廣東省農田水利建設管理現狀問題及對策

廖 強，符洪恩，馬 永

（中水珠江規劃勘測設計有限公司，廣東廣州 510610）

水利是農業的命脈，水利興則農業興，水利安則民心安，水利強則國家穩。農田水利工程是重要的農村基礎設施，是水利工程的毛細血管，是農業生產、農村發展、農民增收的重要保障，是實施鄉村振興戰略的重要支撐，事關“三農”工作大局和國家糧食安全。

近年來，隨著大中型灌區續建配套與節水改造、小型農田水利重點縣建設、小型農田水利示范鎮建設、高標準農田建設等一大批農田水利項目實施，我省農田灌溉排水體系進一步完善，農業綜合生產能力穩步提升，為保障國家糧食安全、推進農業農村現代化提供了重要基礎保障。隨著廣東改革開放的深入推進和鄉村振興戰略的實施，全省經濟社會發展和農業農村可持續發展對水利在基礎支撐保障作用上提出了越來越高的要求。由于建設年代久、建設規模小、管護不到位等原因，部分農田水利工程長期存在設施殘舊、老化失修、功能缺失等短板，建管脫節、重建輕管的問題比較突出，導致工程效益不能充分發揮。

進一步摸清農田水利工作現狀及存在問題，廣東省水利廳于2021 年7 月組織開展了“百鎮千村萬人”農田水利現狀專題調研，發動廣東水利電力職業技術學院約100 名師生對梅州市五華、河源市龍川、汕尾市陸豐與陸河、茂名市高州與信宜、湛江市徐聞與雷州、韶關市南雄與樂昌、清遠市英德與連州、肇慶市德慶與四會、惠州市博羅與惠東等9 個地市的16 個縣（市）、175 個鎮、1 000 多個鄉村進行深入走訪調查。并通過問卷星、微信公眾號等方式，持續收集網絡調查問卷（調查問卷網絡鏈接）。調研組經過一年時間，通過線上線下相結合的方式共計收集了12 500 多份調查問卷，分別調查了農民群眾9 500 多人，村鎮干部3 000多人。被調查對象分布全省各地，具有較強的代表性，有較真實的統計意義。

本文結合專題調研結果，梳理廣東農田水利建設與管理方面仍存在的問題與短板，分析造成這些問題的原因，并從完善政策機制、創新管理機制、完善持續投入機制等方面提出對策建議。

1 現狀

廣東是農業大省，全省共有涉農地級市20 個，涉農縣102 個，鄉鎮1 125 個，農村人口6 830 萬人，耕地面積206.99 萬hm2，有效灌溉面積177.52 萬hm2，實際灌溉面積162.8 萬hm2。全省現有大型灌區3 宗，中型灌區388 宗，小型灌區3 萬多宗；大型泵站40 宗，中型泵站441 宗。2021 年，全省有效灌溉面積177.33萬hm2，農業用水占用水總量的52.1%，灌溉水有效利用系數0.524。

廣東歷來高度重視農田水利工作，采取了一系列重大舉措開展治水實踐，先后實施了城鄉水利防災減災工程、水利建設示范縣、小農水重點縣（項目縣）、農田水利萬宗工程等，全面推行河長制、小型水利工程管理體制改革、農田水利設施產權制度改革、農業水價綜合改革等涉農水利改革，農田水利基礎設施網絡基本形成，管理體系基本建立。

2 存在的問題

盡管有一定的“家底”，但總體來看，廣東省農田水利仍存在較多短板，與全省經濟領跑全國的現狀、與鄉村振興邁入全國第一方陣的定位、與水利高質量發展的要求相比還有較大差距。

2.1 “老”：部分設施老化失修嚴重，功能衰減現象突出

調研組走訪廣東多地發現，由于建設年代久、建設規模小、管護不到位等原因，廣東省部分農田水利工程尤其是“五小”水利工程長期存在老化失修、功能缺失等突出問題，導致工程效益不能充分發揮。全省灌排設施大多建于20世紀五六十年代，由于長久疏于檢修維護，相當一部分已達到或超出規定使用年限，部分地區排澇工程設施長期帶病運行。

