我國融合創新政策演進與評價研究

陳子鳳,陳媛媛,賈衛峰,成 瀧

(西安郵電大學 經濟與管理學院,陜西 西安 710061)

0 引言

隨著新一輪科技革命加速和產業變革深化,新學科、新技術、新市場和新產業不斷涌現,不同學科和技術的發展彼此依賴,創新活動中的交叉融合對實現關鍵技術突破和產業結構重塑愈加重要[1]。在此背景下,融合創新逐漸受到學術界、產業界和政策制定者的重視。融合創新是指通過統一價值主張、技術或市場實現現有邊界模糊的創新活動,根據融合發生的層面,可以分為知識融合、技術融合、市場融合和產業融合[2-4]。融合創新需要突破傳統創新著眼于線性、單純科技創新的限制,打破不同知識、技術、市場和產業之間的藩籬[5],往往超出單個創新主體能力范疇,因而,制定有效的融合創新政策對其發展至關重要。

鑒于融合創新可以發生在科學、技術、市場、產業等多個層面,本文將鼓勵、促進、支撐不同學科、不同科學領域、不同技術領域、不同產品市場、不同產業領域之間融合滲透的政策視為融合創新政策。我國政府在融合創新政策上主要從多學科交叉融合、產學研協同創新和產業融合等方面入手,引起各創新主體對融合創新的關注和重視,進而通過融合創新突破困境。截至2020年,我國融合創新政策發展經歷了3個階段:一是政策萌芽階段(2001-2010年),以《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020年)》及其若干配套政策為代表,其是我國最早強調多學科交叉融合的國家級政策,此前的科技政策主要強調加大科技投入,激發原始性創新,較少提及融合。二是關注產業融合階段(2011-2015年),在加快轉變經濟發展方式、推進中國特色新型工業化進程的大背景下,本階段出臺的《關于信息化和工業化深度融合專項行動計劃(2013-2018年)》《關于推進文化創意和設計服務與相關產業融合發展的若干意見》《關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》等政策文件,均強調打破行業和地區壁壘,調動社會各方面積極性,促進產業間融合,實現經濟快速發展。三是廣泛重視階段(2016-2020年),本階段融合創新受到更多技術領域和產業領域的重視,針對先進制造技術、材料、生物技術、公共安全科技、中醫藥等多個不同細分領域的創新政策均強調融合創新,同時,在上一階段的基礎上,對具體產業如物流業和制造業如何融合創新,提出了具體實施方案。

在交叉融合被視為創新的重要來源、有望主導下一代創新活動的背景下,對我國融合創新政策發展演進過程和特征展開分析,科學評價代表性政策,總結融合創新政策體系存在的不足,對我國融合創新政策體系建設和完善具有重要意義。已有融合創新政策相關研究主要集中在軍民融合領域,缺少系統性、綜合性研究。因此,本文構建融合創新政策分析框架,從政策主題、政策工具、政策網絡和政策評價4個方面,對我國融合創新政策演進和評價展開系統性研究,并為其優化和完善提供建議。

1 文獻綜述與分析框架

現有政策類研究主要包括兩大類,一是探究政策對相關活動的影響,二是對政策本身進行研究,包括政策主題、政策工具、政策網絡和政策評價等。政策主題研究主要利用文本挖掘方法識別和分析政策主題及其演進,如徐軍玲等(2018)利用共詞聚類分析方法,比較分析蘇浙鄂三省自主創新政策聚焦熱點異同;張超等[6]利用自然語言處理技術對我國創新創業政策進行文本挖掘,分析政策主題演進特征。通過政策主題聚焦點和政策主題共現網絡演進分析,可以理解政策立足點和出發點,以及各階段的政策重心、政策領域和政策體系布局,從而為政策發展方向調整提供依據。

