國土空間規劃體系中的城市規劃與可持續發展探討

游潔敏

婺源縣自然資源局

一、國土空間規劃體系概述

國土空間規劃是指在對一定區域國土空間開發保護現狀、問題等作出分析與評價的基礎上，為實現國土空間開發保護在數量、質量和布局等方面的優化目標，對土地利用、城鄉建設、生態環境保護等作出的近期安排和中遠期目標[1]。在具體的規劃過程中，要對其內容進行相應的調整，使其成為一套科學合理、全面系統的國土空間規劃體系。同時，要對其內容進行完善和優化，使其在未來城市可持續發展中發揮更大作用。國土空間規劃是國家戰略，城市發展規劃是城市發展的重要戰略，對于實現可持續發展具有重要意義。城市規劃要以可持續發展為目標，處理好城市空間結構的優化、功能布局的優化和空間效率的提高三個關系，促進經濟、社會、環境協調發展。在編制國土空間規劃時要遵循綠色、低碳、循環等可持續理念，并將其融入空間結構和功能布局中去。

在國土空間規劃體系中，城市規劃應以生態優先、綠色發展為導向，對空間結構和布局進行優化調整。從城市規劃的角度來看，城市規劃應重視生態文明建設、環境保護等問題，促進經濟發展與生態環境保護的協調發展。從可持續發展的角度來看，城市規劃應注重城市總體布局、國土空間開發強度、資源節約和環境保護、交通與基礎設施布局、公共服務設施配置等內容。同時，應強化國土空間用途管制與引導，統籌考慮農業生產、城鎮建設和生態環境保護等問題，優化城鄉功能布局，推動城鄉一體化發展。此外，還應積極推動政府職能轉變和社會治理創新。在此基礎上提出了優化策略：一是要建立國土空間規劃體系；二是要統籌山水林田湖草系統治理；三是要建立“多規合一”的國土空間規劃管理體系；四是要深化城市規劃改革；五是要創新國土空間規劃實施機制。

二、國土空間規劃體系中的城市規劃與可持續發展的必要性

改革開放以來，中國經濟發展迅速，但也面臨著資源短缺、環境污染等問題。在過去，我國一直將城市規劃作為重點發展對象，近年來，國家更加重視可持續發展的重要性，在這一背景下，我國制定了一系列可持續發展政策，從城市規劃、基礎設施建設、土地利用等方面加強管理，隨著城市發展速度的不斷加快，人口數量的增加，土地資源不斷減少，環境污染問題越來越嚴重[2]。

隨著全球經濟的快速發展，城市的規模越來越大，城市規劃作為城市發展的重要組成部分，在我國也得到了迅速發展，但是由于人口增加過快，土地資源緊缺等問題導致城市的發展速度超過了土地資源的增長速度，導致我國城市發展面臨著嚴重的問題。我國國土空間規劃體系中的城市規劃是指對一定區域范圍內各種資源、環境、人口和經濟等要素進行綜合部署與安排，并以實現其整體功能和長遠目標為宗旨而進行的一種戰略研究和謀劃。國土空間規劃體系中的城市規劃是對區域內資源環境、人口、經濟、社會等因素進行綜合布局和系統安排，并提出相應對策措施。可持續發展作為我國國土空間規劃體系中的重要組成部分，如何更好地滿足人們對城市生活質量的需求，成為當前面臨的重要問題。從發展角度看，需要合理規劃城市結構、道路布局，如果沒有好的規劃，就不會有良好的生活環境，因此促進經濟高質量發展方面面臨著很多挑戰[3]。

三、國土空間規劃體系中城市規劃與可持續發展現狀

城市是人類社會生產、生活的重要空間載體，是城市規劃和建設的重要對象。目前，我國的國土空間規劃體系已基本形成，城市規劃作為國土空間規劃體系中的重要組成部分，不僅承擔著具體建設任務，還與國家生態安全、糧食安全、產業發展等方面密切相關。一方面，城市規劃作為實現城鄉融合、促進城鄉協調發展的重要手段；另一方面，城市規劃作為落實國家戰略與政策的重要手段。如何在國土空間規劃體系下更好地促進城市可持續發展成為亟待解決的問題，城市規劃是為了解決城市問題而進行的相關活動，因此城市規劃具有一定的滯后性。

