的主要原因”(7)黃雪垠：《政府史視野下抗戰時期國統區糧食危機原因再探析——以四川省為中心的考察》，《江西社會科學》，2015 年第5 期。，以致越缺越買，加劇對缺糧的恐慌。而同時期上海、南京等地卻陷入“燃煤危機”，市民用煤緊缺亦須盡快運濟大量煤炭救急，且長江流域皆為產糧地域，糧食外運均須從京滬等地輸出。由于南北雙方物資調劑需要，一場“南糧北運，北煤南運”互濟的計劃漸次形成。

二、“南糧北運”政策的出臺

為研究和解決華北糧食問題，1947 年7 月張家璈在北平召集平津當局洽商，決議以“南糧北煤”的物質交流原則進行救濟。即按月由糧食部核準各面粉廠商，運往平津三十萬包，另由中央信托局購運十五萬包至津，再由北方運回燃煤，解救當時南方上海、南京等地的燃料緊缺問題。當時華北每日需糧六百噸，1947 年全年需外部運濟糧食二十萬噸。經張家璈返回南京與中央各部門商討后，決定由江南接濟十萬噸，其余半數由國外訂購雜糧濟補。

南糧北運工作自張家璈從華北視察返滬后即付諸實施。8 月6 日北平行轅電請行政院請求長江方面緊急運濟米麥五千噸，準津市糧食購入西貢米五萬噸，以接濟平津民食。張家璈深感平津地區需糧迫切，10日即授權中信局在上海采購面粉兩批共五十五萬包，由中信局與廠商購妥后陸續北運。由于平津地區糧價暴漲、糧食需求迫切，且政府尚無限制糧食運輸，故此時外地的糧商很愿采購大量面粉運津售賣。

短時期內大量南方大米和面粉北運平津，顯然不符合國民黨“國家總動員法令”的規定，糧食部遂決定對“南糧北運”嚴加限制。9 月1 日糧食部施行《京鎮滬三口岸面粉限額轉口辦法》，宣布自9 月起對南京、上海兩市及江蘇鎮江的面粉轉口外運加以限額，8 月份核準為三十萬袋，此后由該部參酌產銷情形逐月公布轉口數量。長江各省市糧商，購運糧食至其他沿海省區銷售時，均須在糧食部登記辦理營業執照，且需由承售商負責保證；各糧商出海關時需“呈明銷地數量并檢具糧商執照及面粉廠證明，報經糧食部查核。準許后通知當地海關或稅務機關放行”。(1)《糧食部公布京鎮滬三口岸面粉限額轉口辦法》，《銀行周報》，1947 年第31 卷第37 期，第35-36 頁。

國民黨當局嚴格管制面粉運輸，致使“南糧北運”處處受阻。為解救天津糧荒，天津市進出口貿易公會于8 月至華中一帶購買糧米北運，當在長沙購米1.6萬余包運出后，在漢口關即被扣留，“經解釋此項湘米系在9 月1 日政府頒布新規定以前發出者，得邀放行”。9月11日運抵上海正待運津時，又被江海關扣留，“謂須有糧食部許可，始能放行”。(2)《南糧北運在滬受阻 船粉機米昨均返健》，《大公報》1947 年9 月14 日。南糧北運節節受阻，致使平津地區糧食危機再次加劇。此般情形下，不僅糧商亟須解決糧食購運限制難題，平津各市府亦須擬定有效對策解決民食緊缺危機。

為此天津市政府響應糧商的呼吁并與之合作，電請糧食部酌予放行“南糧北運”。9 月20 日，天津市糧業公會購運的大批大米、面粉被天津關扣留，為迅速運津，遂請津市府轉請糧食部準予放行。津市府與之洽商之后，以該批糧食供應津市為條件，電請糧食部放行。糧食部當日復電同意酌予放行，并解釋“并無限制或禁止報運之意。如屬合法糧商在上開各省購糧運津，當視當地供需盈絀，酌情核準”。(3)《南糧北運不太順利 糧部允酌予放行》，《益世報》1947 年9 月25 日。

