福建省2021年度碳排放配額分配實施策略

夏 磊 鄧穎慧 劉 慧 朱 峰 方希智

廣州綠石碳科技股份有限公司

0 前言

實現碳達峰、碳中和是以習近平同志為核心的黨中央統籌國內國際兩個大局作出的重大戰略決策。近年來，福建省深入貫徹習近平生態文明思想，堅定不移走生態優先、綠色低碳的高質量發展道路，積極應對氣候變化，碳減排工作取得積極進展。全省經濟快速發展的同時，水、大氣、生態環境質量長期保持全優并居全國前列，單位GDP 的CO2排放持續下降。到“十三五”末，全省單位GDP 的CO2排放較2015年下降超20%。

2016年底，福建省地方碳排放權交易市場啟動交易，成為國內第8 個區域碳市場。福建碳市場試點相關工作雖起步較晚，但起點高。在碳市場的核心制度、運行規則、分配方法上全面對接全國碳市場總體思路，并結合福建實際積極創新，建立起了系統完善的制度體系。經過5 年探索，已初步建成具有福建特色的碳排放權交易體系，為全國碳市場建設提供了福建經驗。目前，福建碳市場將電力、鋼鐵等9 個高排放行業約300 家企業納入配額管理，覆蓋工業領域80%以上碳排放，通過市場機制激勵企業主動采取措施實現節能、降碳、減污。截至目前，累計成交3 700萬t，金額突破9.7億元。

1 方案編制背景

根據《福建省碳排放權交易管理暫行辦法》（省政府令第214號）、《福建省碳排放權交易市場建設實施方案》（閩政〔2016〕40號）、《福建省碳排放配額管理實施細則（試行）》（閩發改生態〔2016〕868 號）等文件要求，省級碳排放權交易主管部門應根據本省溫室氣體控制總體目標，結合經濟增長、產業轉型升級、重點排放單位情況等因素，設定年度碳排放配額總量，制定碳排放配額分配和管理細則，報省人民政府批準后向社會公布。碳排放配額具體分配方案應當根據行業基準水平、減排潛力和重點排放單位歷史碳排放水平等因素，經征求相關行業主管部門意見后制定。碳排放配額實行動態管理，每年確定一次。自2016年福建碳市場啟動，每個年度主管部門均編制了配額分配方案并向社會發布。2022 年7月，福建省碳排放權交易工作協調小組辦公室發布了《福建省2021 年度碳排放配額分配實施方案（征求意見稿）》，并公開征求意見[1］。

2 方案主要內容

方案由正文和附錄組成。正文包括5個部分，分別為納入配額管理的企業范圍、配額總量與構成、配額分配方法、配額調整機制和其他事項，附件為2021年度分行業配額計算方法，包括電力、鋼鐵、化工、石化、有色、民航、建材、造紙、陶瓷9大行業。

1）納入配額管理的企業范圍

納入范圍為電力、鋼鐵、化工、石化、有色、民航、建材、造紙、陶瓷等9大行業中，2018至2021年度任意一年綜合能源消費總量達5 000 tce 以上（含）的企業法人單位或獨立核算單位。已納入全國碳市場的發電行業企業不納入全省碳市場管理，但含自備電廠的非發電行業企業扣除發電部分后納入全省碳市場管理。2021年度納入配額管理的重點排放單位將根據2021年度碳排放核查結果確定。

2）配額總量與構成

根據全省單位生產總值CO2排放下降目標，結合經濟增長、行業基準水平、產業轉型升級、減排潛力和重點排放單位歷史排放水平等因素確定年度配額總量。配額總量由既有項目配額、新增項目配額和市場調節配額三部分構成。其中，既有項目配額、新增項目配額根據本方案確定的配額計算方法進行核定。市場調節配額為既有項目配額與新增項目配額之和的5%，用于市場靈活調節。

3）配額分配方法

2021 年度企業配額分配采用基準線法和歷史強度法。

(1)基準線法

電力（電網）、建材（水泥和平板玻璃）、有色（電解鋁）、化工（以SiO2為主營產品）、民航（航空）等行業重點排放單位采用基準線法分配配額。對采用基準線法分配的行業，新增項目投產滿12個月后轉為重點排放單位，并納入配額管理。重點排放單位配額=行業基準值×產量。

