公共數據使用的路徑探尋
——訪工信部信息通信經濟專家委員會委員、中國科協決策咨詢首席專家王春暉

本刊記者 屈一平

公共數據驅動發展，網絡強國引領未來。在大數據時代，公共數據是一個巨大的數據庫，從個人日常生活到政府決策，公共數據的應用無處不在，成為推動社會發展的重要力量。

“十四五”規劃中明確提出，要“加強公共數據開放共享”，但單純依賴公共數據的獲取與研究還遠遠不夠，政府還必須合理有效地利用公共數據，以推進經濟社會的高效發展。

如何準確地界定公共數據的使用范圍，更好地發揮其作用，充分釋放公共數據的使用價值成為關注焦點。對此，本刊記者采訪了工信部信息通信經濟專家委員會委員、中國科協決策咨詢首席專家王春暉。他認為，公共數據的市場還處在培育期，要避免一哄而上，應當在總結優秀數據交易市場經驗的基礎上，構建全國一體化的公共數據交易市場體系。

公共數據界定：使用路徑的邏輯起點

2019年，工信部信息通信經濟專家委員會委員、中國科協決策咨詢首席專家王春暉在瑞士日內瓦參加聯合國國際電聯《國際電信規則》的審議。

7月5日，北京市出臺《關于更好發揮數據要素作用進一步加快發展數字經濟的實施意見》，推進開展公共數據專區授權運營，與此同時，貴州、浙江、上海等地也在研究制定公共數據授權運營管理規則……各地紛紛探尋政府與市場相關的公共數據使用路徑。

有資料表明，我國政府部門擁有的公共數據信息占全社會信息數據總額的80%左右，那么，日常生活中如何認識公共數據，它與政務數據又有何區別呢？

“目前，公共數據和政務數據兩個概念頻繁出現在政策性文件中，在一些地方數據立法中，已經使用了‘公共數據’一詞的表述。”王春暉提醒，對于公共數據的確認，不應以控制數據的主體來判斷是否屬于公共數據，而應該按照數據服務的屬性來判定公共數據的范疇，來自黨政機關和企事業單位的相關數據均屬于公共數據。

另外，來自行業的公共數據概念也越來越開始走進市民的視線，在一些省市出臺的相關數據條例里，初步對公共數據這一概念達成了共識。其中《浙江省公共數據條例》已成為我國第一個關于公共數據行業的地方性條例。

在王春暉看來，公共數據具備三個要素：一是主體是政府部門、從事公共事務活動的機構等；二是在實施公共服務過程中產生的各種信息；三是從信息中獲取的和經過處理而形成的信息，必須通過行政相對人及相關利益體的參與才能完成。

從數據服務的社會屬性看，公共數據中囊括了政務數據，所以在日常生活中，為了順應服務社會的屬性和目的，多數地區采用了公共數據這一概念。

王春暉認為，“數據二十條”關于“實施公共數據確權授權機制”中就包含了“政務數據”，在此基礎上增設了使用公共數據主體的范圍內容。

公共數據利用：使用路徑的現實邏輯

今年2月，黨中央、國務院共同頒布了《數字中國建設整體布局規劃》，這是黨的二十大以來中央政府在數字化建設方面的重新擘畫，數據的基礎設施和資源體系成為數據國家的兩個基礎，從數據資源體系來看，公共數據的運營機構值得關注。

此前，公共數據開放是使用公共數據的主要方式之一，但存在安全風險責任大、缺乏直接激勵等問題，導致數據實用性不高。如何處理授權運營和公共數據開放之間的關系，存在一些爭議。

王春暉指出，從公共數據的服務屬性可以區分為兩類：一類是服務于公益性的公共數據，這類數據宜采取無償使用的辦法；另一類是與經濟發展相關的公共數據，這類數據建議嘗試有償使用，不過，無論是無償還是有償使用，都需要附加一定的條件。

值得一提的是，“數據二十條”提到“推動有條件無償使用”公共數據，同時提到“探索有條件有償使用”公共數據，意味著有條件無償使用的“公共數據”已達到了市場化的要求，將先行推動政府授權使用。在王春暉眼里，“有條件有償使用”的公共數據仍處于一種未知的新領域，因此切忌一哄而上，而是要從嚴控制不依法、依規開放的原始公共數據直接流入市場。鑒于公共數據由黨政機關、企事業單位，以及公共服務組織所控制，需要謹慎關注和避免這些情況——譬如，公共數據在授權運營中的不合理分配與享用等不正當競爭和數據壟斷行為。

此外，“公共數據+實體經濟”的深度融合進入生產過程產生新的生產函數，轉化為重要的生產資源，融入生產、分配、流通等各個環節，才能真正體現和釋放公共數據的價值。

公共數據安全：使用路徑的法治邏輯

長期以來，對公共數據使用安全性的擔憂是掣肘各級政府進行公共數據共享與開放的主要因素。那么，我們怎樣共享公共政策來破解社會流動不足的梗阻呢？

其實，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》就第一次提出，要開展政府數據授權運營試點；《“十四五”數字經濟發展規劃》中也能夠看到，可以通過政府信息披露、特許使用等形式，使用一些重大公共數據資源。

在王春暉看來，要推動中國公共數據市場交易體系的形成，還需要在“先行先試”基礎上，逐步構建以“數據二十條”為綱領的“1+N”制度體系，其中的“1”代表“數據二十條”，“N”代表以“數據二十條”為中心制定相應的配套規定，并出臺相對應的技術標準，最終將系統完備的“1+N”要素市場體系架構上升為國家法律。