推進山東半島城市群建設 助力黃河流域發展

李佐軍 王炳文 尋廣新

城市群是推動高質量發展的主要平臺。當前，我國19個國家級城市群以占全國25%的土地，集聚了全國83%的人口，創造了88%的GDP。在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中，山東半島城市群居于全國19個城市群“發展壯大”層級的第一位，僅次于“優化提升”層（第一層級）的京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝、長江中游等五大城市群，在推進黃河流域高質量發展中具有戰略地位。黨的十八大以來，山東半島城市群在新發展理念指引下，大力推進新舊動能轉換，在高質量發展上邁出了堅實步伐。但仍存在傳統產業比重較高、單位國內生產總值能耗較多、科技創新能力偏低、城市群輻射力較小、核心城市凝聚力較弱等問題。2022年，國務院印發了《關于支持山東深化新舊動能轉換推動綠色低碳高質量發展的意見》，為山東半島城市群未來推進高質量發展指明了方向。在新發展階段，山東半島城市群亟須進一步發揮優勢、彌補短板，加快新舊動能轉換，更好發揮推動黃河流域高質量發展的龍頭作用。

推進高質量發展的優勢、動能和潛力

（一）發展優勢明顯

一是區位優勢突出。山東半島城市群地處京津冀、長三角、東北振興三大國家戰略區域的交匯點，“南北借力、東西逢源”。同時，交通網絡發達，內外聯通度高。二是工業門類齊全。山東半島城市群是我國唯一具有41個工業大類的城市群，在能源、鋼鐵、化工、機械制造等工業領域具有較好基礎，氧化鋁、發動機、大型拖拉機、燃料油、液化石油氣等18種產品產量居全國各大城市群首位。三是常住人口規模較大。自古以來，山東半島城市群是我國人口的重要集聚地，加之人口持續凈流入，人口一直保持較大規模。筆者根據第七次全國人口普查數據，采用隊列要素人口預測法，對2023—2035年我國19 個城市群人口發展趨勢進行預測的結果顯示，2035年前山東半島城市群可保持6000萬—7000萬人的勞動年齡人口規模，在各大城市群中穩居前六位。

（二）發展動能充足

2018年以來，山東半島城市群強力推進新舊動能轉換，發展速度加快，新發展動能不斷加大。2021年，山東半島城市群GDP躍上8.3萬億元新臺階，雖與長三角城市群（27.6萬億元）還有較大差距，但縮小了與粵港澳大灣區城市群（10.1萬億元）、京津冀城市群（9.8萬億元）和長江中游城市群（9.7萬億元）的差距，在19個城市群中排名第五。規模以上工業增加值同比增長9.6%，創近十年新高。產業基礎高級化、產業鏈現代化取得積極進展，傳統產業數字化改造升級加快，“四新”經濟形成規模，智能家電、軌道交通裝備進入國家先進制造業集群行列。

（三）發展潛力很大

基于夜間燈光遙感數據，筆者對19 個國家級城市群時空演化趨勢進行分析后得出，相對于長三角、粵港澳大灣區等城市群，山東半島城市群屬于高速成長型城市群。從國內外城市群時空發展規律來看，在此階段，城市群中心城市的部分產業和非核心功能向周邊小城市不斷擴散，都市圈逐漸形成，城市化水平快速提升，分工協作體系日趨完善，區域基礎設施加快建設，發展潛力還有很大釋放空間。同時，山東半島城市群屬于省域城市群，相對于其他跨省城市群，文化認同度高，利益沖突較少，資源整合障礙較小，后發優勢明顯。

2023年6月8日，山東青島西海岸新區海西灣造船基地一片繁忙。圖/中新社

制約高質量發展的主要短板

（一）傳統產業比重較高

山東半島城市群產業結構偏重工業，產業附加值較低。化學原料和化學制品制造業、電力、熱力生產和供應業、石油、煤炭及其他燃料加工、黑色金屬冶煉及壓延加工業等傳統重化工業占工業產值比重超過70%。而京津冀、長三角、粵港澳大灣區等城市群的主體產業多為金融、計算機、通信和其他電子設備制造業、電氣機械和器材制造業、新能源等行業。2021年，山東省5家入選世界500 強的企業中，除海爾集團外，其余均是重化工業企業。近年來，山東半島城市群服務業占比雖有提升，但仍以交通、商貿、餐飲住宿等傳統服務業為主，以“網絡+科技+平臺+服務”為主要特征的新興服務業發展相對緩慢。根據2022年中國互聯網協會發布的報告《2021年中國互聯網綜合實力100強企業》，山東半島城市群相關企業均排在百名之外，與此形成鮮明對比的是京津冀、長三角和粵港澳大灣區城市群有大量相關企業上榜。

