當前國土空間規劃編制工作中存在的問題及解決方法

謝明杉

甘肅省平涼市崇信縣規劃事務中心

一、前言

隨著時代的發展，我國國土空間規劃工作有了很大的發展，但在長期發展過程中，由于規劃類型的增多，也出現了國土規劃職能混亂和各種資源浪費等問題。在這種情況下，我國政府等有關部門就應當發揮好引導的作用，積極參與到國土空間規劃問題的治理之中，在保證資源得到合理利用的前提下，也為我國整體經濟的可持續發展奠定了堅實的基礎。國土空間規劃是一項涵蓋城鄉規劃、國土資源開發、生態環境保護等多個領域的綜合性規劃。伴隨著國家的經濟社會的不斷發展，特別是城市化經濟水平在逐年提高、國土資源的開發利用不斷增加的形勢下，由于開發商的利益驅使，社會公眾的價值需求，部門間的私心，再加上自身的職業技能的限制，這些因素都對國土空間規劃造成了不同程度的影響，出現了各種各樣的問題，迫切需要采取有效的對策進行處理，從而保證國土空間規劃的質效。

二、我國在制定國土空間規劃過程中出現的問題及表現特點

為貫徹落實《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，指導和規范市級國土空間總體規劃編制工作，自然資源部在廣泛聽取各方面意見基礎上，按照“多規合一”要求，研究制定了《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》，在新一輪國土空間規劃的編制中，國土空間規劃的技術層次與自然資源的管理層次的相互沖突、相互交織，是新一輪國土空間規劃的核心問題。在此基礎上，提出了“編和管”“上和下”“近和遠”三個問題。

三、當前國土空間規劃存在的薄弱環節

（一）生態環境保護意識缺失

當前在節約資源，加強對環境的保護已是全社會的共識。但是，由于現有的法律保障體系建設滯后，以及缺乏有效的管理機制，在當前的國土空間規劃中，行業主管部門和社會大眾對生態環境保護的重視程度還不高，特別是有些地區，只注重經濟發展，忽視生態保護，只顧眼前利益，盲目開發國土資源，不僅導致了土地資源的濫用，還導致了地區經濟社會發展的質量下降。

（二）國土空間規劃管理不當

從當前的國土空間規劃來看，我國的國土空間規劃通常都側重于規劃編制、推進實施和后期監管三個方面，但在具體的管理工作中，卻常常缺少行之有效的組織實施和跟蹤監督機制，尤其是社會群眾參與和支持國土空間規劃的自覺意識和主動性不足，外加出現更多的土地利用審批，所以，國土空間規劃的種類變得更加復雜，如果仍然沿用過去的管理機制，沒有將科學管理、集體決策、后續的跟蹤問效和監督管理放在一邊，就會造成國土空間規劃的質量不高，對政府行政管理能力以及行業主管部門的公信力和執行力產生不利的影響。

（三）國土空間規劃編制未建立起科學合理的緊密連接機制

在進行國土空間規劃的編制過程中，因為行業主管部門沒有建立起一個科學合理的緊密連接機制，因此，它們之間的協調溝通不暢，在某種程度上，勢必會造成在實施政策時，出現權利和責任不對等、利益配比不平衡等問題。例如，在進行國土空間規劃的時候，國土資源管理部門通常關注的是如何對土地資源進行保護和利用，生態環境部門通常關注的是如何不破壞生態資源，而住房和城鄉建設部門通常關注的是如何加強和改善城鄉基礎設施建設，這就使得各個部門在編制國土空間規劃的過程中，常常強調自己的部門職責與部門小團體利益，忽視甚至丟失了國土空間規劃編制的目標相同、步調一致、實施同步等原則，導致國土空間規劃出現重復建設、無序開發、閑置浪費等現象，對當地經濟社會的健康穩定發展產生不利的影響。

