昭通市易地扶貧搬遷中的社會組織參與研究

顧洪瑞，呂國朋，李宇衛

昭通學院

一、社會組織參與昭通市易地扶貧搬遷工作的必要性

易地扶貧搬遷作為中央確定的“五個一批”精準脫貧工程的重要組成部分，在我國云南、貴州、陜西、甘肅等多地取得重要成果。昭通市位于云貴川三省交界處，曾是全國脫貧任務最重的地級市，素有“全國脫貧看云南，云南脫貧看昭通”的說法。脫貧攻堅以來，昭通市積極貫徹落實脫貧攻堅政策要求，采用多種方式促進貧困群眾脫貧摘帽。其中，對生態環境脆弱、自然條件惡劣、生產條件落后、生活條件不便的廣大山區貧困人口進行了易地扶貧搬遷，以解決“一方水土養不好一方人”的矛盾。2019 年末開始搬遷工作，目前已經解決了“搬得出、穩得住”的問題，后續重點工作是鞏固脫貧成果，使搬遷群眾“能致富”。通過查閱資料和實地走訪調研，昭通市易地扶貧搬遷安置區有搬遷群眾人數多、少數民族眾多、建檔立卡戶多等特點。搬遷戶適應和融入新生活還有一個過程，需要政府各部門、社區、社會組織、搬遷群眾發揮合力。

從1994 年國務院《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》提出要“充分發揮中國扶貧基金會和其他各類民間扶貧團體的作用”開始，我國歷次農村扶貧開發綱要都強調要發揮社會組織在扶貧開發中的積極作用。2016 年12 月，國務院《“十三五”脫貧攻堅規劃》專辟一節規劃社會組織參與脫貧攻堅任務。2017 年國務院扶貧開發領導小組發布的《廣泛引導和動員社會組織參與脫貧攻堅的通知》，把易地扶貧搬遷列為社會組織參與脫貧攻堅的六大重點領域之一，鼓勵社會組織積極參與，在專項建設規劃、心理疏導、關系調適、構建社會支持網絡等方面發揮優勢。本文所指的社會組織在研究中著重指社會團體和社會工作機構。社會組織在政府的主導下，有序有力地參與易地扶貧搬遷的后續工作，符合國家治理體系和治理能力現代化的要求。

二、昭通市易地扶貧搬遷基本情況和社會組織發展現狀

（一）昭通市兩大安置區易地扶貧搬遷基本情況

昭通市地處烏蒙山腹地，在2020 年脫貧前，為了解決深度貧困問題，昭通市深入貫徹落實中央、省對易地扶貧搬遷工作的部署安排，大力推進易地扶貧搬遷工作，按照“進城、入鎮、進廠、上樓”+“跨縣安置”的思路，打破縣、鄉、村行政區劃，因地制宜規劃建設城鎮集中安置區，有萬人以上安置區9 個，占比接近云南全省萬人以上安置區（共19 個）的一半。全市在各縣區有多個易地扶貧搬遷安置點，包括昭陽區靖安新區、紅路社區、虹橋社區，彝良縣發界安置區，永善縣紅光安置區，魯甸縣卯家灣安置區等，本文主要研究靖安新區和卯家灣安置區的情況。

靖安新區位于昭陽區北部靖安鎮洪家營村，2020 年正式撤鄉為靖安新區，離昭通城區28公里。靖安新區易地搬遷安置區2019 年正式動工建設，規劃用地2177 畝，建設安置房149 棟9256套，2020 年3 月開始陸續安置易地搬遷戶，是全國最大跨縣易地扶貧搬遷安置點，跨縣安置來自昭陽、大關、永善、彝良、鹽津、鎮雄6 個縣（區）的搬遷群眾共9256 戶，共計4 萬余人，目前設置共有6 個社區。

卯家灣跨縣安置區位于昭通市魯甸縣城北部，項目占地3700 畝，分8 個地塊6 個居住片區建設，于2018 年10 月開工建設，總建筑面積122.75 萬平方米，2019 年底達到搬遷入住條件，陸續遷入來自魯甸、巧家、彝良、永善、鹽津五個縣偏遠山區的搬遷戶，共計搬入9100 戶39106 人，是全國第二大跨縣易地扶貧搬遷安置區，也是全國安置建檔立卡戶最多的安置區。

