山地生態(tài)旅游發(fā)展空間用地供給形勢與創(chuàng)新思考
——以貴州省為例

鄧顯彬，陳運(yùn)菊，葉 瑋，2，劉曉恒，周 華

（1.貴州省自然資源勘測規(guī)劃研究院，貴州 貴陽 550001；2.貴州省勞模和工匠人才創(chuàng)新工作室，貴州 貴陽 550001）

貴州是沒有平原支撐、山地丘陵占92.5%的省份，植被覆蓋率高，少數(shù)民族集聚，山地生態(tài)旅游資源豐富。2016 年，貴州開展旅游資源大普查，摸清了全省82729 處極具觀賞價值和開發(fā)前景的優(yōu)良級旅游資源類別、位置、開發(fā)層級，為貴州省旅游產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，強(qiáng)化旅游經(jīng)濟(jì)空間組織秩序優(yōu)化和提高旅游空間運(yùn)行效率提供了基礎(chǔ)。貴州省在建設(shè)全國全域旅游示范省中依托城鎮(zhèn)體系和城鄉(xiāng)發(fā)展格局，構(gòu)建了“山地旅游+避暑度假”、長征紅色文化、名酒文化、冰雪運(yùn)動、戶外運(yùn)動、生態(tài)觀光、溫泉康養(yǎng)、民族文化、天文科普等富有區(qū)域特色、覆蓋全域的山地生態(tài)旅游發(fā)展格局。目前，對貴州省旅游發(fā)展與用地空間供給、協(xié)調(diào)方面的研究不多，已有研究主要圍繞旅游項目開發(fā)建設(shè)、用地空間分異特征、用地供應(yīng)模式、旅游用地立法、旅游用地市場交易等方面[1-5]。因而聚焦供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在土地、空間等生產(chǎn)要素方面的有效供給和利用，深入分析和探討貴州山地旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間形勢與用地供給制度創(chuàng)新，對內(nèi)陸山區(qū)型省份推進(jìn)中國式現(xiàn)代化新征程中促進(jìn)旅游消費(fèi)升級、擴(kuò)大內(nèi)需具有重要參考價值。

1 旅游用地含義與政策梳理

1.1 法律制度的旅游用地規(guī)定

較早出現(xiàn)旅游用地的法律法規(guī)是1990 年國務(wù)院頒布的行政法規(guī)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，其第十二條提出土地使用權(quán)出讓最高年限按用途確定，“商業(yè)、旅游、娛樂用地四十年”。1998 年修訂的《中華人民共和國土地管理法》（簡稱《土地管理法》）中，提到“旅游用地”一詞，作為建設(shè)用地的一種；2019 年最新修訂的《土地管理法》仍然保留了這一條款[6]。2019 年頒布的《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第十三條規(guī)定“商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標(biāo)方式”，旅游用地作為商業(yè)性質(zhì)用地。

1.2 行業(yè)管理的旅游用地認(rèn)定

現(xiàn)行的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》《全國土地分類（試行）》《土地利用現(xiàn)狀分類》等用地分類標(biāo)準(zhǔn)中都未將“旅游用地”單獨列出。2019 年《第三次全國國土調(diào)查工作分類地類認(rèn)定細(xì)則》中提出，“旅館、度假村用地”隸屬商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地，“風(fēng)景名勝點（包括名勝古跡、旅游景點、革命遺址、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園）的管理機(jī)構(gòu)及旅游服務(wù)設(shè)施的建筑用地”隸屬特殊用地，旅游用地的概念和分類標(biāo)準(zhǔn)依然較為模糊、分散。目前，學(xué)界普遍將旅游用地概括地分為狹義、廣義兩類，區(qū)別在于狹義旅游用地空間上有明確的邊界、載體和形態(tài)體現(xiàn)，大多為建設(shè)用地；而廣義旅游用地涉及的內(nèi)涵則更豐富，空間上往往和其他要素交叉融合，涉及旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多種類別用地形態(tài)[7-10]。