（二）單位GDP能耗較多

2020年，山東半島城市群能源消費總量為41826.8萬噸標準煤，占全國能源消費總量的8.4%，單位GDP能源消費量在19個城市群中最高。化石能源消費占全部能源消費量比重較高，其中僅煤炭占比就高達66.8%，油氣、天然氣和一次電力占比分別為13.6%、5.83%和4.4%。2021年，單位GDP耗電量為888.5千瓦時/萬元，同樣在各大城市群居于前列。二氧化硫、氮氧化物等排放總量也居于各大城市群前列。同時，森林覆蓋率僅20.9%，低于全國23.0%的水平，在各大城市群中排名靠后。

（三）科技創新能力偏低

2020年，山東半島城市群的研發投入強度為2.1%，與長江中游城市群持平，低于京津冀（6.3%）、長三角（4.0%）、粵港澳大灣區（2.9%）和關中平原（2.3%）等城市群。重大科技創新平臺建設與發達城市群相比較為滯后，國家支持建設的國際科技創新中心、綜合性國家科學中心，山東半島城市群沒有入圍；科技部遴選出的首批20個全國重點實驗室，山東半島城市群也未獲得名額。在支撐科技創新的人才總量和質量方面，山東半島城市群與京津冀、長三角、粵港澳大灣區等城市群相比還存在較大差距。同時，營商環境也有待提升，根據北京大學發布的《中國省份營商環境評價報告》，2021年山東省營商環境得分59.26，居全國第九位。

（四）城市群輻射力較小

山東半島城市群屬于一省范圍之內，難以獲得國家層面對城市群規劃的公開批復（根據國家發展改革委關于城市群規劃編制的工作方針，只有跨省城市群才能獲得國務院批復，不跨省城市群僅由本省批復，報國家發展改革委備案），因此與長三角、京津冀、粵港澳大灣區、成渝和長江中游等跨省城市群相比，在這方面有些先天不足，不利于發揮山東半島城市群跨區域的輻射作用。雖然山東半島城市群被賦予了黃河流域的龍頭地位，但要充分發揮其輻射帶動作用，還面臨一些障礙。一是山東半島城市群產業結構以傳統工業為主，難以對黃河中上游地區提供跨區域的有效服務。二是山東半島城市群缺少國際化、現代化的綜合交通樞紐，與周邊城市群、沿黃地區的基礎設施連通效率不高。三是山東半島城市群高效協同的治理體系有待建立。

（五）核心城市凝聚力較弱

從國內外經驗來看，城市群的高質量發展主要依靠核心城市的輻射帶動作用。當前濟南和青島（山東“雙子星”）作為山東半島城市群的核心城市，凝聚力并不十分突出。濟南作為省會城市仍在打造國家中心城市的路上；青島作為山東半島城市群經濟發展首位度最高的城市，對周邊城市的輻射力也有限。總體看，山東“雙子星”與上海、廣州、武漢等其他城市群核心城市相比，在經濟總量、人口集聚、創新帶動能力等方面尚存在明顯差距，有效發揮城市群龍頭城市作用難度較大。2021年，濟南和青島在山東半島城市群中的經濟首位度分別為13.7%和17.0%，遠低于上海、杭州、深圳、廣州、武漢、鄭州等城市，幾乎排在核心城市首位度末尾，對城市群的帶動和輻射作用有限。

