論行政立法過程中的公眾參與制度

王樹博

中國石油大學（華東）

一、行政立法中公眾參與制度的基本理論

（一）行政立法公眾參與制度的定義

行政立法公眾參與制度是指行政主體在立法過程中，通過一定的途徑和方式，使利害關系人和其他利益相關方能夠有效參與到行政立法過程中，獲悉與行政立法有關的信息，表達自己的意見，并要求行政主體在聽取訴求和意愿的基礎上，及時作出回應，并最終影響立法過程和立法結果的法律制度。

（二）行政立法公眾參與的本質

公眾參與的本質是通過搭建行政主體和社會公眾之間交流的平臺，形成一種形式多樣的社會公眾參與行政立法的途徑和方式，有利于提升社會公眾參與的實效性。“公眾”是關注公共性事務的群體，有別于公民。在實定法層面，公民是使用頻率最高的法律術語之一。公民的法律身份意味著公民享有相應的法律權利和法律義務，并且在其權利受到侵害時有權獲得國家法律的保護[1]。

（三）行政立法中公眾參與的價值與必要條件

1.行政立法中公眾參與的價值

首先，通過社會公眾的參與來增加了行政立法工作過程中的民主性，從而使政府立法工作具備正當性。我國行政立法工作的重點任務之一是加強我國行政立法的公平性。隨著公眾參與式民主理論和民主管理理論的出現和興起，公眾參與在我國行政立法中的重要性和價值被充分發現，甚至可以在充分滿足人們自愿、平等、有效的基本物質需求的前提下，起到加強我國行政立法公平性的作用[2]。這也許是我國立法機關高度重視公眾參與的最重要原因之一。

其次，通過資源共享，讓社會各階層的公眾參與進來，以回應公眾的需求，從而加強方法的科學性。法律的科學性不僅意味著它是或不是學者、專家們認為的 “最捷徑”或 “最佳方案”，而且意味著不能只看法律本身就能給出法律好壞的結果，只有適合實際情況的法律才是好法律。好的法律，不僅需要結構完整、內容適當的立法，更需要我們遵守法律，這一點更為迫切。法律要想得到執行和遵守，首先必須得到社會的理解和接受。專家眼中的“科學”，有時并不是公眾眼中的“科學”[3]越來越多的研究者呼吁“立法不僅要建立規則體系，還要規范規則背后的價值，回應人們的欲望，解決世界缺乏秩序的問題”。因此，我們必須認識到這些以人心為核心的歷史經驗，面對新時代轉型期保護倫理價值的意義和重要性。這樣才能促進法律承載特定倫理理念的可能性，為中國人在當下找到自己喜歡的社會秩序和法律權利作出規定。而這些個人心理經驗的發現和記錄，明顯地離不開我們在立法進行過程中全社會公眾的參與。

2.行政立法中公眾參與的必要條件

為了能夠更好地準確實現我們理解上文所說的諸多基本價值，還有必要充分地分析各種重要影響因素，來一一研究確定其所具備需要的哪幾項基本條件。

首先，選擇合適的參與對象。在對我國公眾主體利益公共參與論的研究中,王錫鋅教授一直被認為是這個領域的一位先行者, 他極力堅持“公眾參與”研究的目的，主要是基于“在我國行政立法和政策的制定過程中，有關政府行為人可以通過各種方式授權、鼓勵和支持有關方面和廣大公眾就可能影響自身利益或可能涉及其他公共利益的重要問題制定其立法和政策，與自身利益密切相關或者可能影響其他公眾利益的重大事項，以此為公眾提供資料、意見、發論，他們參與行政立法和決策的全過程，包括對自身利益的闡述，從而形成了一套行政立法和決策公平、充分、合理的制度和體制。”這一基本定義更多的還是表現在社會公眾的不同視角下發表言論。

