數(shù)字化建設(shè)背景下的鄉(xiāng)村突發(fā)公共危機事件治理邏輯研究

唐明慧

賀州學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院

一、引言

數(shù)字鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村治理未來發(fā)展的必然趨勢，利用現(xiàn)代信息技術(shù)對傳統(tǒng)工業(yè)，村落進(jìn)行數(shù)字化升級，保證現(xiàn)代鄉(xiāng)村的發(fā)展與時俱進(jìn)，數(shù)字鄉(xiāng)村又是社會變遷的重要縮影。信息技術(shù)不斷發(fā)展，能夠促使鄉(xiāng)村社會的理念、制度和手段實現(xiàn)智能化和數(shù)字化轉(zhuǎn)型。在鄉(xiāng)村建設(shè)時，注重數(shù)字信息內(nèi)容的建設(shè)，建立高效靈敏的現(xiàn)代社會治理體系，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化基礎(chǔ)，快速推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村的建設(shè)，能夠提高我國村級治理的現(xiàn)代化水平，共同保障鄉(xiāng)村建設(shè)的快速發(fā)展。

隨著數(shù)字化時代的到來，在跨越式、沖擊式的發(fā)展進(jìn)程中，社會結(jié)構(gòu)變遷與體制轉(zhuǎn)型的疊加，中國進(jìn)入了一個高風(fēng)險社會[1]。其中，重大公共危機事件作為風(fēng)險社會的突發(fā)式表達(dá)[2]，由于其廣泛的社會破壞性、嚴(yán)重的社會危害性，不僅對我國的公共安全體系提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，更對中國治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提出了新要求[3]。

回顧我國應(yīng)急管理體系建構(gòu)的初始條件與基石，作為治理主體的政府部門在面對重大突發(fā)公共危機事件時，主要依托于科層結(jié)構(gòu)以實現(xiàn)“應(yīng)急響應(yīng)”，具有明顯的權(quán)威導(dǎo)向和命令服從特色[4]。現(xiàn)實的情況是，這種依托于科層結(jié)構(gòu)開展重大突發(fā)公共危機事件治理的行動邏輯，在鄉(xiāng)村地區(qū)面臨著諸多實踐困境，鄉(xiāng)村地區(qū)成為中國公共危機事件治理的薄弱地帶[5]，具體表現(xiàn)在實踐過程中治理錯位、失位，甚至衍生出新的社會矛盾等現(xiàn)象時有發(fā)生。鄉(xiāng)村數(shù)字化建設(shè)背景下的農(nóng)村地區(qū)重大突發(fā)事件的治理邏輯為何？本文通過對鄉(xiāng)村地區(qū)突發(fā)公共危機事件的分析研究，解讀鄉(xiāng)村數(shù)字化建設(shè)背景下的鄉(xiāng)村治理邏輯。

二、鄉(xiāng)村地區(qū)公共危機治理的內(nèi)在邏輯

（一）權(quán)力嵌入：壓力達(dá)標(biāo)下的“急時行政”

在“鄉(xiāng)政村治”的政治結(jié)構(gòu)下[6]，基層政權(quán)長期“懸浮”于鄉(xiāng)村社會之上，鄉(xiāng)村常態(tài)化公共事務(wù)的決策權(quán)和行動權(quán)主要由以村兩委為代表的自治組織掌握[7]，表現(xiàn)出一種“上下分治”的治理形態(tài)[8]。這種制度與組織安排雖然保證了鄉(xiāng)村社會的自治性，但也導(dǎo)致了自治組織的組織體系和治理權(quán)威不斷弱化[9]。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)行具有時效性的剛性任務(wù)時，單純依靠自治組織的自主決策、自主行動往往難以完成上級政府指標(biāo)考核。在政府內(nèi)部的壓力型體制驅(qū)動下[10]，基層政府則會直接或間接進(jìn)入鄉(xiāng)村社會，以“行政權(quán)力嵌入”的方式重構(gòu)鄉(xiāng)村公權(quán)結(jié)構(gòu)，主導(dǎo)開展相關(guān)工作。即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長期“懸浮”于鄉(xiāng)村社會之上，但通過資源的供給和制度的輸入[11]，使作為鄉(xiāng)村治理核心主體的自治組織在具備自治化的政治權(quán)力屬性同時，還兼具著官僚化的行政權(quán)力屬性[12]，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村社會的滲透和控制[13]，為其在鄉(xiāng)村社會開展“急時行政”提供組織條件和權(quán)力基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)村公共危機治理作為一種典型的具有時效性的剛性任務(wù)，基層政府必須保證相關(guān)措施落實的及時性，避免公共危機事件擴散的風(fēng)險由可能性轉(zhuǎn)化成實質(zhì)性。在全國“一盤棋”的防控工作布局下，根據(jù)“發(fā)包-打包-抓包”的政策執(zhí)行邏輯，重大公共危機事件的治理任務(wù)最終下壓到基層政府。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，缺乏直接治理權(quán)力的鄉(xiāng)村地區(qū)是實施治理行動的主要場域。但在危機事件防控任務(wù)的強大壓力之下，則依托于村兩委等自治組織開展“急時行政”，以降低村兩委等自治組織自行開展治理行動的遲滯性與不確定性。