盡管如此，因面粉限額轉運且程序煩瑣，運抵平津的南糧漸次減少。糧商在北運米糧時常會遭遇兩種困難，一種即為申請手續過于繁雜，日期往往延甚久，商家不堪利息重負；另一種因為商家企圖取巧，以致引起麻煩，連累他人。“糧商因無利可圖，已自動停運北方，面粉雖有糧商運來，多為自上海各粉廠分得準予出口之數額。”(4)《南糧北運不多，北方采購不易》，《征信新聞》，1948 年第588 期。在糧食部限額轉口規定下，只有糧食部指定代辦的中國糧食工業公司和中央信托局兩機構可大量運送面粉至華北，但也存在資金流轉、配額不清的難題，從而影響南糧北運效率。中糧公司北運面粉必須盡快將貸款匯回，否則資金長期積壓，頗難周轉。而糧食部對南糧北運實行申請許可制，但每月配額數量不定，勢必會制約大量南糧北運救濟平津，故面粉轉口限額仍是堵塞糧源的關鍵所在。

平津糧荒的解除與糧價的穩定均依賴于暢通糧源，故而請求放寬南糧北運限制已成為平津各方努力的重點。12 月6 日，天津糧業公會請求政府開放南糧北運限度，積極疏通糧源。一周后，冀省臨參議會亦電請行政院“取消南糧北運限制”。(5)《冀參議會電政院請開放申匯 取消南糧北運限制》，《新聞報》1947 年12 月12 日。由于南糧北運減少、冬季海河封凍后影響糧食運輸、平抑糧價的對策也唯有疏暢糧源可取，為此14 日津市府遂分電蔣介石、行政院、糧食部請求特別撥給天津200 萬袋面粉，并迅速開放南糧北運，準許商人自由采購，以緩解糧荒危機，并直接派員前往南京請求解禁。

在請求中央解禁的同時，平津冀三省市亦相互研究通盤計劃以解救華北經濟危機。19 日晚，冀省臨參會議長劉瑤章、天津市市長杜建時等人約請津市工商界人士，及冀平參議會和政府首長許惠東、屈凌漢等人召開座談會，共同研討解決華北經濟危機的計劃。對于糧食問題，各方達成一致意見，即“指定專人負責就當前各項問題擬就包括（一）現狀，（二）辦法，（三）理由的書面意見……然后由冀平津三參議會議長與三地政府首長共同研究后再向政府提出。必要時并由三參議會議長及其他代表赴京向中樞陳述”。(6)《解救經濟上危機 平津冀各界座談》，《益世報》1947 年12 月20 日。此舉即是“華北請愿團”之緣起。

三、糧荒繼續與“華北請愿團”赴京請愿

自1947 年7 月國民政府開展南糧北運計劃起，至次年初已逾半年，期間雖有不少的大米、面粉運濟平津，但受諸多因素困擾，平津地區糧荒危機依然如故。為盡快解決華北地區糧荒問題，1948 年1 月中旬平津冀三省市派出“華北請愿團”前往南京請愿。

1 月14 日華北請愿團抵滬，次日上午即訪問張家璈，請求政府解決華北糧食問題，并恢復工貸。張氏表示“對于糧食問題，先要到糧食部請求，如在金融上須要中央銀行協助者，決定幫忙”(7)《華北請愿團訪張家璈》，《新聞報》1948 年1 月16 日。。16 日，請愿團前往南京與蔣介石、張群及糧食部、交通部等舉行會談，就北方糧荒危機提出報告，請求中央迅速設法解救。在當日的新聞界宴會上，劉瑤章等人從南糧北煤互濟、北方經濟與政治關聯緊密等角度詳述了北方面臨的危機及請愿目的。

