濕地保護規劃編制要點探討
——以桐廬縣濕地保護規劃為例

胡洵瑀 王錚屹 錢逸凡 劉秀紅 許 焱 汪全勝 張現武

（國家林業和草原局華東調查規劃院，浙江 杭州 310019）

我國自1992 年加入《濕地公約》以來，陸續頒布了《關于加強濕地保護管理的通知》（2004 年）、《濕地保護管理規定》（2012 年）等重要文件。2023 年1 月，國家林業和草原局、自然資源部共同印發了《全國濕地保護規劃（2022—2030 年）》，我國濕地保護規劃工作穩步推進。2022 年頒布的《中華人民共和國濕地保護法》是我國首部針對生態系統制定的法律（張明祥,2022），規定縣級以上地方人民政府林業草原主管部門應當會同有關部門，依據本級國土空間規劃和上一級濕地保護規劃編制本行政區域內的濕地保護規劃。

根據《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，從規劃層級和內容類型來看，國土空間規劃分為“五級三類”。“五級”對應我國的行政管理體系，分別是國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級，其中，國家級規劃側重戰略性，省級規劃側重協調性，市縣級和鄉鎮級規劃側重實施性。“三類”是指規劃的類型，分為總體規劃、詳細規劃、相關的專項規劃。總體規劃體現的是規劃的綜合性，詳細規劃強調實施性，相關的專項規劃著眼于專門性。縣級濕地保護規劃屬于縣級專項規劃，針對濕地這一生態系統，主要側重規劃內容的可操作性（劉夢瑤等，2022）。本文以桐廬縣濕地保護規劃為例，就濕地保護規劃要點進行探討，為各地編制濕地保護規劃提供參考。

1 濕地保護規劃編制要點

濕地保護規劃需根據各地的自然稟賦和濕地資源，結合當地實際情況，提出適宜地方保護和發展的具有可操作性的規劃內容（夏舫等,2022）。編制要點可概括為濕地資源現狀、保護方式、生態修復、合理利用以及支撐體系等（圖1）。

圖1 濕地保護規劃編制要點分析框架Fig.1 Analysis framework for key points wetland protection planning

1.1 濕地資源現狀

濕地資源現狀是濕地保護規劃編制的基礎。濕地的位置、面積、類型和權屬等信息確定了濕地的空間分布和基本信息，濕地的水質水文特征、生物多樣性概況、受威脅情況和利用現狀等反映了濕地的生態狀況。濕地資源不僅要查清一定范圍內的濕地底數，還需明確不同濕地斑塊的生態狀況和受脅迫程度。濕地資源值得探討的內容主要有濕地分類、濕地生態狀況評價等。濕地的空間分布和基本信息可根據《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，以第三次全國國土調查年度變更成果為基礎，結合《濕地公約》《中華人民共和國濕地保護法》的濕地分類體系，調查濕地資源現狀。濕地生態狀況評價是濕地資源現狀的重要內容，一般性的評價指標包括濕地斑塊破碎度、水質、水文狀況、土壤質量、生物多樣性、植被覆蓋度、外來物種入侵程度和受脅迫因子等要素（錢逸凡等,2019;吳偉志等,2021）。實際工作中，評價指標的確定和評估標準需根據不同濕地類型，結合當地實際進行針對性的設計研究，并開展專項調查。

1.2 濕地保護方式

濕地保護方式是濕地保護規劃編制的重要內容，從濕地分級管理體系和自然保護地體系兩方面論述。濕地分級管理體系通過各級濕地名錄呈現。目前，我國已建成由國家重要濕地（含國際重要濕地）、省級重要濕地和市縣級重要濕地組成的濕地分級體系。我國國際重要濕地、國家重要濕地主要依托于其所在的自然保護地管理機構進行日常管理，省級、市縣級重要濕地的保護責任單位為該濕地所在的自然保護地管理機構或當地人民政府。根據《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，自然保護地體系由國家公園、自然保護區、自然公園（濕地公園、森林公園、地質公園、草原公園等）等構成。在濕地保護規劃編制過程中，建議將具有明確管理機構的濕地，即位于國家公園、自然保護區、自然公園內的濕地納入自然保護地體系（張茂莎等,2022）。此外，將飲用水水源保護區、濕地種養殖示范點等歸為濕地多用途管理區，作為自然保護地體系保護方式的有效補充。