四、我國國土空間規劃中存在的問題及對策

（一）健全完善國土空間規劃法治保障機制

完善的法律制度為制定和執行國土空間規劃提供了有力的保證。為了確保國土空間規劃的科學性、精準性，各級黨委政府，包括國土資源主管部門，都應該對國土空間規劃的法律法規進行健全和完善，建立與經濟社會發展形勢相適應、滿足國土空間規劃需要的法治保障體系，避免國土空間規劃在編制和推進實施過程中，脫離法律約束的軌道，確保國土空間規劃在任何時候都可以受到法律法規的約束、監督和保護。另一方面，要按照憲法的統一要求，盡可能明確與現有國土空間規劃有關的法律的合法性，在權責保障、權益對等、目標任務、規劃內容等各個方面，都要提供一個完善的司法支持機制，避免在規劃的編制和推進實施過程中，存在著一些薄弱的問題，從而對國土空間規劃的總體質量產生不利的影響。與此同時，與國土空間規劃相關的法律法規、規章制度要確保上下一致、內容完整、約束性強，對國土資源利用、主體功能區、生態功能區、城鄉規劃建設等各個層面進行綜合考量，從而讓國土空間規劃不僅可以系統完整地涵蓋生態資源的保護，還可以有效地預防國土資源的嚴重損失浪費和閑置荒廢。

（二）加強國土空間規劃的質量保證體系建設

想要提升國土空間規劃的編制和實施的質量，要對空間規劃這一系統性工程進行全面的考慮，以保證國土資源的開發利用，不管是頂層的宏觀設計，還是基層的具體實施，都可以做到有序銜接、統籌協調。一方面，要實現橫向的連接。要加強各行業主管部門的對接與協作，確保國土資源、生態環保、城鄉建設三大領域的統籌兼顧、統一發展、步調一致、有序推進，要堅決避免觸及三條紅線，確保生態環保安全、土地利用安全、城鄉建設安全，在促進經濟和社會發展的過程中，全方位保護廣大人民群眾的切身利益。另外，還應符合垂直交流的連接。要根據不同層次的行政管理體制，從中央到省兩個層次，強化對“三個層次”的宏觀引導，明確“三個層次”的目標導向；市縣一級要注意從宏觀角度，強化部門間的銜接，結合地方的具體情況，使國土空間規劃真正起到推動經濟、社會的良性以及和諧發展的作用。

（三）健全完善國土空間規劃宣傳保障機制

各級國土資源管理部門要始終堅持問題導向，對目前國土空間規劃中所面臨的突出問題進行深入的了解，對國土空間規劃的宣傳給予高度重視，并全面強化國土空間規劃的宣傳力度，利用廣播電視、報紙雜志、網絡媒體、宣傳專欄、橫幅標語等各種方式，對國土空間規劃的重要意義和目標任務進行了廣泛的宣傳，讓社會大眾的生態環保和參與意識、支持國土空間規劃工作的積極意識得到了切實的提升，從而形成了一個讓各界群眾關注、關心國土空間規劃工作的良好社會氛圍，讓社會監督和輿論保障機制得到健全和完善，讓國土空間規劃的科學編制和實施進程得到有效提升，從而提升國土空間規劃的質量和效果。

（四）“編和管”之間需要打通，對于歷史遺留問題要有解決方案

“編管結合”已成共識，而當前編管工作的“堵點”就在于與當前的管理相結合。當前，我國在新一輪“三定”時期的國土空間規劃中，存在著一系列的“瓶頸”問題。

目前有土地權屬、政府作出的口頭承諾、違法違規處理、長期不建的處置、耕地上種了其他作物的處置、原來各部門規則打架后遺癥的認定、雙評價不適宜的地類如何使用等問題。如果沒有將現狀底圖的底數整理清楚，就無法進行科學規劃。比如，在過去的劃分中，各個部門的劃分是重疊的，但是在清理之后，原來的指標就不愿意退讓了。在此基礎上，提出了保護特色農業的思路，并提出了相應的對策。是否能夠一次將積累了多年的圖數不一致的歷史債務一刀切，這就需要在進行實地調查的基礎上，進行多個方案的對比，找出一套可靠、切實可行的規則。

（五）“近和遠”需要有序推進，支撐國土空間可持續發展

由于短期與中長期的發展時期不一樣，因此，在實施策略的角度與力度上也有差異，所以需要對建設用地使用指標的動態供應原則或規則進行明確。簡而言之，以實施為導向，強化規劃的實施，是新一輪的規劃編制的核心。