由于請愿團自抵南京后，連日分訪國民政府各中樞首長，呼吁各方及時予以援助，請愿之效果逐漸顯現，各部相繼擬定解決華北糧荒的辦法。1 月20 日下午劉瑤章等人赴糧食部訪俞飛鵬，就疏通糧源、華北糧食分配數量等問題交換意見，俞答允每月分配華北面粉五十萬袋，米月三萬擔。但劉瑤章等人表示“此項數目，距實際需要甚巨”。(1)《解救華北糧荒請愿團與糧部會商辦法》，《前線日報》1948 年1 月21 日。次日，請愿團赴國民黨中常會報告華北經濟實情，午后又分赴財政、經濟兩部及四聯總處商討辦理生產貸金、以出口外匯采購外糧等建議。與此同時請愿團也迎來好消息，俞飛鵬表示北運糧食可增加至八十萬袋，并盡可能以次粉盡量北運，而“美援救濟物資中首批面粉已運抵后，即同飛赴北平，決定配給辦法”。(2)《北運面粉增為八十萬袋》，《金融日報》1948 年1 月22 日。行政院亦擬定出救濟華北糧荒的辦法，決定自2 月初旬在平津兩市開始普配糧食，以四個月為限，計大口二斗，小口減半；糧食來源方面，將三分之二的美援糧食運往華北，并與兩市原存糧底一同配售。鑒于華北形勢危機、民心惶惶不安，張群欲前往北平視察社會情形，試圖以安民心。(3)《視察安定民心 張群可能飛平》，《小日報》1948 年1 月24 日。

對于請愿團呼吁“開放申匯”“提供貸款”等方面，亦得到各方的部分支持。首先是運往平津地區的面粉一直存在每袋加收“許可費15 萬元”一事，經糧食部查明，系“為廠商浮收，決予追回，作救濟平津民食之用”。(4)《南糧北運數量商定》，《申報》1948 年1 月22 日。至于平津兩市向察綏二省采購雜糧一事，中央銀行予以貸款分交平津兩市府輔助采購，張家璈還責成察綏中央銀行分行等全力配合平津市府采購雜糧。關于開放申匯方面，張家璈答允凡購糧匯款以平匯辦理，即可以免除北運糧食所付的匯兌費用且不受地域遠近限制。至于津市商會請求出口外匯購取外糧建議，當局認為有礙于外匯統籌支配管理，以“與進出口貿易辦法規定不符”予以拒絕。(5)天津市檔案館等編：《天津商會檔案匯編（1945—1949）》（5），天津：天津人民出版社，1998 年版，第820 頁。

此次華北請愿團赴京請愿，一定程度上解決了南糧北運的難題，國民黨中央也認識到有必要實現南糧北運統一運銷。同時期，美援糧食救濟物資也開始逐漸輸入京滬儲存，如何分配和運輸美援物資是國民黨中央必須考慮的問題。加之請愿團赴京催請盡快解決南糧北運問題，施行民食配售制度逐漸浮出水面。正如請愿團代表李燭塵所言，“關于南糧北運統一事宜，現已決定組織‘平津民食調配會’……職掌在收購與統一運銷食糧至華北。”(6)《南糧北運統一運銷》，《金融日報》1948 年1 月29 日。

四、平津政府試行民食配售

1.五大都市配糧會議

自國民政府與美國簽訂“援助救濟”協定之后，面對戰爭環境下國統區驚人的通貨膨脹，平津、華南多地爆發糧荒危機等現實情況，如何處理美援糧食問題與國內民食調節難題成為蔣介石政府必須考慮的問題，而實行計口授糧的配售制度或為一種出路。而中美救濟協定第二條也規定：“對于美國救濟物資……在環境所許可之中國各大都市，應創行分配及物價管制制度。”(7)上海民食調配委員會編：《上海民食調配委員會1948 年3 月工作總報告》，上海民食調配委員會編印，1948 年版，第10 頁。故而國民政府與美方協定后，決定先于京滬平津穗五市試行配售制度。

1948 年2 月17 日，國民政府中央各部會同京滬平津穗五市長在南京召開五大都市配糧會議，會議通過了《京滬平津穗五市民食配售通則》。該《通則》規定，五市開展配售民食事務，由各市市長負責主持，并成立民食調配委員會；在配售實施之前，各市應借戶籍清冊，印制以戶口或人口為單位的配購證，發予市民憑證向指定糧店購糧。此次五大都市全面配售糧食定期“暫定為四個月，自三月或四月開始”。(8)吳報錦：《配給經濟手冊》，上海：上海進步出版社，1948 年版，第71 頁。各市分配數額如表1 所示：