1.3 濕地生態修復

濕地生態修復是當前濕地保護規劃的重點內容。修復方式以自然恢復為主、人工修復為輔（李春華等,2023）。若可以通過減少干擾、自主恢復的生態系統，一般首選自然恢復。若已發生一定程度的退化，僅依靠自然恢復難以達到原有狀態的生態系統，則采用人工干預下的自然恢復。人工干預行為主要發生在修復前期，如污染物質、有害生物清除，補植復壯優勢種群等。若生態系統嚴重退化，則需論證是否重建生態系統，重建工作投入大、耗時長，需多方面綜合論證。濕地修復過程及修復后若干年內，還需跟蹤監測、評估修復效果（張悅等,2013）。濕地生態修復項目建議優先安排在生態功能退化的國家重要濕地、地方重要濕地內，在進行濕地生態修復時，可同時開展生物多樣性保護實踐等（劉德榮等,2022）。

1.4 濕地合理利用

濕地合理利用規劃是濕地保護規劃的特色內容。我國濕地利用歷史悠久，以產品生產型為主的濕地農業是主要的利用方式。其中，稻作、藕塘（李榮福等,2019）和坑塘漁業養殖（江興龍,2009）是濕地農業的主要形式，由此形成的梯田（彭兆榮,2019）、桑基魚塘（陳彩霞等,2021）、稻魚共生生態系統已成為世界農業遺產（張燦強等,2021）。生態旅游（朱夢旗等,2018）、自然教育（張成龍等,2022）是濕地文化服務功能的重要組成部分，近年來各濕地公園進行了廣泛實踐（劉東煊等,2019;陳天琪等,2021）。利用濕地凈化水質的功能，可在農村地區建設用于處理農村生活污水（倪潔等,2022）和面源污染（王一格等,2021）的人工濕地，發揮濕地的生態作用。在濕地保護規劃實踐中，濕地合理利用規劃可與濕地宣教相結合，針對濕地農業、小微濕地、自然教育等，開展濕地利用示范試點。

1.5 規劃支撐體系

濕地保護規劃支撐體系一般由監測評估、管理體系和組織保障組成。濕地監測評估體系的構建結合國土調查年度變更、濕地生態狀況評價、重要濕地預警等項目，綜合各項常規指標和專項指標，通過建設“智慧濕地”，實現數據歸總和共享。管理體系和組織保障可通過制度建設、能力提升、培訓交流和資金投入等方面進行建設。

2 杭州桐廬縣濕地保護規劃案例

2.1 桐廬縣濕地概況

桐廬縣位于杭州市西南部，錢塘江中游，濕地面積占總面積的3.72%。縣域內水系發達，水資源豐富。富春江、分水江貫穿全境，山塘水庫多呈山溪性特征。桐廬縣濕地分為內陸灘涂、河流水面、水庫水面、坑塘水面、溝渠5 類，其中河流水面、水庫水面、坑塘水面面積較大。全縣有小微濕地4 055處，面積1 344.16 hm2；從斑塊大小來看，93.19 %的小微濕地面積集中于200 m2～1 hm2。

2.2 規劃布局

桐廬縣濕地保護規劃總體布局為“一核、兩軸、十溪、多點”（圖2）。“一核”為桐廬主城區濕地和富春江濱水風光帶濕地，地處富春江和分水江交匯處；“兩軸”為富春江、分水江；“十溪”由后溪、瑤溪、保安溪、前溪、羅溪等河流水系組成，分布于桐廬全境；“多點”為桐廬縣域內濕地公園、飲用水源保護區、水庫、山塘、濕地保護小區和小微濕地等，是濕地保護修復和宣傳利用的主要節點。

圖2 桐廬縣濕地保護規劃總體布局Fig.2 Overall distribution of wetland protection planning in Tonglu

2.3 濕地保護體系規劃

桐廬縣現有自然保護地以優化提升為主。規劃健全濕地分級管理和名錄制度，依托南堡省級濕地公園和蘿卜洲省級濕地公園，申報南堡省級重要濕地、蘿卜洲省級重要濕地，嚴格按照省級重要濕地要求管控。于“十溪”規劃建設瑤溪濕地保護小區和蘆茨溪濕地保護小區，并勘界立標、設立宣教標牌。結合河湖長制，探索PPP 治水模式，引入社會資本開展河道保潔、設施運維等常規濕地保護工作（表1）。