在對整體指標進行控制的前提下，應該賦予省份以經濟社會發展、氣候地理等方面為依據，并與主體功能區戰略相結合，制定出一套可以進行階段性動態調整的政策以及具有可操作性的相關規則，構建一個好的全生命周期的規劃運作模式，將規劃與實施結果的關系、規劃目標與動態實施的關系以及確定性與不確定性的關系都處理好。可以從年度監控與五年期評估、動態維護與彈性調整等方面，構建出一套適用于該區域的目標管理與過程控制機制。鑒于我國東部地區、中地區和西部地區的經濟發展狀況、生態保護的側重點、規劃監督實施的水平和編制管理的水平等方面存在較大的差距，本研究也在考慮，如何將各級規劃的《規劃綱要》與地方政府的近期中長期治理目標相融合。

（六）“上和下”之間統一思想、協調統籌，共同保障國家戰略有效實施

中國地域遼闊，東、中、西三個地區的地形地貌、氣候、人文、土地面積、人口、經濟、生態等方面存在著很大的差異，因此，如何厘清“上和下”之間的權力界限，明確上和下兩級政府的事權，以及如何分析和平衡監督與執行的差異，明確職責的劃分，是我國新一輪國土空間規劃編制面臨的一個難題。協調一致，共同保證國家戰略的有效執行。

“政府與地方政府的關系，隨著七普的統計，我們國家的人口將會迎來一個新的拐點，在人口緊張的地方，與在人口密集的地方，我們的目標會有所不同。而根據我們在過去一年中所進行的12 次省、地級市及15 次縣（市）級國土空間總體規劃的初審，并沒有出現任何一次國土空間總體規劃中的人口指標及主要建設用地指標出現縮減的情況，由此得出，在編制過程中，各地的發展方向依然是優先考慮的，相關人員對新發展理念的轉變以及地區如何均衡發展還缺乏足夠的認識。在嚴格的土地指標制約條件下，政府權力在資源配置中的作用越來越大，怎樣保證當地的土地指標合理分配就成了一個問題。當前，大部分省市都把目標放在了中心城市，鄉鎮和鄉鎮甚至沒有增加的余地，這在提高整體效率的同時也帶來了發展不公。一些省份采取“省管縣”的辦法，即直接向下分配目標，卻導致了一些地級市實際上是一個空殼，而對下轄縣的計劃也喪失了發言權。

（七）強化政府調控

強化政府調控，首先要保證國土空間規劃的合理性，地方政府必須加強對其的管理，為其培訓專門的人員，并在此基礎上，加大經費的投入，科學地建立研究團隊，不斷地學習國內的最新規劃方法，以保證國家的經濟可以獲得更大的發展。同時，政府還必須對國土空間規劃進行科學的調整，合理地加大投資，科學地借鑒發達國家的規劃內容和規劃方法，讓其國土空間規劃更加合理，從而有效地解決在發展過程中遇到的問題，保證他們的國土空間規劃可以得到更好的實施。其次要想合理地優化國土空間規劃，政府機構必須加強對國土空間規劃的研究，深入分析經濟發展與土地資源利用之間的關系，合理地構造最優模型，保證土地資源的有效使用，促進地方的社會經濟發展，同時要與現代社會形態相結合，展開產業結構的合理配置，保證可以對其土地規劃性質進行科學控制，加強對生態環境的保護，保證其發展的可持續性和穩定性。

五、結束語

在當前的新的形勢下，綜合考慮國內的經濟社會發展以及國際大環境的客觀影響，為了確保國土空間規劃得更加科學、規范，各級自然資源管理部門必須要對國土空間規劃的編制工作給予足夠的關注，正確地回答并妥善地解決空間規劃中的一些薄弱環節，確保國土空間規劃能夠與經濟社會發展的客觀情況相適應，全面強化國土資源的科學管理和有序利用，從而促進經濟社會的健康、協調、可持續發展。

目前，國家在國土空間規劃中所面臨著法律、法規體系不健全，各職能部門的規劃“多規合一”的問題，所以，做好國家的國土空間規劃，并加強對其的監管，以人民為中心，保證國家戰略的有效實施，助力實現國家高質量發展，推進國家治理體系和治理能力的現代化，加速國土空間規劃的改革步伐，是保證我國經濟可持續發展的關鍵。