其次，秉持自愿、民主、科學原則。蔡定劍教授從社會公眾自愿參與的另一面，即是從地方人民政府的公共利益關系角度對其利益進行了具體解釋和明確闡述，他的主要看法其實就是，“公共行政權制度作為一種完全制度化的公眾參與的自愿民主制度，其本身只是公共行政權在參與立法、制定其他公共政策、決定其他公共事務的過程中，或通過公開的信息手段和其他與公眾及其他公共利益互動的方式對其公共權力進行管理的一種制度。凡是與公眾有狹義利益關系的地方個人或其他組織，如公眾，通過信息反饋，接受信息，聽取意見，與公眾互動，對政府管理的公共權力決策和公共行為的發展具有重大意義和深遠影[4]。”

二、行政立法公眾參與制度存在的問題

我國現行的行政立法公眾參與制度多為原則性規定，并未涉及公眾參與行政立法的具體程序問題，給予了行政機關實踐中的自由裁量權，缺乏強有力的法律制度保障，立法活動中行政機關自始至終都處于主導地位，對于行政機關在落實公眾參與方面缺乏行之有效的監管機制，且公眾參與行政立法的權利沒有強有力的保障[5]。

（一）便利性不足

目前大多數的座談會、聽證會不僅集中在工作日舉行，而且多選在政府的政務部門進行，致使座談會、聽證會的召開時間、地點并不便民。在我國，社會公民乃至整個社會參與文化認識程度不高的情況下，可以想象一個主動參與的公民要想在指定的時間和地點出現在會議上，并不容易。他要請假，也許會停發工資，甚至扣發獎金，即使有考勤證明，對個人工作的影響也難以消除。結果是越來越多的參會者是“因公”而來，“因公”而來和想來的熱情有很大的區別。時間和地點的不方便，對那些有意見想表達卻不能來的人的積極性無疑是一種打擊。

（二）公眾參與形式的創新不足

“社會公眾的參與就是將政府的決策與社會公眾所關心的事情合二為一的一個過程。這個過程主要包含一些科學和技術上的多方參與的會議、聽取證詞、公共意見、社區之間的互動和討論、公共人員的意見調研等多種方式去了解一個公眾真正關心的東西。”也就是一些學者認為，“在制定和修改法律、行政法規、地方性法規和政府規章的過程中，公眾的參與，主要是通過電子郵件、傳真和資料對草案提出意見，但座談會、聽證會采用得較少，而且走得比較認真[6]。”

總體來說，普通群眾的信息來源十分有限，主動申請登記的人不多，都是靠企業或團體、街道、單位等推薦。根據這些推薦選拔出來的候選人，大多是為公職人員選拔的，在直接表達和代表自己的利益方面不一定是最合適的。從志愿者參與社會服務實踐活動的表達情況來看，部門、立法機構和志愿者所提供的建議和意見都比較多，非組織性的機構或個人所提供的建議和意見都比較偏少，尤其對于經由事業單位指示后派去參會的單位和個人，在工作中遇到問題和質疑時，往往都會出現退縮，不愿意繼續堅持自己的想法和觀點。因此，如何能夠科學、有效地分析和發現真正的利益相關者，并且要讓他們能夠在自愿、方便的條件下積極參與，在互聯網快速發展的當下，這就是最需要我們加以改進的立法和公眾所需要參與的細節。

（三）缺少追責制度

我國現行的行政立法公眾參與的相關規定中，對公眾參與權的保護存在缺失，沒有與之相適應的追責制度。實踐中，行政機關決定公眾參與行政立法的條件、形式等問題，行政立法機關的自由裁量權貫穿公眾參與行政立法全過程，占據較高的主導地位[7]。缺乏相應的問責機制，致使公眾參與形式主義化，沒有相應的法律救濟方法來防止公眾的參與權因立法主體濫用自由裁量權而受損失。公眾參與行政立法責任追究的“公平公正性、準確性、可接受性和可操作性”需要相應的程序來保證。

對行政立法責任追究機制的缺失，主要包括以下幾個方面：第一，缺少相應公開程序來處理參與行政立法的相關人員，公眾參與行政立法的事實依據以及行政主體是否受理，都應公開相應參與程序；第二，行政主體工作人員的責任追究程序，行政主體做出的行政行為要對利益相關人負責和對公共利益負責。行政機關以及相關人員的責任追究有很大的主觀性和隨意性，責任追究機關的自由裁量權過大，究其原因就是責任追究法律制度的缺失；第三，對責任主體的指向性模糊。是行政機關作為責任主體被追責還是其行使行政職權的工作人員被追責沒有明確的規定，導致在實踐中追責機制無法得到統一[8]。