政策工具是政策組合研究中的主要分析角度,描述政策采用哪些手段,完成何種目的。政策工具選取和分類的關鍵在于有機結合政策實踐活動、政策產出、政策效果的實現方式,其引入可以更好地實現政策理念和目標[7],但不同類型政策適用的政策工具有所不同。顧建光等[8]根據工具使用方式,將公共政策工具分為管制類、激勵類和信息傳遞類;趙筱媛等(2007)按基本層、綜合層、戰略層和結構層,劃分公共科技政策工具;王班班等[9]利用市場型和命令型政策工具,對節能減排技術創新效應進行研究。最為經典的分類思想來自Rothwell等[10],其將政策工具分為供給型、環境型和需求型,該分類思想適用于多種政策類型,具有通用性。呂文晶等(2019)借鑒該分類方式對中國人工智能產業政策進行編碼分析。本文亦采用該分類法對政策工具演化進行梳理,探究政策體系布局,以及是否存在薄弱環節。

政策網絡方面,現有研究主要從政策主題詞共現、機構聯合發布、政策引用等角度構建網絡,進而對政策議題、府際關系、政策社群等進行分析。吳瑾(2012)從政策社群、專業網絡、府際網絡、制造者網絡、議題網絡等角度定性分析科技型中小企業創新基金政策變遷動因和結果;劉亞亞等(2019)通過政策引用網絡繪制大數據政策關系圖譜,分析網絡關系、核心政策與配套政策之間的聯系;吳衛紅等(2020)通過政策聯合頒布和主題詞共現網絡,分析制造業創新政策的府際關系與政策主題特征;劉曉燕等(2021)利用政策聯合頒布和政策引用關系,構建中央和地方科技創新政策多層網絡,研究政策發展過程中府際合作和政策主題擴散機理。根據社會網絡理論,在政策網絡中占據重要位置的主題/機構/政策,對政策體系的演化具有深遠影響,對其進行識別有助于了解各階段政策重點并預測未來政策發展方向。

政策評價方面,部分研究采用定性分析方法,如陳衍泰等(2013)從企業需求和政策工具兩個維度對我國新能源汽車產業央地支持政策進行評價。部分研究采用通用性定量評價方法,包括綜合評價法、TOPSIS法、貝葉斯網絡、系統動力學方法等[11-12],此類方法受研究者主觀影響較大,客觀性相對較弱。部分研究采用專門針對政策評價的PMC(Policy Modeling Consistency)指數模型法,該方法由Estrada[13]于2011年提出。PMC方法對政策文本內容進行挖掘,評價維度全面,具有良好的客觀性和全面性,有利于政策改進,受到政策評價研究的青睞。董紀昌等(2020)基于PMC指數模型對我國“十三五”以來中央層面房地產政策進行評價;張永安等[14]通過PMC指數模型評價10項雙創政策,利用凹陷指數測度待評價政策與完美政策之間的差異,并確定政策優化路徑;臧維等[15]利用PMC指數模型對我國人工智能政策進行對比分析和評級。本文亦采用PMC指數模型對政策進行量化評價,該方法既能評價政策一致性,也可直觀反映政策優劣和具體優缺點,是目前國際上較為先進的政策評價模型(吳衛紅,2020)。

現有相關研究主要從一個或兩個角度對政策展開分析或評價,研究對象主要集中于創新創業、區域創新、科技成果轉化、人才引進和部分新興產業相關政策領域,缺乏對融合創新政策的全方位系統性分析和評價。為此,本文綜合現有研究方法,構建融合創新政策分析框架(見圖1),從4個方面由點及面展開分析與評價。一是通過關鍵詞共現,分析不同階段融合創新政策主題演進過程和特征,揭示各階段政策核心內容、關注點和涉及領域范圍等方面發展變化;二是通過政策條款編碼,分析融合創新政策中政策工具使用情況,對比各階段達成政策目標的主要手段及其特點,分析其中的薄弱環節;三是基于政策引用關系構建政策引文網絡,分析融合創新政策間協同關系和體系化程度,識別對政策體系演化具有重要影響的核心政策;四是運用PMC指數模型對融合創新政策進行綜合評價,量化代表性政策整體水平,識別具體政策的優缺點,為后續政策制定和改善提供依據。通過以上4個維度的分析,從內容層面描述政策關注什么、采用何種手段、達成何種目的,從結構層面刻畫政策之間如何相互協同、相互補充,為梳理政策演進、開展客觀評價提供較為全面的分析框架。

