新時(shí)期國(guó)內(nèi)現(xiàn)代有軌電車(chē)發(fā)展模式創(chuàng)新研究

胡飛、蘇寶健、蘇立強(qiáng)

（中咨海外咨詢(xún)有限公司，北京 100048）

0 引言

現(xiàn)代有軌電車(chē)具有運(yùn)量大、能耗少、排放低的特點(diǎn)，是綠色、高效的城市交通出行方式，有效契合了新時(shí)代我國(guó)城市發(fā)展的需求。尤其是隨著城際鐵路以及地鐵發(fā)展的提速，特大城市外圍新城市內(nèi)交通與大容量軌道交通的銜接需求突出，現(xiàn)代有軌電車(chē)快速集散客流的能力受到廣泛重視。但是在實(shí)踐中，現(xiàn)代有軌電車(chē)由于受信號(hào)優(yōu)先實(shí)現(xiàn)率低、路口平交等多種因素制約，與社會(huì)車(chē)輛存在干擾問(wèn)題，旅行速度慢，多數(shù)線路客流效果不理想，發(fā)展有軌電車(chē)存在一定爭(zhēng)議。本文通過(guò)深入研究現(xiàn)代有軌電車(chē)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)特點(diǎn)，進(jìn)一步明確其功能定位，提出有軌電車(chē)線網(wǎng)規(guī)劃、制式比選、土地綜合開(kāi)發(fā)、投融資模式創(chuàng)新等建議，旨在為新時(shí)期國(guó)內(nèi)現(xiàn)代有軌電車(chē)的發(fā)展模式開(kāi)拓新的思路。

1 現(xiàn)代有軌電車(chē)的基本特點(diǎn)

1.1 有軌電車(chē)的興衰之路

傳統(tǒng)的有軌電車(chē)一般指高地板有軌電車(chē)，地板面距軌面一般在0.8～1m 之間。傳統(tǒng)有軌電車(chē)最早發(fā)端于1881 年的柏林，曾在20 世紀(jì)初的歐洲、美洲、大洋洲和亞洲的一些城市風(fēng)行一時(shí)。20 世紀(jì)中期以后，隨著私家車(chē)、公共汽車(chē)及其他路面交通方式的發(fā)展，傳統(tǒng)有軌電車(chē)由于噪聲大、舒適度差、外觀差、性能差、效率低而逐漸被淘汰。進(jìn)入21 世紀(jì)以來(lái)，以汽車(chē)為主導(dǎo)的交通模式所帶來(lái)的能源危機(jī)、環(huán)境污染、土地緊缺、交通擁堵等問(wèn)題日顯嚴(yán)重[1]，為了更好地滿(mǎn)足城市公共交通出行需求，具有低噪聲、低振動(dòng)、低能耗、高速度的現(xiàn)代有軌電車(chē)重新回歸城市。

1.2 現(xiàn)代有軌電車(chē)技術(shù)特征

低地板化是現(xiàn)代有軌電車(chē)發(fā)展的主要方向和追求目標(biāo)，按照車(chē)輛低地板區(qū)域達(dá)到客室面積的百分比，低地板車(chē)主要分為70%低地板和100%低地板兩類(lèi)，100%低地板車(chē)輛現(xiàn)已得到廣泛應(yīng)用。一般服務(wù)于短程客流，運(yùn)輸能力介于輕軌及地面公交之間，發(fā)車(chē)間隔能夠達(dá)到1.5～2min，旅行速度為15～30km/h，設(shè)計(jì)最高車(chē)速為60～70km/h，單向設(shè)計(jì)最大運(yùn)能為0.8 萬(wàn)～1.5 萬(wàn)人/h，運(yùn)輸能力約是普通公交的3 倍以上。線路一般沿城市主干道敷設(shè)，線形基本與道路一致，分為隔離線路和混行線路。混行路段采用專(zhuān)用槽型軌；最小曲線半徑為50m，困難情況下可采用20～30m；最大縱坡60‰以上[2]；車(chē)站設(shè)簡(jiǎn)易站臺(tái)；牽引供電系統(tǒng)采用分散供電方式。運(yùn)營(yíng)控制系統(tǒng)相對(duì)簡(jiǎn)單，公務(wù)通信及專(zhuān)用電話利用市區(qū)程控電話、調(diào)度指揮系統(tǒng)、無(wú)線通信系統(tǒng)可以滿(mǎn)足運(yùn)營(yíng)管理要求。