（2）歷史強度法

有色（銅冶煉）、鋼鐵、化工（除主營產品為SiO2外）、石化（原油加工和乙烯）、造紙（紙漿制造、機制紙和紙板）、民航（機場）、陶瓷（建筑陶瓷、園林陶瓷、日用陶瓷和衛生陶瓷）等行業重點排放單位采用歷史強度法分配配額。對采用歷史強度法分配的行業，新增項目投產滿24個月后轉為重點排放單位，并納入配額管理。重點排放單位配額=歷史強度值×減排系數×產量。

4）配額調整機制

(1) 采用基準線法分配配額的重點排放單位，設置配額缺口比例上限。配額缺口比例上限為重點排放單位當年度經核查排放量的20%，超過比例部分的配額缺口無效。

(2) 采用歷史強度法分配配額的重點排放單位，若因產品品種或產品結構等變化，導致當年度出現配額盈余（或缺口）過大的，對配額盈余（或缺口）比例設置4檔最高限值，超過比例部分的配額盈余（或缺口）無效。

5）其他事項

主要規定了重點排放單位合并、分立與關停情況的處理方法，強調了重點排放單位碳排放數據質量執法檢查以及剩余的市場調節配額注銷等事宜。

3 方案主要變化

1）指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平總書記來閩考察重要講話精神，按照黨中央、國務院關于碳達峰碳中和的決策部署，持續開展碳排放配額管理，推進重點企業減污降碳協同增效。依照公平、公正、公開原則，充分運用市場機制督促企業落實溫室氣體控排目標，以歷史強度法、行業基準線法為基本方法開展配額分配。同時，注重做好與全國碳市場的銜接并充分考慮疫情對企業生產的影響，合理設置減排系數和調節機制，確保全省碳市場健康平穩運行。

2）納入配額管理的企業范圍

相較于2020 年度配額分配方案，2021 年度納入配額管理的企業范圍有所調整[2］。綜合能源消費總量的基準年由2013 年以來調整為2018-2021 年度，這主要是考慮部分企業近幾年能源消費情況可能未達到限定值，對納入碳市場的企業名單根據生產情況保持動態更新。

3）配額總量與構成

2020 年度市場調節配額由于考慮近年來碳市場整體有一定配額節余暫不預留，2021年度則預留了既有項目配額與新增項目配額之和的5%用于市場調節配額，這也充分體現了市場機制的靈活性，通過合理靈活設置調節機制來保障碳市場的穩定運行。

4）配額分配方法

配額分配方法是碳市場機制的核心制度之一，配額分配不當可能會導致配額盈余過多、碳價過低、交易不活躍，也可能導致配額缺口過多、碳價過高、企業壓力過大。自交易啟動以來，福建碳市場采用基準法、歷史強度法和歷史法等方法分配配額，后期逐步淘汰歷史法，采用基準法和歷史強度法為主。2021 年最大的變化在于繼續向基準法過渡，新增電網行業采用基準法，供電線損率基準取值3.66%。在基準法和歷史強度法分配的行業中，除石化（原油加工、乙烯）和有色（銅冶煉）維持不變，其他行業或基準值有變化，或減排系數有變化，或能源結構調節系數有變化。總體而言，2021年度的配額分配相對2020 年而言整體有所放松，主要體現在：

（1）采用歷史強度法的部分行業減排系數有所上調，如鋼鐵、化工（除主營產品為SiO2外）、造紙（紙漿制造、機制紙和紙板）、民航（機場）。

（2）采用歷史強度法的部分行業能源結構調節系數有所上調，如陶瓷（建筑陶瓷、園林陶瓷、日用陶瓷和衛生陶瓷）。

（3）采用基準法的部分行業基準值有所上調，如有色（電解鋁）、化工（以SiO2為主營產品）。但對于民航（航空）、建材（水泥、平板玻璃）而言，基準值均有不同程度的下調，配額有所縮緊（見表1）。

表1 福建省2021年度碳排放配額分配方法變化

5）配額調整機制

2021年度配額調整機制借鑒參考了《2019-2020 年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發電行業）》，對采用基準線法分配配額的重點排放單位設置配額缺口比例上限[3］。配額缺口比例上限為重點排放單位當年度經核查排放量的20%，超過比例部分的配額缺口無效。這是充分考慮了與全國碳市場的銜接，同時考慮疫情對企業生產的影響，高效統籌疫情防控和經濟社會發展，降低配額缺口較大的重點排放單位所面臨的履約負擔，確保全省碳市場健康平穩運行。