圖1 融合創新政策分析框架

2 數據與方法

2.1 政策文本收集與預處理

根據前文定義,本文將政策條款中出現鼓勵、支持、促進不同層面融合創新活動的政策識別為融合創新政策。政策篩選時遵循以下過程:首先,關注范圍為中國中央政府和各直屬機構面向全國發布的融合創新政策;其次,本文以“融合創新”為標題關鍵詞在北大法寶法律法規庫、國務院各部委網站以及政府工作報告中檢索正式發布的公開法律法規、戰略綱要、規劃、指導意見、方案、通知、辦法、條例等文件,通讀政策文本,識別與融合創新政策直接且密切相關的政策文本;最后,為保障數據全面性,進一步針對國家層面的科技創新、技術創新、產業發展等相關政策,以交叉融合、交叉學科、學科交叉、跨學科、多學科等為關鍵詞進行檢索,通讀政策文本,識別融合創新相關政策。通過以上方式,得到2001-2020年期間的30份融合創新政策,具體分布情況如圖2所示。

圖2 融合創新政策數量分布情況

本文采用Rothwell&Zegveld的分類思想,將政策工具分為供給型、環境型和需求型。供給型政策工具是指國家從基礎設施、人才培養、信息技術和政府部門的組織領導等方面直接給予創新主體要素支持。環境型政策工具是指從目標規劃、標準規范、稅收優惠、金融政策以及機制和保障措施等方面構建融合創新的有利環境,間接推動融合創新活動。需求型政策工具是指政府從示范推廣、宣傳推廣、政府采購和國際交流合作等方面降低市場不確定性,提高各市場主體參與融合創新的積極性。對融合創新政策進行逐一手工編碼,編碼規則為:政策編號—章號—節號—政策條款號。共對394條政策條款進行編碼,累計使用政策工具404次,內容編碼示例如表1所示。

2.2 PMC指數模型構建

本文PMC指數模型構建包括3步:一是確定變量,二是構建多投入產出表,三是計算PMC指數。PMC指數模型基于Omnia Mobilis假設,認為世界中萬事萬物均是運動的且相互聯系的,不能忽略或者認為任何一個變量不重要,因此,建立模型時要盡可能考慮全部變量。本文在借鑒現有研究的基礎上,結合融合創新政策自身特征,共選取9個一級變量和34個二級變量,如表2所示。

表2 PMC指數模型變量設置

傳統PMC指數模型二級變量參數設置采用二進制,若政策文本中出現該變量或變量包含該內容則為1,否則為0。譬如,若該政策中出現制造業(第二產業),則其X5:2值為1,若該政策具有預測性,則其X1:1值為1。但是,由于X2(發布機構)和X3(發布形式)的二級變量之間是互斥關系,因而不適用上述規則。本文借鑒臧維等[15]的設置標準,將X2(發布機構)的二級變量設置為[0,1]范圍內以0.4的標準逐級遞減,發布機構為國務院、國務院各部委、國務院直屬機構時X2分別取值1、0.6、0.2;X3(發布形式)為單獨發布和聯合發布時,取值分別為0.5、1。多投入產出變量如表3所示。

表3 融合創新政策多投入產出變量

對服從二項分布的變量,分別根據式(1)、式(2)計算二級變量值和對應的一級變量值。根據式(3)計算政策的PMC指數。

X={XR:[0,1]}

(1)

(2)

其中,m=1,2,3,…,9,為一級變量,j為二級變量,T(Xmj)為該一級變量下二級變量的數量。

(3)

