我國公共圖書館地方立法設置研究與思考
——兼論《陜西省公共圖書館條例》的制定

楊向華

西安圖書館

公共圖書館是人類文明的產物，自誕生之日起，其生存和發展無不受到相關國家圖書館發展政策的影響，國家如此，地方也概莫能外。比之于歐美等西方國家的立法進程，我國此方面工作起步較晚，在2017.11 月國內的《中華人民共和國圖書館法》已經出臺，這也表明，公共圖書館從此走向法治化的軌道。為加強對國內公共圖書館中有關立法內容的探討，應注重該方面的工作實踐，對此，文中運用系統化的梳理方式，闡明公共圖書館的立法背景、立法過程及其主要成就與局限基礎上，結合《陜西省公共圖書館條例》制定工作，就公共圖書館地方立法略呈己見，并以此就教于業界同仁。

一、我國公共圖書館地方立法的主要背景

（一）為國際社會所普遍認同的基本文化權利進入我國公民基本權利范疇

自1966 年12 月，我國的第21 屆聯合國大會表示，加強對兩個公約的探討，結合《經濟、社會和文化權利國際公約》與《公民權利和政治權利國際公約》先后了解與公共文化相關的內容，使其獲得了100 以上國家的批準。而在2001 年2 月28 日，第20 次人民代表大會會議中的有關公約也獲得批準，并且在中國立即生效。而其中《公約》內的第15 條表示：“人人有權參加文化生活……”這也表示，基本文化是被社會所認可的，是被公民所認可的并且進入我國公民基本權利的范疇。

（二）我國公共文化政策法規建設取得突破性進展

2002 年11 月，黨的十六大召開，明確提出要切實尊重和保障人民的政治、經濟和文化權益。2011 年1 月，財政部與文化部聯合下發與公共圖書館相關的工作意見，其中需要將公共圖書館進行免費的開放，讓作為公共圖書館的一種職責。而自2015年1 月，各方聯合頒布了與構建現代公共文化相關的意見，讓公共文化中的基礎設施增加，設置了與公共文化服務相關的指導性標準；而在2016 年12 月25日，國內的公共文化服務保障法也進行頒布；于2017 年11 月《中華人民共和國公共圖書館法》正式出臺，這也表明與公共圖書館相關的法律已經健全，夯實了地方立法的基礎。

（三）綜合國力提升奠定我國公共圖書館發展的基礎

圖書館屬社會公益事業，離不開政府財力的支撐。改革開放以來，我國社會經濟有了長足發展。1980 年，我國人均GDP 為308 美元，居世界第122 位；2021年，我國人均GDP 達到12551 美元，居世界第60 位。根據發展經濟學有關內容可知，目前的文化需求和經濟發展是具有一定的相關性的，也正是在人均GDP 的影響下，人均水平是＜3000 美元，所以，公民為維持生計會將物質消費作為前提，使人均GDP 約等于3000 美元，協調精神消費、物質消費；若GDP=5000 美元，則文化消費則表現積極，使攀升速度也有所提升，讓國內的文化需求有所上漲，更是激發了文化消費者的部分潛能，公共圖書館具備了快速發展的物質基礎。

（四）我國公共圖書館實踐過程中遇到的問題迫切需要政策法規予以規范

近年來，我國公共圖書館發展過程中存在的一些問題應引起我們的注意：一是城鄉之間以及東、中、西部地區之間圖書館事業發展不平衡的現象十分突出。二是部分地區圖書館經費保障機制不健全，總分館制服務體系建設綜合協調機制未建立。三是部分中、西部地區縣級以下公共圖書館基礎設施總量不足，圖書館建設標準不高，數字化、智能化水平嚴重滯后。四是部分基層圖書館工作人員穩定性差，服務效能乏善可陳。這些問題，都有待于通過法律予以規范。