（二）兩大易地扶貧搬遷安置區的社會組織服務情況

2020 年，搬遷群眾剛搬進安置區時，多家社會組織在開展服務，但是因項目減少等各方面因素的影響，不到一年時間已經陸續退出，只有個別的機構在開展工作。在靖安新區，開展服務的主要有昭通海星行動公益協會和昭通善行社會工作服務中心。昭通海星行動公益協會成立較早，2006 年以救助貧困青少年，資助寒門學子成為昭通本土民間慈善團體，目前為靖安新區留守的兒童、老人、婦女等群體開展服務，還包括助學、醫療救助。昭通市善行社會工作服務中心2015 年5 月由昭通市民政局批準登記成立。目前在靖安新區主要開展留守兒童服務、老人和特殊群體照顧、青少年團體素質拓展訓練等服務。

在卯家灣安置區，目前在開展服務的主要有兩個機構，即魯甸順心社會工作服務中心和魯甸莞甸同心社會工作服務中心。魯甸順心社會工作服務中心成立時間較早，在2014 年8.03 魯甸地震后參與農村災后重建工作并逐漸發展，2015 年5 月經魯甸縣民政局批準注冊成立，目前有工作人員9 名，在火德紅鎮和卯家灣開展服務。在卯家灣安置區，主要聚焦“一老一小”問題開展工作，并建設“兒童之家”和“老年之家”。

魯甸莞甸同心社會工作服務中心辦公地點在卯家灣春熙社區，該機構是廣東省第五扶貧協作工作組駐魯甸縣工作隊為做好東莞·魯甸康園中心建設項目，而孵化的本土社工機構。于2020 年11 月經魯甸縣民政局批準注冊成立，服務領域為老人、婦女、兒童、殘疾人等，目前主要聚焦于助殘項目，為卯家灣1700 多名殘疾人士開展殘疾人康復、就業、展能的社會服務。

三、昭通市社會組織參與易地扶貧搬遷的特點

通過問卷調查和實地走訪的方式，發現社會組織在易地扶貧搬遷中的特點主要有以下幾方面：

（一）社會組織參與易地搬遷安置社區的服務面小

目前，在靖安和卯家灣兩個大型易地扶貧搬遷安置區，開展服務的機構數量少，工作人員少，限制了社會組織的服務范圍。在卯家灣社區，安置房有1人戶、2 人戶，基本為老人獨居或老年夫婦居住，雖然有公益性崗位人員、樓棟長、社區工作人員的關心，但是畢竟人力有限，不能滿足老年人多元化的需求。社會組織通過項目，以“助人自助”的理念，設計和組織相關活動在“老年之家”開展，比如做手工、打球、跳舞、棋牌等豐富的形式，提供資源幫扶和情感關懷，讓老人們發展人際關系、滿足精神文化需求。安置區到省外沿海地區務工人員較多，所以對留守兒童、留守婦女和留守老人的服務需求量大。但是客觀條件的限制，以及社會組織的愿景和使命不同，在不同領域有專長，不能同時滿足這些群體的服務需求。

（二）社會組織自身的力量有待加強

從全省來看，昭通的社會組織或社工機構的發展走在前列。2014 年魯甸8.03 地震后，來自北京、廣東、四川、上海等地的五支專業性很強的社會工作服務隊支援災后重建工作，孵化和培育了一批昭通本土的社會組織和社工機構，并與政府部門形成了“三社聯動”的工作機制，起到了很好的傳幫帶作用。社會組織主要是以項目的方式來開展服務，機構的運營資金主要來源于政府購買服務和基金會購買服務、項目服務收費。平時能收到社會捐助的一些物資，但畢竟只占少數，運營資金主要還是依賴于政府部門，且沒有資質進行社會募捐。當遇到政府財政吃緊，不能按期撥付所購買服務項目的款項時，就制約社會組織的工作開展，甚至有工作人員的工資不能正常按期發放的情況。以從業人員的專業技能看，目前基本滿足持證上崗的要求，但高級社工人員較少。本地高校社會工作專業的學生也有少量在兩個安置區的社會組織中就業，并發揮積極作用，但是目前該專業已經停止招生。工作人員數量少，且流動性較大，所以有時會面向社會招募短期的項目志愿者充實其隊伍力量。