（二）策略行動：鄉(xiāng)土傳統(tǒng)下的行動慣性

不同于社會政策制定所遵從的由社會訴求到政府決策的“自下而上”路徑，政策執(zhí)行表現(xiàn)出一種由政府到社會的“自上而下”路徑，政策執(zhí)行的成功與否不僅僅取決于政府決策，更大程度上取決于作為政策接受面的社會[14]，受到所處于的社會環(huán)境影響[15]，環(huán)境的差異使政策執(zhí)行出現(xiàn)不同的實踐樣態(tài)和效果[16]。雖受制于宏大的外部行政環(huán)境，但鄉(xiāng)村社會在一定程度仍是一個相對獨立的政治場域[17]，其運行存在著內(nèi)生的鄉(xiāng)土秩序。當(dāng)國家政策執(zhí)行策略和鄉(xiāng)民行動慣性相沖突時，鄉(xiāng)民阻撓政策執(zhí)行的可能性要大于自我糾正行動路線的可能性[18]。具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)民在面對來自外部官僚體系嵌入所帶來的高度組織和行政任務(wù)的全方位監(jiān)控制約時，其感受到自身的生產(chǎn)生活受到了極大的限制，出于潛在的行為慣性，則會產(chǎn)生一種外在的抵制，且這種抵制方式會隨著壓力的疊加而變化，以爭取原有的生活節(jié)奏得以恢復(fù)。

從治理的內(nèi)容邏輯來看，政府以“行政權(quán)力嵌入”的方式在鄉(xiāng)村開展“急時行政”，并保證公共危機事件防控工作的緊急開展，并針對重大公共危機事件的治理要求采取“三封”策略，能有效避免重大公共危機事件在鄉(xiāng)村地區(qū)擴散。但從過程邏輯來看，政府的“行政權(quán)力嵌入”直接重構(gòu)鄉(xiāng)村的內(nèi)生權(quán)力架構(gòu)，鄉(xiāng)土的內(nèi)生秩序產(chǎn)生了強烈的沖擊。同時，“三封”政策基本上完全切斷了鄉(xiāng)民之間的聯(lián)系，對鄉(xiāng)民的生活造成了嚴(yán)重的影響。以如此劇烈、快速、強力的方式開展公共危機事件防控行動，必然會引起鄉(xiāng)民在思想上的反感與行動上的不配合，表現(xiàn)出一種典型的國家政策執(zhí)行邏輯與鄉(xiāng)民行動慣性沖突。這種沖突往往導(dǎo)致相關(guān)工作難以順利落實，防控目標(biāo)的實現(xiàn)難以保證。

（三）鄉(xiāng)村自主：威權(quán)政治與草根參與

鄉(xiāng)村組織的低組織力決定了急時性政策執(zhí)行需要強有力的政府“權(quán)力嵌入”，以保證行動的強制性啟動和規(guī)范性運行。但鄉(xiāng)村社會的自主性和鄉(xiāng)民的行為慣性，“行政化主導(dǎo)”和“行政化推動”的行動機制也存在著集權(quán)的增長、破壞規(guī)則、意識形態(tài)扭曲等可能的制度性風(fēng)險[19]，導(dǎo)致政府的“行政嵌入”往往伴隨著民眾抵制、反對或?qū)沟葐栴}，使國家并不能完全遂行自己的意志。解決國家與鄉(xiāng)村關(guān)系的規(guī)范失序問題，是急時性政策在鄉(xiāng)村地區(qū)落實執(zhí)行的制度性前提與體制性基礎(chǔ)。在現(xiàn)代化的國家權(quán)力話語體系下，國家公權(quán)的行使不僅要遵循剛性的法律程序，也要在執(zhí)行過程中尊重和保護社會中“軟性”的公序良俗，以顯現(xiàn)公權(quán)力的正當(dāng)性[20]。國家政策落實到鄉(xiāng)村，其執(zhí)行機制是“嵌入”在鄉(xiāng)村秩序中的，需要遵循鄉(xiāng)村內(nèi)部對事務(wù)處理的行動邏輯[21]。這就要求在鄉(xiāng)村地區(qū)開展緊急行動時，不僅僅要強化國家在鄉(xiāng)村地區(qū)的“基礎(chǔ)性權(quán)力”，更需要關(guān)注其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和治理方式，將鄉(xiāng)村草根階級及其行動邏輯納入考量之內(nèi)。