1.3 旅游用地政策框架梳理

圍繞支持旅游業(yè)的發(fā)展，國家有關(guān)部委聯(lián)合印發(fā)了一系列支持旅游業(yè)發(fā)展政策。2015 年，國土資源部聯(lián)合住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家旅游局印發(fā)《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》；2016 年，國土資源部印發(fā)《產(chǎn)業(yè)用地政策施工作指引》，國家旅游局等11 部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)自駕車旅居車旅游發(fā)展的若干意見》；2018 年，國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家旅游局等聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于延長旅游廁所用地政策適用期限的函》，文化和旅游部等17 部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》；2019 年，自然資源部印發(fā)《產(chǎn)業(yè)用地政策施工作指引（2019 年版）》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等9 部委聯(lián)合印發(fā)《貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧指導(dǎo)意見》；2022 年，文化和旅游部聯(lián)合多部委印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》等政策文件，均從不同角度細(xì)化了旅游業(yè)發(fā)展的用地保障措施。

2 貴州旅游用地政策探索與實踐

2.1 貴州山地旅游資源空間特征

貴州登記入庫的82729 個旅游資源單體資源點廣泛分布于全省范圍。黔東南州旅游資源單體數(shù)量最多，為16468 處；銅仁市和遵義市的旅游資源單體數(shù)均為10000 處以上，畢節(jié)市和安順市分別為9666 處和8666 處，貴陽、黔西南、六盤水、黔南的旅游資源單體相對較少一些。旅游資源單體集聚密度顯示（圖1），貴陽市花溪、清鎮(zhèn)，安順市西秀、鎮(zhèn)寧、紫云，遵義市赤水、匯川、習(xí)水、桐梓、湄潭，畢節(jié)市威寧，銅仁市印江、江口、玉屏、松桃，六盤水市鐘山，黔西南州興義、貞豐，黔東南州凱里、雷山、施秉、錦屏、從江，黔南州平塘、羅甸等區(qū)域旅游資源單體密度相對較為集中、密集。貴州省文化和旅游廳發(fā)布的全省A 級以上旅游景區(qū)僅570 家，其中遵義市129 家，黔東南州91 家，黔南州73 家，畢節(jié)市55 家，六盤水市54家，安順市50 家，黔西南州48 家，貴陽市41 家，銅仁市29 家。

2.2 貴州旅游用地政策制度探索

在國家法律法規(guī)基礎(chǔ)上，貴州結(jié)合本省旅游資源開發(fā)特征和旅游業(yè)發(fā)展需求，細(xì)化形成一系列山地旅游用地支持政策舉措。貴州省自然資源廳、文化和旅游廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳和貴陽市人民政府先后出臺了《關(guān)于強(qiáng)化用地保障支持旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的通知》《保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的施意見》《助力現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接若干措施（暫行）的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范公園建設(shè)用地管理的通知》等用地政策文件，并在旅游用地保障中進(jìn)行踐應(yīng)用。2016—2020 年，貴州批準(zhǔn)各類建設(shè)用地131 萬畝；其中，風(fēng)景名勝設(shè)施、旅游公用設(shè)施、公園綠地等旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)類項目用地18 萬畝，占14%。

2.3 貴州旅游用地政策主要舉措

（1）分類管理旅游用地。支持景觀旅游項目中游覽性觀光臺、棧道、生態(tài)停車場等非永久性設(shè)施，在不占用永久基本農(nóng)田和滿足生態(tài)安全的前提下，按現(xiàn)用途管理，不征不轉(zhuǎn)；鼓勵復(fù)合利用土地，支持旅游企業(yè)利用老舊廠房、倉庫用地5年內(nèi)按原用途和土地權(quán)利類型使用土地，發(fā)展旅游休閑服務(wù)。

（2）鼓勵農(nóng)旅結(jié)合發(fā)展，拓寬旅游業(yè)態(tài)。鼓勵使用難以長期穩(wěn)定利用的耕地和其他農(nóng)用地，發(fā)展景觀農(nóng)業(yè)、觀光采摘、農(nóng)事體驗、研學(xué)教育、休閑漁業(yè)等旅游業(yè)；支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶，采取入股、聯(lián)營等方式盤活農(nóng)村存量、閑置土地，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游服務(wù)業(yè)。

（3）合理利用“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）建設(shè)旅游項目，并納入建設(shè)項目管理，優(yōu)先保障用地，并在“四荒地”出讓中在保證土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定應(yīng)收取相關(guān)費(fèi)用情況下低價出讓。

（4）預(yù)留規(guī)劃機(jī)動指標(biāo)，保障零星旅游用地。國土空間規(guī)劃中預(yù)留不超過5%的建設(shè)用地機(jī)動指標(biāo)，用于支持不能準(zhǔn)確選址的預(yù)留旅游項目建設(shè)，保障零星分散的鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施、文化旅游設(shè)施及農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地空間。