二、公共圖書館地方立法的基本概況

（一）國外公共圖書館地方立法狀況

19 世紀中期，歐洲一些國家就已經開始制訂和頒布圖書館法。1848 年，世界上的地方性與公共圖書館相關的立法由美國頒布，如今已經拓展到各州。而在1850 年，英國國家更是頒布了全國性的《公共圖書館法》。而日本、瑞典、捷克斯洛伐克、比利時、丹麥、芬蘭、挪威、匈牙利、伊朗、波蘭、民主德國、保加利亞等國也制定了本國的圖書館法規。

（二）中國公共圖書館地方立法狀況

相較于國外，國內的公共圖書館的立法時間是較晚的。在清宣統二年（1910 年），清政府才出臺了《京師圖書館及各省圖書館通行章程》。 而到1930 年，民國的教育部門公布《新出圖書呈繳規程》。直至新中國建成，公共圖書館才走上了建設的渠道，在60 余年的發展以及建設過程中，使得公共圖書館的基礎服務聯絡得以構建，截至2008年，國內的縣級以上的公共圖書館的才增加了2820 所，占比為124%；館舍的總面積、藏書量、文獻購置經費、總流通人次等均成倍增長，圖書館的服務能力不斷提升。

20 世紀九十年代末，公共圖書館正處于不斷地發展過程中，使得公共圖書館法也隨之出臺，而在1997 年7 月，國內的深圳市人大更是頒布了與地方相關的《深圳經濟特區公共圖書館條例》，使得地方性公共圖書館有了第一個立法成果；在2000 年8月，內蒙古地區也是頒布了《內蒙古自治區公共圖書館條例》；2001 年7 月，湖北地區更是加快了自己的發展速度，頒布了與湖北省地區相關的公共圖書館條例；2013 年7 月，《四川省公共圖書館條例》頒布；截至目前，國內所成立的地方性公共圖書館法，其中包括省、市以及自治區，共有11 個；而管理辦法在省、市以及自治區中有8 個。這也標志著公共圖書館法治化進程由地方走向全國。

（三）公共圖書館地方立法的主要成就

首先，在立法依據上，無論是全國性還是地方性的公共圖書館法規，均充分吸收了我國八十余年來公共圖書館的管理經驗，借鑒了世界各國成型的圖書館法，從而使我國的公共圖書館法治化路徑能夠與國際接軌，一些為國際社會所普遍認可的現代圖書館服務理念同樣能夠為我國公共圖書館所遵從。

其次，在立法宗旨上，上述公共圖書館法規實現了我國公共圖書館從“行政性”維護到法律保障的歷史性跨越，有利于各級政府以法律的手段加強公共圖書館服務體系建設，保障人民能夠充分享受基本的文化權利。

再次，在具體內容上，我國的公共圖書館法規以現實為指導，作出了既體現公共圖書館一般規律，又具有鮮明地方特色的法律界定，其中一些頒布較晚的地方性圖書館法（如《貴州省公共圖書館條例》）更是上位法進一步地細化和本地化，有利于公共圖書館上位法在地方落地生根。

最后，在立法影響上，我國公共圖書館全國及地方性法規的出臺，不僅有力推動了我國公共圖書館事業沿著體系化、規范化、標準化的路徑發展，也為我國各地今后制定有關公共圖書館的地方性政策、法規、制度提供了法律依據。

（四）公共圖書館地方立法的局限

一是部分地方出臺的《公共圖書館條例》照搬上位法條款，缺乏地方特色及法律內容的延展，導致圖書館地方立法成果不能很好的指導公共圖書館建設。

二是隨著我國對于公共文化服務理念認識的深化及相關政策的出臺，早期制定的地方公共圖書館法規無法有效銜接現行公共圖書館相關標準規范，不能適應當今公共圖書館的現實需要。

三是鑒于部分基層公共圖書館人員緊張，國內已出現公共圖書館引入第三方社會化運營管理，而現行地方性《公共圖書館條例》未能就此作出法律界定。

四是目前頒布的部分地方《公共圖書館條例》，在部分涉及人員編制、經費保障、資源利用等一些立法內容上普遍存在避實就虛的現象，導致地方性法規對于公共圖書館事業發展的推動作用相對比較薄弱。