在過去，中國的城市規劃與可持續發展并沒有有效地結合起來，因此在城市發展過程中遇到了許多問題，為了解決這些問題，我國實施了“一張藍圖”戰略。許多城市都出現了環境污染問題，如霧霾、水污染等，因此，需要對城市規劃進行調整和改進。

目前，我國城市規劃還存在一些問題：一是缺乏對城市可持續發展的全面認識；二是缺乏對資源環境承載能力的準確評估；三是缺乏對城鄉發展格局的有效引導；四是缺乏對空間發展差異性的科學認識。因此，在實施“一張藍圖”戰略過程中，需要從更深層次上考慮并解決上述問題，以促進我國國土空間規劃體系的發展[4]。

四、國土空間規劃體系中城市規劃與可持續發展優化策略

（一）合理設置城市規劃專項

新時期國土空間規劃體系中，城市規劃作為與城鄉建設和發展息息相關的重要內容，是實施城市發展戰略和空間布局的重要依據，因此需要結合新時期城市規劃工作特點，進一步提升城市規劃編制水平。1、加強生態保護修復與城鎮空間管控，構建綠色發展格局，要堅持以人為本。2、充分發揮城市規劃的宏觀調控作用。在國土空間規劃體系中充分發揮城市規劃的宏觀調控作用，通過優化城市發展格局，引導城市有序健康發展。堅持總體規劃的宏觀引領作用，合理確定城市人口規模和開發強度以及公共資源配置的規模和布局等內容，明確生態、農業、城鎮等各類空間的開發保護底線。在城市總體規劃中要對城市生態和農業空間進行單獨規劃，在城市詳細規劃中，要落實生態保護紅線、永久基本農田和歷史文化名城名鎮名村等管控要求。以“多規合一”為契機，合理設置城市各類專項規劃，并明確相應的管控要求，同時，將相關用地分類、用地指標、耕地保護責任目標等指標納入到城市總體規劃和土地利用總體規劃中[5]。未來的國土空間規劃需要重點關注以下方面：一是構建多尺度、多層次的空間規劃體系，重點關注國家和地方的空間規劃；二是加強對自然資源和生態環境保護等方面的考慮；三是提高公共服務設施的建設水平；四是將社會經濟發展納入國土空間規劃中；五是加強對地方政府的激勵與約束。

（二）落實國家生態文明價值觀

綠水青山就是金山銀山，自然資源的發展需要統籌空間資源，統籌優化空間格局，統籌國土資源利用和生態環境保護。從實際操作層面來說，這是一個頂層設計，但對于國家來說，這只是一個框架體系，這也是一項基礎性工作。同時，我國要根據實際情況進行調整和完善，尤其是在城市群建設、城市內部的合理布局、產業結構調整等方面要進行詳細的研究和設計。城市規劃是在一定區域內，依據自然條件和經濟、社會發展要求，對空間進行合理安排和利用的科學。其是一門綜合性很強的學科，其通過對城市中各空間要素及其相互關系進行綜合分析與研究，合理地安排城市中各項功能設施的空間布局，以滿足人們生產、生活、工作等方面的需要，其包括區域規劃、城市總體規劃、控制性詳細規劃、修建性詳細規劃等。

在我國國土空間規劃體系構建過程中，為解決土地資源緊缺與人口持續增長的矛盾，需要強化國土空間規劃與城市可持續發展的協同關系，在國土空間規劃體系中明確城市發展目標，促進土地資源的合理配置與高效利用。因此，在國土空間規劃體系構建過程中，要從統籌發展、安全、生態、生活等多個方面出發，提升城市規劃與可持續發展的協同性。在國家政策的指導下，落實生態文明價值觀，促進我國生態文明建設，我國各城市要結合實際情況，在發展過程中制定科學合理、具有中國特色的城市規劃，并通過實施這些規劃來提高人們對環境保護與建設的意識和認識。