鄉(xiāng)村地區(qū)突發(fā)公共危機事件的防控與治理需要國家權(quán)力的推動以保證行動的緊急開展，在執(zhí)行的過程中，遵循具有傳統(tǒng)性、非正式性的“村規(guī)民約”等鄉(xiāng)村內(nèi)生行為規(guī)范，提高作為個體的鄉(xiāng)民對公共危機事件的防控等風(fēng)險治理的參與度，再造鄉(xiāng)村公共性，從而觸發(fā)鄉(xiāng)村的自主行動機制，是鄉(xiāng)村重大公共危機事件治理的內(nèi)在邏輯。通過對防控政策目標(biāo)和鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生秩序邏輯的調(diào)試，在改善或取消不合“人情”的防控措施的同時，以行政吸納的方式將各村小組長納入公共危機事件的防控與治理工作隊伍行列，在賦予正式權(quán)力和行政責(zé)任的同時，使其運用“宗親權(quán)威”開展工作，更進(jìn)一步地吸納普通鄉(xiāng)村參與治理，形成一種國家與鄉(xiāng)村社會協(xié)同防控與治理的新局面。

三、數(shù)字化建設(shè)背景下的鄉(xiāng)村突發(fā)公共危機事件治理路徑

面對疫情，無論采取何種防控行動模式，其目標(biāo)都應(yīng)該且必須是實現(xiàn)對疫情的蔓延得以有效的控制，這也成為了不同治理模式的理論切入點和實踐出發(fā)點。因此，構(gòu)建由國家與草根組成的復(fù)合行動主體，并以有效防控鄉(xiāng)村突發(fā)公共危機事件治理和保護鄉(xiāng)村秩序為治理目標(biāo)的復(fù)合型治理模式，可以成為鄉(xiāng)村地區(qū)治理的理想選擇。

（一）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)權(quán)威主義觀，建設(shè)服務(wù)型政府

在中國式的治理中，黨和政府必須發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)作用，是多元治理主體的核心，其行動和價值取向直接影響著我國的治理模式與實效。因此，實現(xiàn)雙復(fù)合型治理模式首先取決于黨和政府的治理理念。總的來說，就是地方基層政府必須加強“放管服”體制改革，去除“官本位”的傳統(tǒng)理念，逐步樹立起“治理”的價值理念和行動邏輯，實現(xiàn)職能角色由“管控型”向“服務(wù)型”的過渡。誠然，公共衛(wèi)生事件的治理依然需要權(quán)威的國家在場，但面臨鄉(xiāng)村地區(qū)復(fù)雜性，不可能僅靠政府來實現(xiàn)相關(guān)鄉(xiāng)村突發(fā)公共危機事件治理的目標(biāo)，也不利鄉(xiāng)村社會的保護，構(gòu)建鄉(xiāng)村地區(qū)應(yīng)對突發(fā)公共危機事件的內(nèi)生機制才是根本之策，這也是對建設(shè)服務(wù)型政府的重要要求。比如在事件防控的過程中，防控工作組織的建立和運行政府所發(fā)揮的作用應(yīng)是協(xié)助、引導(dǎo)而非替代，在防控過程中應(yīng)是資源供給、制度保障而非具體方案的輸入。通過為鄉(xiāng)村內(nèi)生的鄉(xiāng)村突發(fā)公共危機事件治理機制的構(gòu)建進(jìn)行統(tǒng)籌和提供相應(yīng)的服務(wù)，應(yīng)是基層政府在鄉(xiāng)村地區(qū)開展相關(guān)公共危機事件治理工作的重要內(nèi)容。

（二）形塑鄉(xiāng)村秩序認(rèn)同，發(fā)揮內(nèi)生資本作用

鄉(xiāng)村突發(fā)公共危機事件治理需要全面性和廣泛性推進(jìn)，而鄉(xiāng)村社會存在著豐富的內(nèi)生性資源，如何運用這些資源去應(yīng)對公共危機事件成為了提升治理成效的關(guān)鍵。我國的鄉(xiāng)村作為典型的熟人社會，地緣與血緣關(guān)系成為了鄉(xiāng)民間相互聯(lián)系的重要紐帶，遵循關(guān)系理性行為邏輯，這就昭示著鄉(xiāng)村社會的集體運行秩序與宗法倫理型社會相關(guān)聯(lián)，無形的鄉(xiāng)村社會資本激勵與倫理對國家正式權(quán)力及其運行邏輯存在明顯影響。雙復(fù)合型模式強調(diào)在公共危機事件治理過程中，除了充分運用政府資源外，更加強調(diào)鄉(xiāng)村內(nèi)生秩序的作用。在保護鄉(xiāng)村內(nèi)生秩序生態(tài)的同時，通過鄉(xiāng)村內(nèi)在的“宗親化”動員邏輯，將“鄉(xiāng)賢”“族長”等鄉(xiāng)村內(nèi)生群體權(quán)威納入鄉(xiāng)村正式的政治和行政體系，使其運用族群的“家長權(quán)威”讓離散化的鄉(xiāng)民能集體響應(yīng)國家的緊急行動，實現(xiàn)治理目標(biāo)的實現(xiàn)和鄉(xiāng)村內(nèi)生秩序的保護，從而有效提升治理的社會績效。