借鑒Estrada的劃分標準,融合創新政策評價等級劃分如表4所示。

表4 融合創新政策評價等級

3 融合創新政策結果分析

3.1 政策主題分析

在30份融合創新相關政策中,有7份標題中含有“融合”,其余23份為涉及融合創新的一般性科技創新政策。利用Gooseeker網站對政策文本進行分詞處理,詞云圖如圖3所示,字號越大表示詞頻越高。其中,技術、創新、科技、研究、國家的詞頻最高,均超過1 000次,表明科學研究和技術創新受到國家層面高度重視。以“融合創新”為標題關鍵詞的首份政策是工業和信息化部2016年頒布的《兩化深度融合創新推進2016專項行動實施方案》,其核心思想是進一步加快制造業和互聯網融合發展,以信息化帶動工業化,以工業化促進信息化。信息化、信息網絡、智能化、人工智能、互聯網、數字化等相關關鍵詞累計出現1 059次,其它技術/產業與信息技術/產業融合是我國融合創新政策的重要主題。政策涉及產業分布廣泛,包括材料、制造、健康、生物、農業、中醫、醫藥、醫療器械、能源、交通、物流、金融、納米、航空航天、船舶、汽車、無人機、燃料、文化產業等。融合、融合創新、交叉融合、交叉、學科交叉、多學科、跨學科等關鍵詞累計出現662次。核心技術、顛覆性技術、關鍵環節、關鍵部件、科技前沿、前沿技術、高新技術等關鍵詞累計出現378次,融合創新被視為核心技術、顛覆性技術、關鍵技術、前沿技術等的重要突破途徑。政策總體而言涉及產業范圍廣泛,且強調與信息化的深度融合,體現科技發展模式與產業競爭環境轉變,科技與產業競爭正由單打模式演變為與信息產業聯合雙打模式。但專門針對融合創新的政策數量少,且涉及的技術領域和產業領域有限。

為分析不同階段政策側重點差異、政策主題特征和演進發展趨勢,分別構建各階段關鍵詞共現網絡。在分詞工具識別的基礎上,人工篩選與政策相關的關鍵詞,若兩個關鍵詞出現在同一句中,則識別為一次共現關系,共詞網絡如圖4—圖6所示。節點大小、邊粗細、節點顏色深淺分別代表詞頻高低、共現頻次高低和節點度大小。

圖4 2001-2010年共詞網絡

在第一階段(見圖4),技術、科技、研究、創新位于網絡核心位置,政策主要專注傳統意義的科學研究和技術創新,強調基礎研究和關鍵技術突破對提升我國科技創新能力的重要性,且已提及交叉學科融合和多學科人才培養等對基礎研究與關鍵技術突破的促進作用。如《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020年)》明確提出,要把基礎科學和前沿技術研究,特別是交叉學科研究,作為科技發展的戰略重點之一。但整體而言,學科交叉、跨學科、多學科、交叉融合等直接體現融合創新的關鍵詞均處于邊緣位置,出現頻次和共現頻次均較低。

在第二階段(見圖5),企業、融合、人才的網絡位置明顯提升。企業是將科學技術與經濟發展緊密結合的重要力量,但其作為技術創新的主體地位尚未真正確立,因此,在“十二五”期間,為確定企業技術創新主體地位,多項政策對企業研發投入比例作出明確規定。同時,有3項政策直接針對產業融合,分別涉及兩化深度融合、文化創意類相關產業融合、農村一二三產業融合。總體而言,本階段政策希望通過提高企業研發投入比例提升企業創新能力及其在創新網絡中的地位,融合亦受到更多重視,開始出臺專門針對產業融合的政策。