根據專題調研結果，現有工程因建設年代久遠導致工程不能正常使用的情況占52.1%，現有的水利工程（主要是田間渠道工程）建于20世紀八九十年代的占11.33%，建于20 世紀六七十年代的占6.64%，建于1960 年以前的占2.43%。調查對象中有81.97%的農民群眾認為現有水利工程急需改造。

2.2 “弱”：水利工程管護能力和民眾養護意識弱

1）管理機構不健全。機構改革后，原承擔農田水利規劃、建設、管理和執法等重任的1 400 多個鄉鎮水利站（所）的半數以上被撤銷或整合，專門負責農田水利管理的機構嚴重不足。2）管理人員不足，人員趨向老年化，專業化程度較低。據調查，一個鎮一般只有1 個人服務水利，有的還是兼職，難以組織落實鎮域內的工程維修養護責任。農田水利設施管養水平和隊伍建設也較為薄弱，農村基本沒有配置專職水管員，一般由村委兼任，且基本沒有任何工資或補貼。3）制度執行不到位。全省機電排灌工程尤其是小型工程的管理制度建設及執行情況不理想，一些最基本的制度如值班制度、運行交接班制度都難以嚴格落實，導致大量的小型農田水利工程無人管、無人修、無法用的“三無”問題突出。

根據專題調研結果，從事基層農田水利的相關人員農業及水利類專業僅為17%，84%無任何技術職稱，79%缺乏水利工作經驗。41%的村民反映農田水利設施沒有專門的水利工程維修養護隊伍，40%的村民反映村里沒有專門水管員，70%的村民反映村里沒有農民用水合作組織或者農民用水合作組織沒有發揮作用。

2.3 “殘”：工程設施本身存在“先天不足”，長期使用缺乏管護導致工程設施破損嚴重

農田水利設施建設初期受當時資金、技術及施工等歷史條件和諸多因素的限制，本身存在“先天不足”，灌溉設施大多配套不完善，尤其是末級渠系不配套，加之工程經過幾十年的運行，水源工程、渠系及其建筑物得不到及時更新和維護，許多渠道淤積、塌方、滲漏，灌區工程損毀嚴重，不能發揮正常效益，嚴重制約了灌區農業生產和農村經濟的發展。

2.4 “險”：部分農田水利設施存在安全隱患

部分農田水利基礎設施總體上存在著安全隱患突出問題，農村地區防洪減災體系不完善，整體排澇能力低。根據專題調研結果，近年來，在遭受強臺風和特大暴雨洪水襲擊的情況下，有22%的村民反映山塘、水陂發生過漫頂、滲漏、坍塌、潰壩等危及防洪安全的險情，有24%的村民反映鄉村河道堤防發生過漫堤、坍塌等危及防洪安全的險情，有約15%的村民認為每年都會發生一次或多次水淹的情況，農村防洪排澇安全仍未實現完全保障。

2.5 “塞”：農村河道河岸崩塌、淤塞嚴重

部分農村河道缺乏清污清淤，管護狀況令人擔憂，農村河流水系存在不連通、河岸崩塌、淤塞嚴重等問題，加之部分農村垃圾、生活污水未經處理排入河流，進而導致農村水環境黑臭現象，影響農村生產生活，亟需整治。根據專題調研結果，約有40%的村民反映農村河道、渠道存在淤積和水體黑臭、水質惡化等問題，影響農業灌溉用水。

3 問題原因分析

3.1 思想認識上，地方政府重視度不夠

農田水利工作是一個久久為功的事業，但是基層缺乏持之以恒、一張藍圖繪到底的決心。部分干部認為農田水利工程投入產出比低，效果不明顯，也不是人命關天或者應急搶險類工作，沒有把農田水利工作放在重要位置來抓，普遍存在“等靠要”思想。近年來中央和省級層面出臺多項關于農田水利建設的政策，但落實到一些地方，卻沒有制定相應的配套措施。除了中央和省級安排，市縣主動安排資金困難。涉農資金改革后，由于地市對農田水利的重視度不高，開展前期工作力度不夠，導致項目儲備不足。