1.3 現(xiàn)代有軌電車(chē)比較優(yōu)勢(shì)

現(xiàn)代有軌電車(chē)是融合軌道交通和市政道路兩種特質(zhì)的、承擔(dān)公交主要職能的一種中低運(yùn)量軌道交通工具，具有建設(shè)成本低、審批門(mén)檻低、投資建設(shè)模式多元化、安全舒適、節(jié)能環(huán)保等特點(diǎn)，是完善城市公交體系結(jié)構(gòu)、提升公交服務(wù)水平的一種新方式。相較于地鐵、輕軌等其他城市軌道交通工具，現(xiàn)代有軌電車(chē)雖然運(yùn)量小，但相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程量也小，能大大節(jié)省投資，其造價(jià)在1.5 億～2 億元/km，為輕軌的1/2，不到地鐵的1/3。全成本票價(jià)約為6 元/人次，介于地鐵和地面公交之間，可節(jié)省大量運(yùn)營(yíng)、維護(hù)資金。投資見(jiàn)效快，前期審批周期為6 個(gè)月至1 年，建設(shè)周期為1.5～2 年，從項(xiàng)目謀劃至開(kāi)通試運(yùn)營(yíng)總周期為2～3 年。城市空間適應(yīng)性強(qiáng)，可靈活利用城市道路、輔路、綠化帶、濱河帶等敷設(shè)，造型美觀，現(xiàn)代感強(qiáng)[3]，本身就是城市亮麗的風(fēng)景線，是10 萬(wàn)～150 萬(wàn)人口的城市骨干公共交通的理想選擇。

2 國(guó)內(nèi)現(xiàn)代有軌電車(chē)的發(fā)展?fàn)顩r

2.1 規(guī)劃建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，國(guó)內(nèi)有北京、上海、天津、廣州、深圳、武漢、南京、沈陽(yáng)、長(zhǎng)春、大連、成都、蘇州、佛山、青島、淮安、珠海、天水、三亞、嘉興、文山共20 個(gè)城市的有軌電車(chē)已投入運(yùn)營(yíng)，總運(yùn)營(yíng)里程達(dá)503km。此外，成都、常州、安順等20 多個(gè)城市規(guī)劃建設(shè)新線總里程達(dá)到460km，計(jì)劃投資額達(dá)780 億元。南平、綿陽(yáng)等91 個(gè)城市提出建設(shè)現(xiàn)代有軌電車(chē)線路的意向或規(guī)劃現(xiàn)代有軌電車(chē)線網(wǎng)，約為560 條線路，規(guī)劃里程高達(dá)1 萬(wàn)km，分布在華北、華東、華南、華中、西北、西南和東北七大區(qū)域，發(fā)展勢(shì)頭迅猛。

2.2 功能定位和作用

2.2.1 豐富軌道交通層級(jí)，拓展軌道交通功能

有軌電車(chē)承擔(dān)軌道交通站點(diǎn)覆蓋區(qū)域內(nèi)客流集聚功能，通過(guò)軌道交通實(shí)現(xiàn)新城與中心城客流快速交換，其實(shí)質(zhì)是一個(gè)線性的“P+R”集散系統(tǒng)。在地鐵放射線覆蓋的邊緣組團(tuán)以及大干線鐵路覆蓋的遠(yuǎn)郊區(qū)新城全面推廣，極大地緩解了進(jìn)出中心城的地面交通壓力，推動(dòng)了特大城市交通擁堵治理模式和措施的創(chuàng)新，是交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新舉措。

