預防觀下環境公益訴訟中風險預防的理解與適用

陳淇琳

南昌大學

一、 引言

無知或不確定性與社會認知和科技水平息息相關，從不確定到確定的轉變通常有延時和滯后，如果完全依賴科學確定性來采取預防措施，環境和健康可能已經受到損害[1]。目前環境公益訴訟仍囿于預防原則之確定性，“造成損害結果”依然作為訴訟的必要條件，對環境開發利用可能造成風險的態度參差不齊。

然而《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第一條規定，已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的行為也可以提起訴訟，表明司法實踐已經關注風險預防。由于環境風險具有公共性、跨時間空間和難修復性的特質，環境公益訴訟必須具備預防性司法救濟功能。本文旨在探討環境公益訴訟中預防原則的適用現狀，并提出有效的預防性訴訟的適用方法，避免依賴傳統的事后救濟和生態修復模式。

二、預防性環境公益訴訟案例梳理

（一）建設項目存在侵害瀕危野生生物風險案

1.云南綠孔雀案①

（1）基本案情

戛灑江一級水電站由中國水電顧問集團新平建設，環境調查顯示該水電站將淹沒下游河谷地區，該地區是瀕危物種綠孔雀生長棲息地，構成一個完整的生態系統。水電站已獲得用地、環評和建設的審批。生態環境部要求新平公司進行環境影響后評價，新平公司主動停止施工。后北京市朝陽區自然之友研究所向昆明市中級法院起訴，要求判令建設公司消除侵害危險并立即停止水電站建設。法院判決新平公司立即停止建設項目。

（2）爭議焦點

對于建設項目可能造成但還未發生的生態損害是否應當予以禁止。

（3）裁判要旨

對已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為應提起訴訟。

2.四川甘孜五小葉槭案②

（1）基本案情

雅礱江上的牙根梯級水電站由中國水電顧問集團成都勘測設計研究院規劃設計研發。中國生物多樣性保護與綠色發展基金會表示，水電站的建設將直接威脅到周邊五小葉槭這一瀕危的珍貴物種。綠發會提起預防性環境公益訴訟，認為這對社會公共利益構成了直接威脅。法院支持起訴請求，暫停了水電站及其輔助設施的建設。

（2）爭議焦點

涉案水電項目是否應承擔風險預防責任。

（3）裁判要旨

法院處理環境民事公益訴訟案件時，應貫徹綠色發展理念和風險預防原則，若證據表明建成項目會損害瀕危野生植物生存環境并存在潛在風險，應判決被告采取預防措施，納入生態影響評價，實現環境保護和經濟協調發展。

（二）超標排污后積極改造環保設施案③

1.基本案情

被告秦皇島方圓包裝玻璃有限公司（簡稱方圓公司），排放設備未達環保標準，而后進行脫硝脫硫除塵改造。但在改造過程中被執法機構發現違法排污行為，2016 年中國綠發會提起環境公益訴訟，法院下令停產，并勘查改造設備。后公司加快改造進度，2016 年6 月獲得環保驗收與許可證后恢復生產。法院判決秦皇島方圓有限公司賠償因超標排放大氣污染物造成的損失。

2.爭議焦點

方圓公司超標排污后的救濟是否可以減輕責任。

3.裁判要旨

環境公益訴訟在強調環境損害救濟的同時，亦應兼顧預防原則。如果污染者在環境民事公益訴訟過程中積極改進環保設施并有效減少環境風險，法院可適當減輕其賠償責任。

三、對預防性公益訴訟案件裁判的評述

（一）適用情形

1.建設項目在事中或事前

風險預防的先決條件是在損害結果尚未出現，即在科學條件尚不明確的情況下，對可能引發環境危害的開發利用行為進行預測分析。若建設項目可能對生態系統或生物多樣性造成不可逆轉的損害，我們必須在結果發生前采取措施，停止建設或改變建設方案。預防性公益訴訟基于項目可能造成危險的事實并適用風險預防原則判決，當損害已出現則已無先防之功，預防性訴訟就失去了意義。盡管環境影響評價多從損害預防角度出發，但對未來風險仍存在不確定性，因此，需要預防性公益訴訟作為補充。在云南綠孔雀案中，水電項目可能淹沒一片擁有豐富動植物種類及遺傳資源價值的河谷。法院對該風險預防性訴訟，突破了“無損害無救濟”的觀念，展現了未來生態環境保護的前瞻性。