表1 五大都市配售數量分配表

依表1 載，按都市人口每人每月一斗計算，平津兩市每月可得配售面粉各2 550 萬斤，四個月兩市共需108 800 噸。而該配售份額乃依據該市戶籍人口所定，平津以外的流動人口尚未載入其中。若糧部所撥配糧食數額與實際人口數形成錯位，勢必影響救濟效用。配糧會議后，天津市市長杜建時曾請求糧食部準以190 萬人口數撥配糧食，即納入流動人口，但糧食部予以拒絕。平津單位配售數量則有所增加，據杜稱平津配售糧食“原定配給面粉十五斤，現決加為三十斤”。(1)《平津配糧四月份開始 每人每月配面卅斤》，《益世報》1948 年2 月22 日。這或益于降解平津都市的糧食壓力，但因食糧有限，勢必要實施計口售糧。

2.北平市民食調配會

1948 年3 月8 日，北平市民食配售委員會正式成立。為不負市民的期望，該會經過一月有余的籌備工作，于4 月19 日正式開始四月份配售工作。

在配售方法上，北平民調會第一期采取“一戶一證，一口一票”制度，即按戶發給配購證、按人數發給配購票，于每區設一個發證所（共20 個發證所），全市338 保由保長分發配購證票。自第二期起，為便利分期購買，配購票改為“一口三票制”，每票規定購買五市斤。市民持有該會所蓋公章的配購證票后，可自由選擇在指定配售糧店持票證購買面粉，每票可購粉十五市斤。而這種“自由購買”辦法雖不限定地區和期限，市民可自由選擇，亦可激發各配售店的競爭意識，減少舞弊現象發生，但同時也引發了問題。為避免配售店“一家興一家衰”的弊端，北平民調會于四月末，停止市民“自由購買”辦法，改行“繳款登記購粉”辦法，各市民將所需購買面粉數量事先到店登記繳款，各店之間相互調劑存粉，以使得各市民均能持票購得配粉。

至于每斤美粉的配售價格，根據上月份平均市價再核減5%計算。如該市四月份試辦配售工作時，依照3 月31 日北平市配售食糧議價委員會議決美粉價格，計“每斤國幣四萬四千四百元”。依據該月北平市配粉數量逐日比較情況看，盡管售價昂貴，但從19 日起售至5 月5 日止，北平市民對美粉的需求一直攀升未降。而運往平津的美麥滬制統粉價格則為每斤“國幣三萬九千元”，至5 月3 日起售，由于價格較美粉稍低，逐漸成為市民爭購對象。該市民食配售共舉辦兩期，其中第一期四至七月配售面粉總計105 805 065 市斤，第二期八月配粉28 611 460 市斤。(2)溫崇信：《北平市政三年》（1947 年10 月至1948 年9 月），北平市政府設局統計局編印，1948 年版，第73 頁。可見通過北平民調會組織民食調配，在保證“人皆有之”公平配售的前提下，一定程度上緩解了糧荒危機下人民的生存需要。

3.天津民食調配工作

1948 年3 月，天津市民食配售籌備工作即行開始。11 日，天津民食調配委員會正式成立，負責“關于糧食配售業務的指導監督、糧食配售和實物現金賬目的審核、糧食配售業務和管理費用的核轉、天津市糧源的疏導”等相關事宜。(3)天津市民食調配會：《天津市民食調配委員會組織規章草案》（1948 年3 月），天津市檔案館：401206800 -J0002 - 3 - 002558 - 022。