圖5 2011-2015年共詞網絡

在第三階段(見圖6),政策關鍵詞數量明顯增多,網絡變得稠密。“十三五”期間,政府對創新驅動發展更為重視,在發布綜合性科技創新規劃的同時,出臺了涉及眾多領域的科技創新專項規劃。多項政策直接針對融合創新,一方面針對上階段發布的兩化深度融合創新和農村一二三產業融合分別出臺專項行動與實施意見,另一方面,發布了公共數字文化工程融合、物流業制造業深度融合創新發展實施方案。從具體政策內容來看,從學科交叉、多學科、跨學科以及產學研用等方面,為促進技術融合或產業融合提供思路;在基礎設施建設方面,建設融合創新服務平臺、示范區,為各創新主體創造良好的創新環境;在金融環境方面,加強科技金融對融合創新的支持力度,如拓寬融資渠道,加大融資規模等。從市場需求角度看,出現市場導向、市場需求、政府采購、技術推廣等關鍵詞,表明政府采購和技術推廣等需求型政策工具被更多地應用。學科交叉、融合創新、交叉融合、多學科等節點的度大幅提升,融合創新政策受到更多重視,政策涉及范圍更廣,政策工具更豐富多樣。

圖6 2016-2020年共詞網絡

3.2 政策工具分析

融合創新政策工具使用情況如表5所示,總體而言,以環境型(43.3%)和供給型(38.9%)為主,需求型政策工具(17.8%)相對較少,反映政府主要通過營造有利的融合創新環境和直接提供要素支持推進融合創新發展。環境型和供給型政策工具產生作用相對較緩,但由于其致力于解決融合創新環境、要素和推動力問題,作用效果相對長期持久。需求型政策工具通常可以獲得較為迅速的作用效果,但由于部分需求型政策工具對應一次性刺激需求,針對性較強但持續性較弱。目前跨越技術和產業領域的大規模融合創新尚處于初步階段,需求尚未大規模爆發。因此,現階段持續性較強的環境型和供給型政策工具使用更為頻繁,需求型政策工具使用相對較少。

表5 政策工具分布

(1)供給型政策工具方面,使用最頻繁的是人才支持和基礎設施建設。前者主要包括支持高水平大學和科研院所組建跨學科、多學科交叉的創新科研團隊;完善人才培養機制、實施重大人才計劃,培養科技領軍人才和融合創新團隊;吸引海外知名學者來華工作,在某些重點學科、前沿學科和交叉學科領域開展高水平研究,帶動國內重點學科發展等。后者主要包括建設科技創新服務平臺和技術研發平臺、多學科交叉研究中心、前沿交叉學科重點實驗室和科研基地,以及加強示范基地信息基礎建設,從源頭上給予創新主體更多基本保障。其次是信息技術支持,主要包括利用5G、人工智能、大數據、云計算、區塊鏈、物聯網等新興技術打破跨界融合、融合創新壁壘,促進產業鏈升級改造。以上3種政策工具作為主要的供給型政策工具,為我國融合創新活動提供了有力保障。值得注意的是,組織領導政策工具使用較少,通常只在政策結尾部分提及要加強各組織間領導、協調統籌資源調動,缺乏更細致的政策條款。

(2)環境型政策工具方面,使用率最高的是機制和保障措施,主要是為促進融合創新而采取的各項策略性措施與服務,涉及融合創新各環節的實施方案、支持力度、協同機制、保障措施等。其次是目標規劃,主要面向自主創新能力提升、關鍵技術突破、前沿技術部署、兩化深度融合、跨學科/跨領域/跨產業交叉融合等,其中16項目標規劃涉及與信息技術或信息產業的融合。第三是金融支持,包括鼓勵和引導金融機構參與產學研合作創新;政府利用基金、貼息、擔保等方式,引導各類商業金融機構支持自主創新與產業化;為創新創業企業拓寬融資渠道,加大融資規模;對于國家重大科研創新項目、引進—消化—吸收—再創新項目,政策性金融機構為其提供重大支持等。第四是標準規范,主要包括不同技術、產業自身和相互融合的國家/國際技術標準制定與優化,以及推進方法、管理體系和產品分類規范等。第五是財稅支持,主要為高新技術活動提供稅收優惠政策措施,如加大研發費用加計扣除、高新技術企業稅收優惠、固定資產加速折舊等。第六是法規管制,主要涉及知識產權特別是數字化知識產權保護、數據保護與共享、網絡安全、生物安全等相關法律法規的制定和落實。整體而言,環境型政策工具涉及面較廣。