2.2.2 提升中小城市公共交通城市服務(wù)能力

有軌電車(chē)較地面公交系統(tǒng)更為集約高效，能有效適應(yīng)“窄馬路、密路網(wǎng)”的城市路網(wǎng)發(fā)展趨勢(shì)。在大城市新城，通過(guò)與軌道交通干線和公交線路換乘，新城公交服務(wù)能力和水平顯著提升，疏解中心城人口與功能的交通條件進(jìn)一步增強(qiáng)；在中小城市，作為區(qū)域的公共交通骨干，一舉形成“骨干網(wǎng)絡(luò)+集散系統(tǒng)”級(jí)配合理的公交體系，提升城市公共交通系統(tǒng)的承載力和集約化發(fā)展水平，是中央關(guān)于加強(qiáng)城市工作精神的具體實(shí)踐。

2.2.3 優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，提升城市發(fā)展品質(zhì)

發(fā)揮城市骨干交通作用，實(shí)施TOD 開(kāi)發(fā)，促進(jìn)交通項(xiàng)目與城市功能融合，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)職住平衡[4]；敷設(shè)于綠化帶，交通與景觀融為一體，打造城市流動(dòng)的風(fēng)景線，使城市生活更加宜人。

2.2.4 促進(jìn)節(jié)能環(huán)保，助力打造綠色城市

代替小汽車(chē)出行，提升綠色出行比例，減少地面公交排放，促進(jìn)交通減排，打造低碳城市[5]。

2.2.5 服務(wù)景區(qū)開(kāi)發(fā)，帶動(dòng)旅游發(fā)展

發(fā)揮與景觀融為一體的天然優(yōu)勢(shì)，打造景區(qū)觀光專(zhuān)線，既作為連接景區(qū)的重要交通工具，又新增景區(qū)風(fēng)景線，進(jìn)一步帶動(dòng)旅游開(kāi)發(fā)。

3 國(guó)家對(duì)有軌電車(chē)發(fā)展采取的特殊政策

3.1 審批政策要求

2015 年1 月，《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕49 號(hào)）明確“發(fā)展地鐵和輕軌的城市將有軌電車(chē)納入建設(shè)規(guī)劃做好銜接，其余城市有軌電車(chē)建設(shè)規(guī)劃由省級(jí)發(fā)展改革部門(mén)做好銜接”，即有軌電車(chē)項(xiàng)目不納入城市軌道交通審批體系（編規(guī)劃報(bào)國(guó)務(wù)院批、立項(xiàng)省級(jí)批），而是由省級(jí)編制規(guī)劃、地方組織審批。

2018 年6 月，在嚴(yán)控軌道項(xiàng)目形成地方隱性債務(wù)的大背景下，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕52號(hào)）明確“有軌電車(chē)項(xiàng)目由省級(jí)發(fā)展改革部門(mén)負(fù)責(zé)審批（核準(zhǔn)），并做好與相關(guān)規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接”，即明確有軌電車(chē)立項(xiàng)由省級(jí)發(fā)展改革部門(mén)負(fù)責(zé)審批，雖未將其納入城市軌道交通審批體系，但是明顯增加了審批難度。

2021 年8 月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于印發(fā)“十四五”城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)實(shí)施方案的通知》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2021〕1302 號(hào)）明確“未列入省級(jí)建設(shè)規(guī)劃的項(xiàng)目不得啟動(dòng)審批（核準(zhǔn)）程序”，“原則上低運(yùn)量軌道交通項(xiàng)目直接工程投資（工程費(fèi)用和車(chē)輛購(gòu)置費(fèi)）不得超過(guò)1 億元/km，初期客運(yùn)強(qiáng)度不得低于0.1 萬(wàn)人次/km·日，對(duì)不滿(mǎn)足的項(xiàng)目應(yīng)反復(fù)比選論證后方能開(kāi)展審批（核準(zhǔn)）程序，相關(guān)情況要提前報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委”，即明確有軌電車(chē)項(xiàng)目須納入省級(jí)建設(shè)規(guī)劃，并進(jìn)一步提高了有軌電車(chē)的建設(shè)門(mén)檻，有軌電車(chē)項(xiàng)目審批難度驟增[6]。