3.2 職能劃分上，事權劃分不明晰

1）水利管理職責不清晰。機構改革之后，廣東省部分地市、縣區的農田水利工程監管職權部分劃歸到農業農村部門，部分仍在水利部門，造成在實際工作中多有扯皮，對工作有一定影響。2）建設、管理、維護主體脫節缺位。目前，除大中型水利工程有專門的管理機構和人員外，大量農村“五小”水利設施產權歸屬不明確，國家、集體、受益戶三者的職責和義務沒有明確界定，導致建、管、用三位脫節，管理、維護主體缺位。取消農村勞動積累工后，鎮村兩級產生畏難情緒，對“五小”水利設施管護組織不力，發動不夠，致使“五小”水利設施處于無管理機構、無管護人員、無管護經費的“三無”狀態。

3.3 整體推進上，相關機制不完善

1）部分工程產權主體不明確，責任主體缺失。由于部分農田水利工程“三權”不明、權責不清，政府要么大包大攬，要么只管不護，而農民群眾也缺乏參與管護的意識，極易造成政府、鄉村兩不管的情況，大多數由集體管理的小型農田水利設施的管理流于形式，成為農田水利工程管理問題的根源。2）小型水利工程特別是“五小水利”工程尚未制定統一的管理標準。大部分管理人員是憑借經驗進行管理，加上數量多、分布散等現狀，與新時代水利工程信息化、智能化管理相差甚遠，農田水利現代化管理水平亟待提高。3）由于缺乏有效的管理運行機制，內生動力不足。農民用水合作組織管理水利工程作用不明顯。據專題調研結果顯示，村鎮建立農民用水合作組織約占38%，超過半數村鎮干部認為建立農民用水合作組織沒有發揮應有作用。

3.4 基本保障上，資金投入缺乏長效機制

水利建設主要是政府投資，依靠貸款和群眾投工投勞，非財政投入占全社會水利資金投入比重普遍很低，社會資金對水利領域投入缺乏積極性。部分市縣對農田水利公益性工程重視不足，認為投入資金經濟效益不明顯；對建設主體責任落實不到位，市縣財政資金雖有部分投入，但配套資金落實不到位，出資承諾不兌現，“等靠要”思想嚴重。據專題調研結果顯示，認為農田水利工程管護不好的原因為“缺乏資金”的占比達68.64%。

4 對策建議

新時期農田水利發展，必須始終踐行生態優先、綠色發展理念，積極踐行“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時代水利工作方針，統籌山水林田湖草系統治理[1]。針對廣東當前的農田水利發展基礎和調研發現的突出問題，需要通過加強頂層設計做好政策指導、完善農田水利建設管護投入機制、大力創新農田水利管護模式、建立管護有效的激勵機制等方式，進一步完善農田水利基礎設施網絡，推動農田水利設施與管控水平提檔升級，實現農田水利設施“有人建、有人管、有經費、有制度、有監督、有考核、有獎罰”的管護局面，農村地區存在的灌溉難、排澇難、水安全和水生態問題等得到有效解決，以高效的農田水利為鄉村振興提供保障[2]。

4.1 加強頂層設計完善政策機制

1）高站位做好農田水利規劃。高端立位、高位推動、高質量編制好全省農田水利治理規劃，以發展戰略和規劃為導向，增強全省農田水利工程建設和管護的方針性、協同性，加強政策意見的指導性。2）推行水利工程標準化管理。按照統一標準、分級實施的原則，制訂統一的農田水利設施管理標準，編制水庫、水閘、堤防標準化規程，研究提出農村小型水庫、堤防、泵站、水閘、灌區等農田水利工程管理養護的定額消耗標準，科學編制水利工程標準化管理手冊，明確工程管理責任和崗位的要求。將工程管理標準細化并落實到崗位上，對水利工程實施程序化管理和做好監督[3]。