4 月3 日天津正式開始民食配售工作。在配售對象上，并無區別對待，“凡在天津市辦理戶籍登記之市民及外籍僑民，不分國籍、性別、年齡均享有配售糧食的權利”。(4)天津市民食調配會：《天津市民食調配處辦理糧食配購證業務注意要點》（1948 年），天津市檔案館：401206800 -J 0002 - 3 -002558 - 029。第一期配售辦法以戶為單位發給配購證，依照民政局所載戶籍清冊和警察局所登記的外僑戶籍冊為據，每區各設一個發證所，配購證填明戶主姓名、籍貫、住址、人數、每期購糧數量等信息。而按戶籍配發證票的辦法，即意味著該時期涌入的外來流動人口沒有配售資格，這既違背中美救濟協定所規定的“眾蒙其利”，對于家庭人數多而貧苦的普通市民而言，雖能持票購買配售面粉，但仍陷于家中“人多面少”的困境，甚至“有些市民連十五市斤面也買不起”。(5)《配粉嚴防弊端 胡夢華昨召各區長談話》，《大公報》1948 年3 月28 日。

為糾正上述弊病，天津民調處辦理第二期民食配售時，配售單位改以人數計算。即市民不論老幼皆發予配購證一張，其中附有領面票24 張，一票可領5 市斤面粉。此舉部分解決了人數多的市民家庭購糧難題，但對于救濟外來難民而言仍無濟于事。為此該市民調處決定擴寬配售對象，將已在各區發證所登記在案的流民群體納入民食配售范圍，但只發予雜糧配售證。(6)天津民食調配處：《天津市貧民購買配售玉米粉須知》，天津市檔案館：401206800-J0002-3-002580-004。關于市民購買配粉事宜，天津民調處規定“每月配購日期以十日為界，共分為三期，市民持證每人每期可購得五市斤，且各期配額不得逾期或倒置使用，逾期未購該配購票即為作廢”。全市指定配售店120余家，平均分布于各區內，“每家糧店每月平均承擔約一萬五千人的配粉，居民只能在自己住所附近指定的配售店購糧，不能越區越段”。(1)天津市政協文史資料研究委員會編：《天津歷史的變遷》，天津：天津人民出版社，1948 年版，第120 頁。

然而，配粉價格和面粉供應卻是天津民調處在配售工作中難以應對的難題。依照配售通則規定，配售價格應照低于當地平均市價5%計算，但此時物價波動幅度劇烈，如1948 年5 月天津小袋面粉已近四百萬關。據此可見在面臨嚴重的糧荒危機與經濟危機雙重困境下，天津市政府亦很難擁有部分自主權去治理地方市政、救濟民生。天津解放后，民食配售工作以歷時九月、實配面粉七個月而結束。

五、結語

內戰期間平津糧荒是蔣介石執意發動內戰的產物，而通過南糧北運調劑有限的食糧，一定程度上降低了糧食緊缺對平津人民生活和社會秩序的威脅。然而，國民政府在主持南糧北運工作中也存在限制數額、手續繁雜等諸多弊端。南糧作為解救平津糧荒的核心糧源，其自身亦不穩定，受戰爭形勢走勢影響極為顯著，尤其是在淮海戰役之后，蔣介石政府已很難將南糧運濟平津。由缺糧、少糧再到無糧可發，也預示著國民黨的南糧北運實踐和民食配售制度漸次失敗，其結果必失人心。

此外，國民黨中央在主持南糧北運途中對平津糧商購買數量、許可執照嚴加限制，以至后期完全由官方主導而將民間糧商排斥在外，這一做法似乎又與其廣開糧源而救濟平津的理念直接沖突。在民食配售制度設計上，國民黨亦刻板地按照戶籍冊所載人口數制訂配糧數額，而未參照戰時實際人口狀況酌予增添，大量外來難民、流亡學生徙入平津地區遂加劇了糧荒危機。在施行民食配售時，除配糧嚴重不足外，配糧價格與穩定糧源供應仍舊是平津政府難以應對的難題。國民黨南糧北運的糧政實踐也體現出中央政府始終手握大權，地方政府在面臨嚴重的糧荒危機與經濟崩潰雙重困境下，依舊無權實現一定程度上的地方治理。該時期國民政府在平津地區的糧政實踐問題迭出，抑或可視為國民黨敗退平津的歷史致因。