3.2 中低運(yùn)量軌道系統(tǒng)審批情況

有軌電車(chē)、中低速磁浮、跨座式軌道、云軌、云巴等運(yùn)輸能力小于30000 人/h 的軌道交通稱(chēng)為中低運(yùn)量系統(tǒng)。在制式、運(yùn)量、速度上有一定差異，但在審批體系中，除有軌電車(chē)外，其余系統(tǒng)均未明確審批政策，地方操作慣例上，除了園區(qū)線、旅游線外，基本納入了城市軌道交通審批體系。北京中低速磁浮S1 線、長(zhǎng)沙磁浮線、重慶跨座式單軌2 號(hào)線等線路均列入城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃中履行相關(guān)審批程序。

4 現(xiàn)代有軌電車(chē)發(fā)展模式創(chuàng)新建議

4.1 發(fā)展中低運(yùn)量軌道制式線路應(yīng)慎重考慮

國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕52 號(hào)）明確“引導(dǎo)輕軌有序發(fā)展，申報(bào)建設(shè)輕軌的城市一般公共財(cái)政預(yù)算收入應(yīng)在150 億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在1500 億元以上，市區(qū)常住人口在150 萬(wàn)人以上”，“嚴(yán)禁以市政配套工程、有軌電車(chē)、工程試驗(yàn)線、旅游線等名義違規(guī)變相建設(shè)地鐵、輕軌項(xiàng)目”，受該政策影響，計(jì)劃實(shí)施兼具城市通勤以及旅游服務(wù)功能軌道交通線路的城市，基本上處于停滯和觀望狀態(tài)，銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)于此類(lèi)項(xiàng)目也持謹(jǐn)慎態(tài)度。因此，發(fā)展具備城市通勤功能的中低運(yùn)量軌道制式線路應(yīng)慎重考慮，在制式選擇上應(yīng)遵循成熟可靠、慎重研究、科學(xué)決策的原則。對(duì)于主要承擔(dān)城市通勤功能的線路，需納入城市軌道交通范圍，重點(diǎn)考慮審批程序，建議考慮目前仍享有特殊政策的有軌電車(chē)系統(tǒng)，編制有軌電車(chē)線網(wǎng)規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃并報(bào)省級(jí)投資主管部門(mén)批復(fù)后，啟動(dòng)項(xiàng)目可研、立項(xiàng)工作，按現(xiàn)行建設(shè)程序推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施。

4.2 從省級(jí)層面加大規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)扶持統(tǒng)籌力度

積極落實(shí)國(guó)家關(guān)于有軌電車(chē)的審批政策，將有軌電車(chē)線網(wǎng)規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃和軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃編制過(guò)程中，通過(guò)省級(jí)統(tǒng)籌和科學(xué)論證，努力探索建設(shè)符合城市特點(diǎn)的軌道交通、現(xiàn)代有軌電車(chē)和常規(guī)公交有效結(jié)合的現(xiàn)代城市公交體系，推動(dòng)形成省級(jí)層面的有軌電車(chē)規(guī)劃線網(wǎng)，統(tǒng)籌推動(dòng)規(guī)劃落地實(shí)施。同時(shí)，加大有軌電車(chē)產(chǎn)業(yè)的扶持力度，做好有軌電車(chē)特色產(chǎn)業(yè)的建設(shè)指導(dǎo)工作，配套設(shè)立市級(jí)有軌電車(chē)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)基金，切實(shí)支持有軌電車(chē)核心系統(tǒng)的自主化，增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，促進(jìn)有軌電車(chē)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈不斷延伸[7]。