（三）安置區搬遷群眾期望與社會組織提供的服務之間不匹配

在靖安新區和卯家灣安置區社區管理機制逐漸健全，均已建好完善的配套設施，包括中小學校，幼兒園，衛生院所、派出所、商業區、集貿市場、物業管理、扶貧車間等工程，基本滿足搬遷群眾的生產生活需要。由于搬遷群眾多，政府提供的就業崗位不能完全滿足適齡勞動力的就業需求，很多青壯年選擇到沿海地區務工。社會組織主要針對“一老一小”，殘障人士等其他特殊群體開展服務。社會組織主要以政府購買服務的方式參與社區治理活動，所提供的服務內容與機構的愿景有關，也與政府部門購買的具體項目有關。一般都要簽訂服務協議，有量化的指標體系。社會組織通過對搬遷群眾賦能、扶志、關系調適、構建社會支持網絡扥方式，來達到“助人自助”的理念。但在調研中發現，服務對象更想要得到物質方面的幫助，比如發放慰問金和生活必需品，如大米、食用油等，所以在社會組織設計和開展活動時，社區居民參與的積極性一般。

四、完善昭通市易地扶貧搬遷后續工作中社會組織參與的對策

（一）努力發展經濟支持社會組織在易地扶貧搬遷安置區開展服務

經過實地調研，發現昭通市社會組織參與易地扶貧搬遷工作和安置區治理存在客觀上的困難。社會組織具有非營利性，生存和發展中最大的資金來源是政府購買服務，所以要加強社會組織在昭通市易地扶貧安置區服務工作中的作用，就必須大力發展經濟，提升發展質量。昭通市要優化產業結構，綜合利用好本土資源，充分發揮區位優勢。農業方面，因地制宜發展高原特色農業，如蘋果、葡萄、櫻桃、藍莓等水果種植，加大宣傳和研發力度，切實將“小草壩天麻”“昭通蘋果”“巧家小碗紅糖”“魯甸青花椒”等本地名優特產和“月中桂”“萬和食品”等中華老字號品牌產品推向全國，提升農產品的知名度和附加值。工業方面，加大招商引資規模，引進生產效益好、環境污染小、勞動密集型的企業，吸納大批適齡勞動人口返鄉就業、就近就業。加大文旅宣傳和交通基礎設施建設，以獨特的紅色旅游資源和民族文化為依托，加快旅游、物流、金融等現代服務業的發展。

（二）促進易地扶貧搬遷安置區社會組織的建設和發展

從國家層面看，進行制度建設和制定配套政策優化社會組織的規范化管理。結合黨的二十大報告關于“加強新經濟組織、新社會組織、新就業群體黨的建設”，加強社會組織的黨組織建設，強化黨的領導。2018 年8月民政部公布的《社會組織登記管理條例（草案公開征求意見稿）》到目前還未正式出臺，所以對社會組織的管理仍然沿用原有的《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，應加快立法工作進程，早日制定出與時俱進的管理條例。

從昭通市的具體實踐來看，應繼續扶持現有的組織，通過健全參與機制、暢通參與渠道、購買服務項目、給予物質方面的支持等方式引導社會組織參與搬遷安置區的服務工作。房租減免政策，培育和孵化新的本土的社會組織，提升社會組織服務的持續性。通過社會組織管理管理中心和通市社會工作聯合會，構建互動交流學習的平臺，發揮對社會組織的管理服務和監督指導。

從社會組織自身來看，要加強自身能力建設，提升服務質量和機構的影響力。目前，在靖安新區和卯家灣安置區服務的組織都已經建立了規章制度和相應的工作流程。在人力資源管理方面，已經形成了較為科學的人員招聘、培訓、晉升機制。在員工薪資上，綜合考慮員工的資歷、能力、學歷水平、持證情況，加強激勵機制的建設，從而減少員工流動。通過組織活動、培訓、講座等方式來提升社會組織員工專業性。在具體服務中，要發揮創新精神，創新服務內容和工作方式，以應對活動中的“邊際效益遞減”狀況。對組織的工作理念和宗旨加大宣傳力度，引導易地扶貧搬遷安置區居民對社會組織及其工作人員形成合理的期待。