4.2 創新農田水利精細管理機制

1）明確水利設施權屬和管護責任。在深化小型水利工程管理體制改革工作基礎上，結合廣東高標準農田建設項目建后管護、農村集體產權制度和農業水價綜合改革等要求，進一步明晰工程權屬，落實管護主體和管護責任。按照“誰投資、誰受益、誰負擔”的原則，在實施農田水利工程產權登記制度基礎上，明晰所有權、使用權和管理權等水利工程產權，分類分級落實縣鎮村建設管護責任。對于權屬明確的，由縣（市、區）水行政主管部門與農業農村部門按職責確定農田水利工程管護主體，落實管護責任；對于權屬暫不具備條件明確的，可按“誰受益、誰管護”的原則落實管護主體和責任。2）對全省農田水利項目進行分類管護。針對不同類型的農田水利設施，采取分類管護的辦法。對于大型水利設施，完善和規范法人制的管理機制；對中小型水利工程，以縣（市、區）為單位組建水利工程法人單位，實行集中建設管理，對水利項目數量大、類型多的區域，可劃分片區組建若干工程管理部；對小微型農田水利工程，村民委員會、依法依規成立的農民用水合作組織等及其他各類組織作為轄區內“五小”水利工程管護責任主體，具體負責或委托個人（或組織）負責管護“五小”水利工程，各級水行政主管部門與農業農村部門按各自職責行使“五小”水利工程管護的監管職責。3）推行水利工程物業化管理。按照“管養分離”原則，通過政府購買服務方式，委托第三方運營機構實施建后管護。借鑒四會市清淤隊的模式，結合實際成立專業化維修養護隊伍，開展集約化維修養護服務；培育農田水利工程管護市場，引導和鼓勵具有較強專業力量的工程設計施工、制造安裝、維護養護和中介機構相結合，參與到水利工程的管理上來。4）提高水利工程的信息化管理水平。加大信息技術在農田水利建設上的投入，將互聯網、物聯網、大數據、5G等技術廣泛應用于水利工程的管護中，實施農村智慧水利工程建設，提升農田水利管理的數字化、智能化、標準化、集約化管理水平[4]。

4.3 完善農田水利持續投入機制

1）建立農田水利建設的公共財政投入持續性增長機制。農田水利設施建設、管理任務重、投入大，并非一個部門、一級政府能夠解決。建議在各級政府合理劃分事權的基礎上，明確省、市、縣、鎮各級財政對水利建設的經費投入比例；爭取中央財政關于農田水利的資金支持，提高海堤建設等部分水利項目的補助標準。2）引導社會資本參與農田水利工程建設和管理。采取資金項目扶持、信貸支持等措施，鼓勵農民、村集體經濟組織、企業等新型農業經營主體參與農田水利項目的建設管理。鼓勵群眾投工投勞，采取“以工代賑”的方式落實工程養護[5]。3）建立農田水利工程管護經費保障機制。管護經費原則上由項目產權人負責籌集，省、市、縣、鎮等各級財政給予適當補助。由各級財政部門制定補助政策，明確補助標準，按照水利工程管護定額標準，納入各級地方政府部門預算中分類進行落實和管理。在省一級的財政投入上，不撒胡椒面，而是重點把粵東西北作為農田水利攻堅主戰場和主攻方向。有條件的地區，可計提部分建設資金用于建后初期的管護[6]。4）加強基層水利機構服務能力建設。強化基層水利服務機構在防汛抗旱、水資源管理、水土保持、灌溉排水等方面的專業建設，提升水利專業服務能力。基層農田水利的管護，穩定的資金投入是基礎，更具專業能力的人才是關鍵。建議創新人才引進和培育的體制機制，以更有吸引力的待遇公開招聘水利人才，注重科技人才的引進與培養，以專業能力為導向充實鄉鎮等基層水利機構的技術人才隊伍；加強業務培訓和崗位培訓，提高基層水利管理服務人才素質和業務能力[7]。5）設立專門的公益性管護崗位。鄉鎮級以下農村河道和農田水利工程，鼓勵納入農村公共服務運行維護范疇，設立公益性管護崗位，實行“多位一體”綜合管護，并將水管員工資納入公益性崗位財政補貼[8]。