三、促進行政立法中公眾參與的對策

（一）擴大信息供給，提高便利性

為完善行政立法公開制度，我國可以借鑒美國立法信息公開制度。針對我國當前行政立法公開制度不完善、信息公開范圍不夠大、覆蓋面不夠廣的問題，可從以下三方面進行逐一完善：第一，擴大立法信息的公開范圍。在美國立法信息公開制度中“除了國家秘密和個人隱私等方面的內容外，立法當中所涉及到的立法背景、公眾評論結果等均向社會公眾公開[9]。”我國當前在立法信息公開方面，國家秘密及個人隱私絕對不公開，且針對立法過程中所涉及到的背景和詳細記錄等信息也未曾進行公開。第二，信息公開方式的多元化。除政府、司法部門等主體能夠對行政立法信息進行公開，應當拓寬信息公開的途徑，可充分利用新媒體對行政立法的信息進行公開。線上可在政府門戶網站首頁版面發布相關信息，再者電視、微博等新媒體公開立法信息，擴大信息公開范圍，增加立法信息的覆蓋面，從實際上保障公眾參與權和知情權。第三，加強行政立法信息公開配套制度的建設。為保障行政立法信息的及時公開，相關制度和法律也需要調整和完善。

（二）公眾參與形式的創新

首先，現代國家法治與我們傳統的國家法治最主要的不同之處在于權力既受到國家權力的直接制約，也就需要權力得以維持保證國家權力的高度和效率正常運行。善治的政策高效性，一方面既是要求徹底消除政府官僚化，另一方面又需要利于保證地方政府能夠擁有充裕的政策執行力，以便有效應對各種矛盾和社會利益沖突。這就要求我們必須從政府工具性和合理性的政治角度開始加大力度，轉變基層政府的工作職能。

其次，政府機關立法中需要公眾廣泛參與的網上之路雖然已經是其當中啟動比較早的一個領域，但目前使用情況總體來看，使用率明顯存在不足。因此需要進一步通過社會信息化等新型技術手段的整合重塑和再利用創新等配套措施，用來效降低社會立法者在從事社會公共服務活動過程中的非法參與和社會組織管理成本，從而充分調動其積極參與的社會積極性，能夠科學、有效地分析和發現真正的利益相關者，并且要讓他們能夠在自愿、方便的條件下積極參與。

最后，隨著近年來由于我國國民經濟和社會信息化的一個非常整體性的進步和快速發展，從商貿到地方政府的政務信息化發展浪潮都已經逐步走向站在了新的路途，真正傳統意義上的智能電子化政務行政管理距離我們來說絕對不會太遙遠，因此我們要加快構筑好一個真正“智能”的，一應俱全的、學習型的網絡化政府在線政務立法和行政信息安全管理服務系統，無疑已經是當前一件極其重要且具有重大歷史現實意義的事情了。

（三）完善追責制度，提高公眾維權意識

要完善相應公開程序來處理參與行政立法的相關人員，公眾參與行政立法的事實依據以及行政主體是否受理，都應進行相應的公開。其次，完善行政主體工作人員的責任追究程序，行政主體做出的行政行為要對利益相關人負責和對公共利益負責。杜絕行政機關以及相關人員的責任追究的主觀性和隨意性，防止責任追究機關的自由裁量權過大。公眾知道自己在社會和國家中的權利和義務，必須具備基本的民主和法制意識，合理判斷行政立法機關自由裁量權使用是否得當，方可積極參與行政立法的全過程助其發揮效能。但改變公眾參與意識的現狀不是一朝一夕的事情，首先政府必須發揮宣傳作用，因為政府的宣傳能力、宣傳端口、宣傳報道、政府的法制宣傳責任，可以改變目前我國法制宣傳同質化、形式化的特點和現狀，重視法制宣傳的重要性；其次，公民要堅持自主接觸和學習所相關法律知識，以合法的方式維護自己的合法權益，實現個人利益。