（三）建構(gòu)鄉(xiāng)民話語權(quán)，提升鄉(xiāng)民的主體意識

在鄉(xiāng)村突發(fā)公共危機事件的治理過程中，雙復(fù)合型模型仍然需要進(jìn)行必要的制度安排，以此來規(guī)范行為者。但鄉(xiāng)村社會作為一個自治體，保證其自治權(quán)，在制度設(shè)計上將各主體的自覺性和能動性納入其中。因此，強調(diào)國家與鄉(xiāng)村社會的對話，實現(xiàn)政社的良性互動是雙復(fù)合型模式的基本導(dǎo)向。在具體的實踐中，在加強國家與政府的基礎(chǔ)性權(quán)力建設(shè)的同時，改變農(nóng)村政治場域農(nóng)民“啞語”的話語結(jié)構(gòu)，豐富鄉(xiāng)民政治參與的形式和渠道，提升鄉(xiāng)民作為鄉(xiāng)村治理主體的政治話語權(quán)與行政參與權(quán)，使鄉(xiāng)民養(yǎng)成一種主動進(jìn)入鄉(xiāng)村政治場域的行為慣性，從而培育鄉(xiāng)民作為鄉(xiāng)村公共危機事務(wù)決策和執(zhí)行的主體意識，是實現(xiàn)公共危機事件治理多元主體參與的雙復(fù)合型模式的重要舉措。

（四）培育鄉(xiāng)民公共精神，拓展鄉(xiāng)村彈性空間

鄉(xiāng)村突發(fā)公共危機事件由于其影響的無差別性，對社會整體產(chǎn)生著重要的影響，因此對其的治理要從維護社會整體利益出發(fā)，在治理過程中對社會公民的個人利益可能會產(chǎn)生一定的影響。在雙復(fù)合型模式的治理下，其治理目標(biāo)依然是公共事件的有效化解，因此在強調(diào)“以人為本”的價值取向的同時，同樣重視鄉(xiāng)村整體的利益。而能否獲得整體利益的最大化，公民的公共精神成為了重要影響因素。公共精神本質(zhì)是一種奉獻(xiàn)精神，主要體現(xiàn)在個人利益與公共利益的協(xié)調(diào)機制中，使公民認(rèn)識到公共危機發(fā)生時，個人的安全與集體的安全是融為一體的，只要集體安全的前提下自身的安全才能得以保障。因此，加強鄉(xiāng)民公共精神的培養(yǎng)，使其能自主有效地協(xié)調(diào)個人與村莊集體之間的利益關(guān)系，在維護自身的個體利益的同時，兼顧?quán)l(xiāng)村的整體利益，配合甚至參與相關(guān)防控工作，在治理公共危機事件的過程中創(chuàng)造良好的彈性空間，保證具有強制性、規(guī)范性的治理行動得以順利執(zhí)行。

四、結(jié)論

為理出鄉(xiāng)村突發(fā)公共危機事件的治理邏輯，本文通過對數(shù)字化背景下鄉(xiāng)村重大突發(fā)衛(wèi)生事件的治理考察與分析，從國家秩序與鄉(xiāng)村秩序兩個維度進(jìn)行實踐考察和微觀論述。主要結(jié)論是：（1）鄉(xiāng)村數(shù)字化建設(shè)為降低鄉(xiāng)村突發(fā)公共危機事件擴散的風(fēng)險、加強鄉(xiāng)村突發(fā)公共危機事件治理提供一個新的思路；（2）數(shù)字化手段與村規(guī)民約配合使用，可以減少對鄉(xiāng)村社會內(nèi)生秩序的影響，能夠達(dá)到協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村社會關(guān)系的作用；（3）在鄉(xiāng)村突發(fā)公共危機事件治理過程中，要遵循鄉(xiāng)村社會處理公共事務(wù)的內(nèi)在邏輯，根據(jù)其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和治理方式精準(zhǔn)施策，避免國家對社會的“替代”。