2.環境保護與資源利用相沖突

大型建設項目如水資源開發利用是國家經濟建設的一部分，符合我國國情且受到監管。然而，水能資源豐富的地區通常也是自然環境良好、生態功能重要、生物多樣性豐富和地質條件脆弱的地區。在這些地區建設項目，即使不會產生污染，仍會破壞生態系統的穩定，對稀有、瀕危野生生物生存造成威脅，特別是對那些生存環境單一的動植物。環境資源利用和生物多樣性保護對于發展都是必要的，但兩者之間的沖突可能引發公益訴訟，需要慎重權衡。在五小葉槭案中，水電站的建設將會威脅到五小葉槭的生存，但環境保護與經濟發展并非對立，而是相輔相成的，環境保護與資源利用沖突是不可避免的，法院應將生態優先的原則貫穿到水電規劃開發的全過程，二者可以相互促進，達到經濟和環境的協調發展。

（二）適用效果

1.下達禁止令，停止侵害

在環境民事公益訴訟中，停止侵害通常是首要做法。在預防觀的指導下，法院的做法更加靈活。例如，如果企業存在超標排污行為，法院會要求停產，并要求其升級改造排污設備或搬遷；132 號指導案例中，法院不僅要求企業停產，還協調當地政府及相關部門協助企業另行選址建廠，以徹底、完整地實現停止侵害。對于威脅野生生物的建設項目，則會要求停止建設，進行環境影響評估，并采取改進措施降低風險。因此，預防觀下的停止侵害不僅可以全面預防，還能保護企業的發展。

2.要求排污者或項目建設者實施個案的預防措施，進行風險預防

環境損害時間跨度大、空間范圍廣，從損害結果來看，建設項目繼續建設或排污設施不進行升級改造，所產生的損害將是可以直觀估測且不可逆轉的。民法典侵權發展的重要特征亦是預防功能，與其等到損害結果發生甚至加劇，不如在損害結果發生之前就采取一定的責任形式，以保障環境權益，防患未然。

上述指導案例中，法院堅持預防性原則，成功實現適用。對于生物多樣性侵害，要求將建設項目對瀕危野生生物的影響納入環評前不能繼續建設，而企業在環境侵權糾紛中需升級排污設施和重新選址，并接受環保部門驗收。由此可見，預防性公益訴訟可避免環境污染擴大，判決具有輻射效應促使建設者加強風險預防。

（三）價值取向

1.從損害預防到風險應對

工業快速發展導致生物多樣性喪失和生態系統退化，傳統的風險防衛和行政規制已無效。預防性公益訴訟是“化險為夷”的新規范措施，符合環境法的保護優先原則并遵循風險預防原則。預防性公益訴訟是環境公益訴訟的最優化實現，通過提供新的解釋框架和權利義務配置制度，將“反應—救濟”轉變為“預測—預防”，實現風險規制的合理化。風險防控不僅是預防性公益訴訟的核心目標，也是掌控環境風險和促進人與自然和諧共生的有效措施。

2.保護、發展、預防并重

風險預防要求環境保護與環境開發利用者共同努力，以經濟和發展并行為原則?，F今的環境司法實踐已有所收獲。正確處理環境保護和經濟發展的關系有助于實現二者的協調發展和生態優先原則的貫徹。環境公益訴訟的實施應當兼顧預防原則，不能僅僅注重懲罰性賠償，更應督促污染源頭采取措施，如升級改造排污設施，以降低損害風險。這樣，可以增強環境公益訴訟的風險預防功能并達到減少污染和保護環境的目的。同時，也促進了可持續發展的實踐，是具備保護和預防功能的措施。