3 增強(qiáng)貴州旅游消費(fèi)內(nèi)生動力的用地新形勢與新需求

3.1 全面建設(shè)基礎(chǔ)支撐體系的用地新需求

推動旅游體制機(jī)制創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、公共服務(wù)優(yōu)化和發(fā)展成果共享共建。一是提高旅游景區(qū)的可達(dá)性，推進(jìn)干線公路與重要景區(qū)、旅游資源點的連接，優(yōu)化全域旅游的快速路網(wǎng)布局和提升旅游出行條件的旅游交通用地需求。二是以信息化為主要途徑，現(xiàn)旅游消費(fèi)層面的大數(shù)據(jù)信息化服務(wù)、經(jīng)營層面的數(shù)字管控、管理層面的政務(wù)數(shù)字化，推動旅游消費(fèi)方式向現(xiàn)代化智慧旅游轉(zhuǎn)變；合理布局全域旅游自助化智能驛站、終端體驗中心、無人特色產(chǎn)品零售終端機(jī)、通信基站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地新需求。三是以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，提升全域旅游形象、服務(wù)品質(zhì)，建立多層級旅游集散中心、餐飲點、停車場、專業(yè)旅游代理服務(wù)站點，以及推進(jìn)改善旅游景區(qū)內(nèi)部公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的用地需求。

3.2 全面提升品質(zhì)空間營造的用地新需求

全面推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，構(gòu)建現(xiàn)代旅游產(chǎn)業(yè)體系，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)旅游產(chǎn)品供給，推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)集聚建設(shè)。一是品牌旅游景區(qū)提質(zhì)擴(kuò)容，景區(qū)道路、索道、觀光電梯、步行游道設(shè)施改擴(kuò)建，新增觀日觀景平臺、夜間消費(fèi)、森林書店、咖啡飲品等“創(chuàng)客+文化創(chuàng)意”的精品旅游體驗新空間，以及滿足配套給排水、電力等基礎(chǔ)設(shè)施用地需求；二是打通旅游消費(fèi)邊界，增強(qiáng)旅游項目與城市經(jīng)濟(jì)多業(yè)態(tài)消費(fèi)體驗空間，以城市文化脈絡(luò)為主線打造傳統(tǒng)美食、歷史文化、非遺文創(chuàng)街區(qū)，以及夜間鬧市、時尚潮品體驗區(qū)用地新需求；三是依托獨特的空氣、森林、氣候、溫泉等旅游資源優(yōu)勢，在老齡人口比重持續(xù)增加對旅居康養(yǎng)現(xiàn)代旅游的新需求下，增強(qiáng)對避暑康養(yǎng)、溫泉療養(yǎng)、中醫(yī)藥服務(wù)旅游空間營造的用地需求。

3.3 鄉(xiāng)村旅游新消費(fèi)新體驗的用地新需求

聚焦穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤的要求，以農(nóng)民為主體，發(fā)揮農(nóng)業(yè)農(nóng)村特色優(yōu)勢資源開發(fā)建設(shè)。一是立足農(nóng)業(yè)農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)主線，結(jié)合農(nóng)村精品農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)、果業(yè)發(fā)展，創(chuàng)新探索農(nóng)村休閑度假、農(nóng)旅觀光、農(nóng)牧體驗、鄉(xiāng)野佳肴的“農(nóng)家樂”式鄉(xiāng)村休閑旅游用地需求；二是依托深厚文化底蘊(yùn)、淳樸民風(fēng)和建筑遺跡資源等歷史文化資源優(yōu)勢和特色，圍繞古村古寨古樹、少數(shù)民族村寨、歷史名人故居、祠堂廟宇等資源開發(fā)保護(hù)利用的用地需求；三是以鄉(xiāng)村振興和滿足鄉(xiāng)村新消費(fèi)新需求，塑造品質(zhì)高端的民宿村落、精品民宿、連鎖民宿、單體家庭客棧等鄉(xiāng)野標(biāo)志性產(chǎn)品，為城市旅游民眾提供“見山見水留鄉(xiāng)愁”的高品質(zhì)旅游體驗的用地需求。