（三）統籌城鄉協調可持續發展

統籌城鄉協調發展，需要對農村建設進行規劃設計，充分利用農村自然資源條件發展特色產業。統籌城鄉協調發展，需要根據各地區的實際情況統籌安排各項建設活動，在基礎設施建設上要綜合考慮當地實際情況和居民生活需要，因地制宜建設基礎設施。在農村土地利用上要綜合考慮當地實際情況和居民生活需要，在農村土地利用上進行科學合理規劃設計，提高土地利用效率和效益[6]。我國城鎮化進入新的發展階段，我國人口和經濟活動的空間分布發生了變化，各地區資源環境承載能力、經濟社會發展基礎、生態環境保護需求等差異較大。在新的國土空間規劃體系中，必須進一步完善城市規劃體系，統籌安排土地利用、城鎮建設、產業布局等工作，促進各地區協調發展，要以提高國土空間開發保護質量和效益為中心。

我國國土資源開發強度不斷提高，資源短缺矛盾日益突出，生態系統退化問題日益嚴重，經濟社會發展對土地資源的需求與日俱增。各省市編制了地方國土空間規劃，作為地方未來五年發展的主要依據，作為城市群、都市圈和城市群周邊城鎮的規劃指導依據，是國家各類專項規劃的空間布局依據。城市規劃是統籌城鄉協調發展的重要手段。長期以來，城市規劃中存在著重經濟輕社會、重建設輕管理等問題。在城市建設中，片面追求眼前的利益，忽視長遠的發展，致使城市發展與自然生態環境相沖突，與歷史文化傳統不協調。為了保證城市規劃的科學性和可操作性，通過完善相關法律法規、規范各部門職能和健全管理體制等措施，來建立科學完善的城市規劃體系和嚴格規范的規劃管理制度。

（四）重新構建城市規劃實施技術體系

城市規劃作為土地利用的重要空間管制工具，以資源環境承載力為基礎，統籌考慮城市生態安全、功能定位、人口分布和產業布局等要素，促進城市高質量發展。國土空間規劃體系是統籌配置生產、生活、生態空間，協調好經濟社會發展與資源環境承載力之間關系，實現國家治理體系和治理能力現代化的重要載體。新時代國土空間規劃體系要求實現“多規合一”，促進城市規劃與國土空間規劃的有機融合。未來的城市規劃將更多關注于全生命周期管理，需要通過數據信息的整合和共享，實現對城市規劃全要素的動態監測和管控。新時期城市規劃編制技術體系在自然資源部成立后，進行了一系列的變革。從內容上看，是對原城市規劃技術體系的繼承和發展；從體系上看，是對原城市規劃技術體系的重構。

其中，核心內容主要包括：一是國土空間規劃體系的主干和骨架，形成“多規合一”；二是實施技術體系將由現狀評估、空間管控、詳細規劃和專項規劃四個層次組成。在技術方法上，新時期城市規劃技術體系將充分利用大數據、云計算等新一代信息技術，重構城市規劃管理技術與服務的支撐平臺。從“以項目為導向”到“以需求為導向”，從“多規合一”到“多規融合”，從“靜態管理”到“動態管理”，從“控制導向”到“激勵導向”。通過建立城市規劃動態管理體系和技術支撐平臺，提高規劃管理的科學性和公正性，推進城市規劃實施的精細化、科學化和智能化。

結語

綜上所述，土地利用管理是土地管理中的一個重要環節，在我國國土空間規劃體系不斷完善的過程中，城市規劃工作作為國土空間規劃的重要組成部分，不僅要在規劃編制過程中融入城市規劃的理念和方法，還需要對規劃內容進行補充和完善，對后續國土空間規劃的實施提供必要的保障。在系統梳理國土空間規劃體系的基礎上，從城市發展和城市管理兩個方面分析了當前城市規劃中存在的問題，提出了多規合一、優化審批流程、建立監督機制等措施，通過構建完善的國土空間規劃體系，實現城市高質量可持續發展，并為新時期國土空間規劃體系下的城市規劃工作提供參考。