4.3 建立健全有軌電車(chē)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范

與傳統(tǒng)軌道交通制式相比，有軌電車(chē)具有路權(quán)與設(shè)置靈活、環(huán)境開(kāi)放、運(yùn)營(yíng)組織模式靈活等特性，不能完全照搬軌道交通標(biāo)準(zhǔn)及法律法規(guī)。目前有軌電車(chē)標(biāo)準(zhǔn)體系尚不健全，地方標(biāo)準(zhǔn)各不統(tǒng)一，部分有軌電車(chē)項(xiàng)目在設(shè)計(jì)、建設(shè)、驗(yàn)收、評(píng)估等階段面臨無(wú)章可循的問(wèn)題。為有序推進(jìn)有軌電車(chē)發(fā)展，亟須建立健全有軌電車(chē)標(biāo)準(zhǔn)體系，編制更有針對(duì)性的國(guó)家及地方標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，為有軌電車(chē)的可持續(xù)發(fā)展提供支撐。

4.4 創(chuàng)新政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制和路徑

為加快推動(dòng)有軌電車(chē)項(xiàng)目落地實(shí)施，集合產(chǎn)業(yè)鏈上下游不同發(fā)展環(huán)節(jié)主體組建專(zhuān)業(yè)化、一體化合作平臺(tái)，推動(dòng)有軌電車(chē)市場(chǎng)化實(shí)施模式創(chuàng)新。為避免形成巨大債務(wù)壓力，應(yīng)著重解決項(xiàng)目投融資模式，提前研究項(xiàng)目沿線站點(diǎn)土地綜合開(kāi)發(fā)資源、旅游資源，利用線路、車(chē)站、車(chē)輛段城市空間，創(chuàng)新土地使用、建設(shè)指標(biāo)、收益分配等方案，開(kāi)發(fā)建設(shè)城市綜合體和城市微中心，利用開(kāi)發(fā)收益平衡項(xiàng)目資金，形成可落地資金平衡方案，緩解地方政府財(cái)政支出壓力，最終實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政零補(bǔ)貼。引入市場(chǎng)力量時(shí)應(yīng)選擇綜合實(shí)力較強(qiáng)的優(yōu)質(zhì)社會(huì)投資人，在重視軌道投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力的同時(shí)，優(yōu)先選擇具備地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、商業(yè)運(yùn)營(yíng)能力的社會(huì)投資人，保障開(kāi)發(fā)收益水平。

5 結(jié)語(yǔ)

從國(guó)內(nèi)城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)情況來(lái)看，新城區(qū)域大規(guī)模建設(shè)地鐵、輕軌等軌道交通的性?xún)r(jià)比不高，而現(xiàn)代有軌電車(chē)是構(gòu)建新城區(qū)域內(nèi)部骨干交通體系、解決區(qū)域快線末端客流集散問(wèn)題較為理想的方案。特別是當(dāng)前受疫情影響的背景下，現(xiàn)代有軌電車(chē)作為新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要組成部分，對(duì)于實(shí)現(xiàn)政府“少花錢(qián)辦大事”和拉動(dòng)有效投資具有重要意義。

現(xiàn)代有軌電車(chē)正面臨城市化進(jìn)程不斷加快、國(guó)家投資力度加大、市場(chǎng)蓬勃發(fā)展的歷史性發(fā)展機(jī)遇，市場(chǎng)前景廣闊。新時(shí)期、新需求、新業(yè)態(tài)對(duì)現(xiàn)代有軌電車(chē)發(fā)展提出了全新要求，從規(guī)劃建設(shè)、投融資平衡、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、產(chǎn)業(yè)體系等多方面實(shí)現(xiàn)發(fā)展模式突破創(chuàng)新，對(duì)促進(jìn)現(xiàn)代有軌電車(chē)高質(zhì)量發(fā)展具有重要價(jià)值。