更好發揮推進黃河流域高質量發展龍頭作用的政策建議

（一）支持山東半島城市群積極開展國家區域戰略聯動試驗

鑒于山東半島城市群位于黃河流域、京津冀、長三角等多個國家重大區域發展戰略“交匯區”、京滬經濟走廊與新亞歐大陸橋經濟走廊“交匯點”的特殊條件，建議充分發揮其“以東帶西、承南啟北”的國家區域戰略聯動作用，積極開展山東半島城市群國家區域戰略聯動試驗。支持山東半島城市群建設現代化、國際化運籌中心，充分發揮其區域戰略聯動的中樞功能。鼓勵和支持山東半島城市群與黃河流域中原城市群和關中城市群、京津冀城市群、長三角城市群等進行協同規劃，建設區域統一大市場，開展廣泛合作。支持山東半島城市群建設現代綜合立體交通運輸體系和現代流通體系，著力打通新亞歐大陸橋的北通道，加強與黃河中上游經濟帶的基礎設施互聯互通、產業分工和生態協同保護。支持“濟南—鄭州—西安”數字一體化聯動協調發展，打造歐亞大陸“數字新通道”。加快推進京滬二線工程，支持在山東半島城市群內發展相關支線。

（二）支持山東半島城市群加快建設綠色低碳高質量發展先行區

貫徹落實國務院《關于支持山東深化新舊動能轉換推動綠色低碳高質量發展的意見》中明確提出的“努力建設綠色低碳高質量發展先行區”要求，將綠色低碳發展與高質量發展有機結合起來，走出一條對黃河中上游地區具有借鑒意義的可持續發展新路。一方面，在高質量發展上，加快發展新一代信息技術、新材料、生物技術、高端裝備制造業等戰略性新興產業，支持建設國家云計算裝備產業創新中心、新能源汽車制造基地和未來產業示范園區，輻射帶動黃河流域的產業轉型升級。另一方面，在綠色低碳發展上，積極推動傳統工業綠色低碳轉型，深入推進能源革命，集約節約利用資源，打贏藍天保衛戰、碧水保衛戰、凈土保衛戰，保護生態環境，提升碳匯能力，形成綠色低碳生活方式，打造黃河流域環境治理先行區、生態建設樣板區。

（三）支持山東半島城市群持續建設新舊動能轉換綜合試驗區

充分依托山東半島城市群作為目前全國唯一新舊動能轉換綜合試驗區的獨特優勢，加快推進動力革命，切實將發展重心轉到依靠人才和科技上來，建設區域高水平人才中心和創新高地，培育經濟發展新動能，帶動黃河流域的新舊動能轉換。支持山東半島城市群建設自主創新示范區，推進傳統制造業、科技金融、數字產業等深度融合發展，積極培育引領型先進業態。鼓勵發展網絡協同制造、個性化定制、智能化管理等新模式。支持國家實驗室、國家工程研究中心等高能級創新平臺在山東半島城市群布局。鼓勵產業鏈領航企業聯合高校、科研院所和行業組織共建產業創新中心。支持山東半島城市群建立現代職業教育發展試驗區，搭建以產教融合工程為重點的創新平臺。規劃建設沿京滬線的京津冀—山東半島—長三角科技創新走廊，發揮山東半島科技創新紐帶作用，打造連接南北的科技創新軸。

（四）支持山東半島城市群打造開放合作新高地

盡快把煙臺到大連的跨海大通道建設列入國家交通建設總體規劃，推動山東半島與遼東半島協同打造全國面向東北亞的開放中樞，引領輻射黃河中上游地區開放合作。加快研究推進黃河通航工程，先期推進黃河下游山東半島境內通航，實現沿黃地區與出海口相連，打通黃河流域對外開放的水上通道。支持濟南加快創建國家中心城市，支持青島對標國際先進沿海城市、加快打造引領型現代海洋城市。推進濟南和青島與西安、蘭州、鄂爾多斯等黃河流域其他城市群中心城市多層次、多領域的深度合作交流，打造城市發展聯盟，進一步提升山東“雙子星”發展能級和位勢，輻射引領山東半島以及整個黃河流域高質量發展。鼓勵山東創新支持民營企業改革發展的制度和政策環境，破除制約生產要素自由流動的體制機制障礙，建設區域統一市場，維護公平競爭秩序。支持山東半島城市群持續深化“放管服”改革，打造市場化法治化國際化營商環境。充分發揮山東半島城市群中國—上合組織地方經貿合作示范區作用，發揮與日韓等東亞國家深度合作的優勢，創建中日韓地方經貿合作示范區，借鑒上海自由貿易試驗區臨港新片區和海南自貿港建設經驗，推動中國（山東）自由貿易試驗區各項改革開放任務加快落地。