3.4 “旅游+”多產(chǎn)業(yè)融合的用地新需求

深挖行業(yè)資源延展價值和豐富資源交叉復(fù)合開發(fā)利用，延長旅游產(chǎn)業(yè)鏈條的發(fā)展建設(shè)。一是集科普、研學(xué)、自然教育于一體的深度旅游與科教研學(xué)融合成為創(chuàng)新發(fā)展新亮點，保障貴州地質(zhì)博物館、觀景臺、FAST 科普研學(xué)中心為主要建設(shè)內(nèi)容的研學(xué)旅游服務(wù)空間；二是挖掘貴州橋梁博物館的資源內(nèi)涵，助推貴州交通與旅游產(chǎn)業(yè)化的轉(zhuǎn)型升級，推動橋梁觀景、高空蹦極、高空秋千、高空漫步、低空跳傘、玻璃棧道等運(yùn)動項目的建設(shè)，以及拓展“服務(wù)區(qū)+”效應(yīng)的用地保障新形勢；三是圍繞貴州山地生態(tài)特色，發(fā)展山地體育旅游融合成為旅游經(jīng)濟(jì)新增長極，支持貴州創(chuàng)建全國體育旅游示范區(qū)，保障國家體育總局與貴州省人民政府簽署《關(guān)于加快推進(jìn)貴州山地戶外特色體育高質(zhì)量發(fā)展合作協(xié)議》框架的山地體育旅游項目用地需求；四是挖掘貴州“三線建設(shè)”文化基因和內(nèi)在靈魂，通過“工業(yè)+旅游”的新旅游模式，探索“山地工業(yè)文明”舊工業(yè)、廢棄廠房用地再開發(fā)再利用；五是發(fā)揮貴州地表水域筑壩興修水利形成的湖泊水域特色資源，保障水域康體與運(yùn)動探險融合的新旅游業(yè)態(tài)傳統(tǒng)漂流、泛舟、垂釣等涉水項目建設(shè)用地需求。

4 有效提升旅游產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的用地供給創(chuàng)新思考與建議

4.1 擴(kuò)大聯(lián)動區(qū)域，集中“打包”保障全域旅游用地

探索創(chuàng)新全域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與空間供給關(guān)系的系統(tǒng)性量化分析，科學(xué)合理地預(yù)測全域旅游交通路線優(yōu)化、交通干線與景區(qū)連接道路，智慧旅游公共服務(wù)設(shè)施，保障旅游服務(wù)形象的旅游集散中心、停車場、旅居車露營地及部分鄉(xiāng)村旅游小微“點狀”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的旅游用地需求。探索以市（州）或旅游產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為單位，“打包”集中申報旅游用地，以省級統(tǒng)籌、省市縣聯(lián)動的方式統(tǒng)一預(yù)留用地指標(biāo)，“打包”式集中批供全域旅游用地。

4.2 強(qiáng)化存量整理，空間“騰挪”滿足旅游擴(kuò)容提質(zhì)

4.3 規(guī)劃機(jī)動留白，改革“活化”宅基地，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游

探索在國土空間規(guī)劃中以預(yù)留建設(shè)用地機(jī)動指標(biāo)和選址選線劃示方式，保障零星分散的鄉(xiāng)村旅游配套的消防安全、公共衛(wèi)生服務(wù)、環(huán)境治理、停車場、旅游公廁、觀景臺、休閑步道等公共服務(wù)設(shè)施用地，推動農(nóng)村地區(qū)用足用好國家支持鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的政策舉措，以宅基地改革“活化”村莊，鼓勵農(nóng)村利用閑置宅基地和農(nóng)房發(fā)展農(nóng)家樂、民宿等鄉(xiāng)村旅游。

4.4 技術(shù)工藝交叉，項目共建，拓寬“旅游+”項目用地渠道

探索“旅游+行業(yè)”項目規(guī)劃，將旅游項目與科普、交通、體育、工業(yè)、水利等行業(yè)建設(shè)項目一同規(guī)劃設(shè)計，共享資源，推動行業(yè)主業(yè)發(fā)展建設(shè)與旅游業(yè)態(tài)新需求深度融合。建立自然資源與交通運(yùn)輸、水利、林業(yè)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、工業(yè)和信息化、生態(tài)環(huán)境、文化和旅游等多部門聯(lián)合用地空間保障機(jī)制，在交通、水利、工業(yè)等項目建設(shè)中預(yù)留或配套建設(shè)旅游觀景臺、旅游公廁等旅游設(shè)施，拓寬旅游用地保障渠道。