表1 桐廬縣濕地保護規劃主要內容Table 1 Main content of wetland protection planing in Tonglu

2.4 濕地生態修復規劃

根據桐廬縣濕地現狀，規劃修復南堡庫尾濕地；在蘿卜洲省級濕地公園、南堡省級濕地公園內依托現有的河灣、淺水區域和洲灘恢復不同類型的水禽棲息地。依托“多點”布局，結合綠化示范村、美麗鄉村建設，開展小型庫塘濕地修復治理，重點打造小微濕地示范點。貫徹“美麗河湖+”理念，推動流域高質量發展，構建平安、健康、宜居、富民的全域幸福河湖（表1）。

2.5 濕地合理利用規劃

桐廬縣濕地合理利用規劃主要依托于南堡省級濕地公園、蘿卜洲省級濕地公園和富春江—新安江國家級風景名勝區（桐廬段），分布于“一核、兩軸、多點”（表1）。“一核、兩軸”內濕地文化內涵豐富，南堡印渚橋與分水烈士墓、富春江嚴子陵釣魚臺、桐廬富春山居圖等都是優秀的濕地文化載體，在濕地公園、風景名勝區和濕地保護小區內規劃建設“南堡精神”文化和鄉土文化的科普宣教體系，記錄、傳承濕地非物質文化遺產，保護文化載體。

在生態旅游方面，規劃打造桐廬南堡“天溪十景”，建設2～3 條濕地旅游精品路線。規劃建設富春江濕地康養基地，以詩路文化、中醫藥文化、村落文化為特色，以水為軸連接大奇山旅游度假區、富春山景區、美麗鄉村等，推動桐廬城區旅游產業向養生度假方向轉型升級。在蘆茨溪打造慢生活體驗區，將自然山水和鄉村慢游、生態度假有機融合，打造富春慢游生活新家園和濕地生態康養示范區。在南堡省級濕地公園、蘿卜洲省級濕地公園規劃建立濕地植物“收割—儲運—資源化利用”體系，探索濕地植物資源化利用方式。

2.6 濕地支撐體系規劃

濕地支撐體系規劃主要由監測防治體系和各項濕地管理制度構成（表1）。濕地外來入侵物種防治體系以信息化調查系統支撐的地面調查為主，以衛星及無人機遙感調查為輔，通過內業數據整合和標本整理，建立濕地外來入侵物種信息數據庫，開展外來入侵物種風險和危害評估。中華秋沙鴨（Mergus squamatus）棲息地保護和遷徙動態監測以遷徙通道保護、越冬地保護與修復、遷徙動態監測、種群調查為基礎，旨在提升棲息地質量。

濕地資源調查監測體系以固定樣地為單元，以圖斑監測為基礎，開展濕地儲量和結構調查，獲取各類濕地資源數據；建立濕地調查監測數據庫，分析濕地資源的種類、數量、質量、結構、保護利用方式及其變化情況。同時，建立由多部門參與、分工協調、相互補充的濕地資源監測體系，實現監測數據共享共用。在濕地監測調查的基礎上，將該體系融入“數智杭州”及桐廬智慧城市建設系統，接入省市智慧濕地應用場景，深入推進數字化改革。

桐廬縣濕地考核評價制度將濕地面積、濕地保護率、濕地生態狀況等保護成效指標納入桐廬縣林長制考核體系，建立健全獎勵機制和終身追責機制，落實濕地面積總量管控制度，確保濕地保有量不下降、功能不降低。濕地生態補償機制將以濕地環境資源有償使用為核心，以政府為主導，增加公共財政對生態補償的投入，積極引導社會各方參與，探索多渠道多形式的生態補償方式，推動建立省、市、縣三級生態補償機制。

3 結語

《全國濕地保護規劃(2022—2030 年)》的印發為各地濕地保護規劃提供了指引。在新一輪濕地保護規劃編制過程中，需重點研究當地濕地面積總量管控方式和濕地分級管理體系，開展濕地保護修復工程和濕地資源調查監測工作，進一步研究完善濕地保護率等指標的統計方法，鼓勵新方法、新技術在濕地修復、水環境提升中的應用。濕地保護規劃在編制過程中不僅需要與上級規劃、總體規劃相銜接，嚴守生態保護紅線、永久基本農田、城鎮發展邊界3 條控制線，落實國土空間用途管制要求，同時也要與流域綜合規劃、防洪規劃等專項規劃做好銜接。