4 討論與建議

1）政策規則的時效性

由于疫情和其他因素影響，近兩年福建省配額分配方案均在第二年的下半年發布，如2020 年度配額分配方案為2021 年10 月發布，2021 年度配額分配方案為2022 年7 月發布征求意見稿。從配額分配角度而言，分配方案需要提前征求企業及各相關方的意見，且應該在正式施行前發布。這樣企業才能充分理解政策，并且以政策為導向，根據市場情況自行選擇通過何種方式去完成碳交易履約工作。如果因為政策滯后，導致企業可能無法提前安排節能降碳的改造，那這與碳市場的初衷是相違背的。碳市場的本職就是利用市場化手段、經濟化手段去倒逼企業進行節能減排，應該提前出臺政策，讓企業在政策允許范圍內更低成本履約。對于納入企業名單公布也同樣如此，近兩年的企業名單均在當年的核查工作完成后才公布，如2020 年度配額分配方案發布時已完成核查工作，故方案中附企業名單，2021年度配額分配方案征求意見稿發布時核查工作尚未完成，故方案中未附企業名單。也就是說，企業都是事后才知道自身要納入碳交易市場，被動去參與碳交易，導致部分新納入的企業不熟悉政策和規則，增加履約的成本。應提前安排新納入企業名單的報送以及核查工作，確認新納入企業名單，并對新納入企業開展相應的培訓工作，保證新納入企業對于政策和規則的熟悉，讓企業更好地參與碳交易市場。

2）分配方法的合理性

目前，國內碳市場的配額分配主要分為基準法、歷史強度法和歷史法，福建碳市場在啟動初期三種方法均有采用，近幾年歷史法已經逐步被淘汰，以基準法和歷史強度法為主，且采用基準法的行業逐步增加，這也是符合碳市場配額分配的原則，鼓勵先進淘汰落后。但對于地方碳市場而言，在配額分配基本原則情況下，可能需要更多結合當地產業情況適當調整。

（1）建材行業（水泥）

2021 年度，水泥行業配額分配延續了基準法，同時進行了優化，在熟料基準值方面，分4 000 t/d（含）以上熟料生產線和2 000 t（含）~4 000 t/d 熟料生產線，這充分考慮了福建省本地水泥產業情況。根據福建省工業和信息化廳公布的2021 年福建省水泥熟料平板玻璃生產線清單，截至2021 年底，福建省水泥熟料生產線共計44條，其中4 000 t/d以下生產線18條，其中2 500 t/d生產線17條，2 000 t/d生產線1 條[4］。由于不同規格生產線能耗、碳排放水平差異較大，所以增加4 000 t/d 熟料生產線基準值是十分合理的。在這個基礎上，建議考慮增加廢棄物協同處置的配額。目前，很多水泥企業均有協同處置生活垃圾、污泥、危險廢棄物等，協同處置過程中，可能會增加企業電耗及煤耗。參考北京的配額分配方案，同樣也是考慮廢棄物協同處置，廢棄物協同處置基準值分a、b兩類，分別取0.3 tCO2/t廢棄物和0.1 tCO2/t廢棄物，a 類是以飛灰等熱值較低的廢棄物，b 類是以廢礦物油、工業廢物等熱值較高的廢棄物[5］。由于水泥行業高碳排放屬性，福建省水泥熟料生產線較多，產能較大，在配額分配時可調研廢棄物協同處置具體情況，以及對應增加的能耗、碳排放情況，適當在配額分配時給予考慮。

（2）鋼鐵和造紙行業

根據2020年度納入企業名單，鋼鐵企業25家，造紙企業17家，數量均不少。參考廣東省配額分配方案，鋼鐵行業煉焦、石灰燒制、球團、燒結、煉鐵、煉鋼（轉爐）、煉鋼（電爐）等工序均采用基準法分配配額，造紙行業普通造紙和紙制品生產企業采用基準線法分配配額[6］。可在下一年度配額分配時，根據鋼鐵和造紙行業實際情況，研究探索基準法的可行性，進一步深化基準法適應范圍。