三、關于《陜西省公共圖書館條例》制定及公共圖書館地方立法的若干思考

（一）《陜西省公共圖書館條例》制定基本情況

《陜西省公共圖書館條例》（以下簡稱《條例》）編制工作啟動于2013 年，根據原陜西省文化廳安排，陜西省圖書館于2014 年組織完成《條例（初擬稿）》編制工作，考慮到上位法尚未出臺，為在核心內容上與上位法保持一致，《條例》的有關工作正處于擱置階段。直至2018年初，國內的旅游廳、省文化協調彼此工作，使各部門提高了對《條例》的關注，使編制工作二次啟動，在省廳的主導下，匯聚省內公共、高校兩大系統專家組成《條例》起草組，運用充分調研以及修改的方式，使業界內的專家可以在此集聚，保證社會中各方的意見都能夠匯集，增加對目前已完成《條例》第六修訂稿的修訂工作任務的關注。

《陜西省公共圖書館條例》編制工作力求充分吸收與保障法相關的內容，時候地方性的保障條例得以利用，更是依靠“兩法一條例”的方式，將我國的立法成果高效地進行利用，使得公共文化立足陜西省經濟社會發展現實，突出陜西地方特色，注重增強《條例》的可操作性。《條例》立法程序一旦完成，將進一步完善陜西省公共文化法律體系，促推全省公共圖書館事業健康發展。

（二）關于《陜西省公共圖書館條例》制定工作的幾點思考

第一，堅持充分借鑒，科學取舍原則。一是《條例》的編制工作應以“兩法一條例”為基準，以已頒布的相關法規為參照，實事求是，科學取舍。二是應做好與《條例》相關其他法律之間的有效銜接，使地方性法規相互借鑒、彼此支撐，尤其應保持同財政、稅收、城建、版權等相關政策法規的關聯性和統一性，增強《條例》的可操作性；

第二，堅持強化地方特色原則。地方法律不應是上位法的原樣照搬，而應是上位法在某一特定地域的進一步細化和本地化。就陜西而言，一是《條例》的制訂必須與本省的經濟社會發展水平相適應，法律條款的制訂既要盡力而為，也要量力而行。二是在設施及資源建設上應當強化陜西特色文化元素，著重將陜西優秀傳統文化、革命文化和社會主義先進文化融入其中。

第三，堅持問題導向原則。在《條例》編制過程中既要把全省各地圖書館在構建現代公共圖書館服務體系中探索出的行之有效的好經驗和創新做法提煉、總結并上升為法律，也要對標本省公共圖書館建設與服務中存在的現實問題，通過法條制訂提出解決措施，增強《條例》的實踐性。

第四，堅持適度超前原則。公共圖書館地方立法必須具有前瞻性，比如三年新冠疫情，促使公共圖書館線上服務活動異常活躍；由人員編制緊缺催生第三方社會力量運營公共圖書館，這些近年來公共圖書館出現的新生事物理應在《條例》中有所體現。

第五，堅持法規、標準相配套原則。公共圖書館地方立法的主要目的在于保障公共圖書館事業健康發展，為此，應該加強《條例》各種配套制度、規范的制定工作，應細化在人員編制、設施建設、經費投入等方面的政策、規范，盡量避免以模糊的語言代替現實的投入，保持法律的強制性、有效性和嚴謹性。

第六，堅持法規制定與普法行動相協調的原則。建議在《條例》的基礎上高度重視普法宣傳工作，不僅應在圖書館從業者和服務受眾中搞好宣傳，更應在各級政府官員中搞好普法教育，保障公共圖書館基本功能的正常發揮，保障廣大讀者公平利用公共圖書館資源的權利。

四、結語

綜上所述，與全國其他地方公共圖書館立法比較，《陜西省公共圖書館條例》的制定工作起步較晚，但已經出現良好的開端，相信通過上下的共同努力，《條例》一定會展現在世人面前，也必將進一步促進陜西及全國公共圖書館地方立法工作的順利開展。