四、風險預防適用的發展建議

（一）結合實踐經驗對預防原則進行實質解釋

有關風險預防的適用路徑，可以分為兩種態度。第一種是積極預防態度，主張全面推進風險預防原則，并認為2019 年《土壤污染防治法》確立了預防為主和風險管控等基本原則，預示著環境立法正向轉型，從預防逐漸向風險預防轉變[2]。第二種是限制適用態度，主張有限制地推動風險預防原則，應先適用于生物多樣性保護等特殊領域，再上升為該領域的基本原則。其實質是在風險大于收益時嚴格適用風險預防原則，在收益大于風險時寬松適用風險預防原則[3]。

縱觀司法實踐，風險預防原則已逐漸成為反對環境公益訴訟中風險預防的具體司法適用，并在實踐中貫徹和執行的法律效力，突破了“環境吸收能力”理論，轉變為環保理念與證明責任。預防觀是整體觀在時間面前的前沿表現，但需要綜合考慮危險或者風險發生的概率、預防措施的有效性等，不是無限預防，而是有限預防。在司法適用上，需要限制適用，從生物多樣性保護領域的規則上升到該領域的原則，從企業排污者的客觀預防措施上升到其主觀預防觀的形成。若對任何行為或者事物都無限采取預防措施，會背離預防觀保護人身與生態環境的初衷，過度侵蝕私權，且不當限制會影響經濟與社會發展。

（二）重大風險的認定

重大風險應以一般人理性認識和專業意見相結合進行判斷?；谒痉▽嵺`，環境風險預防理念若要具體適用，核心要明確風險認定規則。環境風險主要是針對那些污染環境或者破壞生態的行為，進而對環境公共利益或者人類環境權的保護產生威脅，雖然暫時未形成實質損害，但若不及時排除這一威脅極有可能會導致難以挽回的損害后果。因此，公益訴訟所要排除與預防的環境風險，需具備客觀且現實緊迫的特征。當然，由于環境風險并不以實際損害后果來呈現出需要及時得到排除的緊迫性，實踐中判斷這種緊迫性往往顯得十分困難。

對此，當下環境司法的裁判規則通常是，從被保護對象的獨有價值、損害結果發生的可能性、損害后果的嚴重性及不可逆性等方面綜合判斷是否具有“重大風險”。而以上理論標準在具體認定時，除了根據一般人樸素的理性思考外，還可以充分運用好聽證、調查核實等檢察職能以及充分聽取專業鑒定機構、相關單位及專家的意見，以此綜合考量并作出判斷。

（三）加強行政執法在環境公益訴訟中的協助地位

環境公益訴訟的發展, 一定程度上體現了行政權缺位或不足導致的司法權擴張[4]?！睹袷鹿嬖V訟司法解釋》第12 條規定, 人民法院受理環境民事公益訴訟后, 應當在十日內告知對被告行為負有環境保護監督管理職責的部門。此條規定目的是希望行政機關知曉后檢視自身是否存在監管不到位的情形，從而反向督促行政履責，但這也在一定程度上削弱了行政監管職能，導致消極推責。由于環境問題被天然賦予了專業性和科學技術性，司法機關往往不具有運用各種知識和科學對環境問題進行充分審查的能力。因此，基于司法權和行政權間不同的性質定位，在處理預防性環境公益訴訟與行政執法權時，應當秉持“相互尊重專長”的態度，保持司法謙抑性, 為行政機關行使職權留有空間。

五、總結

預防觀要求長期跟蹤科學不確定的危險，構建風險預防的理論和實踐，為法院審理預防性環境公益訴訟提供新路徑。環境保護者、權益享有者和開發利用者也日漸重視公共利益風險。法院審理環境公益訴訟案需強化調查職權，查明建設項目的環境損害風險，以平衡項目后續發展和公共利益。法院應謙抑地請求行政專業部門的協助審查，以發揮司法能動性和行政強制性，使重大風險可以提前化解。

注釋

① 指導案例173 號：北京市自然之友環境研究所訴水電公司民事公益訴訟案，（2020）云民終824 號。

② 指導案例174 號：中國綠發會訴水電開發公司生態環境公益訴訟案，（2015）甘民初字第45 號。

③ 指導案例132 號：中國綠發會訴方圓公司大氣污染民事公益訴訟案，（2018）冀民終758 號。