(3)需求型政策工具方面,目前我國主要通過示范推廣、宣傳推廣、國際交流合作、政府采購和服務外包等政策工具,從需求側拉動融合創新發展。其中最主要的是示范推廣,涉及多行業多技術領域的企業示范、應用示范、創新示范工程、標準試點、管理體系試點、自主創新示范改革、科技合作與轉化示范、產業融合示范等。其次是宣傳推廣,整合現有資源渠道,對典型示范項目、最佳實踐、特色文化進行線上線下總結、交流、推廣,發揮示范帶動效應。國際交流合作主要涉及合作交流機制、科技服務聯盟網絡、供應鏈合作、多學科合作等。政府采購主要涉及自主創新、公共服務、信息化、數字化等產品。服務外包主要涉及信息化服務平臺、設計服務和高端軟件外包。

綜上所述,我國融合創新政策綜合使用供給型、環境型和需求型3類政策工具,涉及學科、技術和行業分布廣泛,其它技術/產業與信息技術/產業的融合是其中的重要部分。目前需求型政策工具的使用較少,而融合創新的長期發展離不開市場需求的拉動。隨著融合創新的發展和市場需求的增長,后續需求型政策或將發揮更大作用。

3.3 政策網絡分析

政策引用網絡如圖7所示,箭頭指向被引用政策,節點名稱為政策發文號,節點大小和顏色深淺代表被引用次數。我國融合創新政策主要依托國家出臺的技術創新、科技創新、產業融合等相關政策,從政策頂層設計到配套措施,已形成一定的網絡格局。其中,《國家創新驅動發展戰略綱要》(戰略綱要〔2016〕)、《“十三五”國家科技創新規劃》(國發〔2016〕43號)和《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020年)》(國發〔2005〕44號)被引用次數最高,處于網絡核心位置,是融合創新政策中的指導性政策,為我國融合創新發展奠定了基礎。有4項政策同時引用上述3項政策,即國科辦社〔2017〕44號、國科發高〔2017〕89號、國科發高〔2017〕92號和國科發社〔2017〕102號,它們分別為“十三五”期間對材料、先進制造技術、公共安全和醫療器械領域的政策指導。此外,國家針對融合創新出臺了相關配套政策,例如國務院出臺的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020年)》若干配套政策(國發〔2006〕6號),從基礎設施建設、人才隊伍培養到財政投入、稅收優惠,再到法律規范、統籌協調都作了詳細規劃,有利于相關單位更好地理解政策思想、明確工作重點。

在政策引用網絡的邊緣,存在較多小的政策網絡和孤立政策。如中發〔2012〕6號及其小網絡,主要圍繞提高創新能力、加快創新體系建設的主題展開;工信部信〔2013〕317號與工信部信軟〔2016〕123號構成的小網絡政策主題一致,均是針對兩化融合創新出臺的專項行動計劃,致力于解決制造業轉型升級中出現的相關問題;國辦發〔2015〕93號和供銷經字〔2016〕16號組成的小網絡針對的是如何促進農村一二三產業融合發展。圖中還存在一些孤立政策,具有以下特點:一是頒布時間較近;二是政策主題鮮明;三是政策涉及領域或行業明確。如國發〔2014〕10號是針對文化創意和設計服務與其相關產業如何融合發展的政策文件,辦公共發〔2019〕63號是針對公共數字文化工程的融合創新發展實施方案,發改經貿〔2020〕1315號是針對物流業和制造業深度融合創新發展的實施方案,農辦科〔2020〕12號是針對農業科技創新聯盟的指導意見。綜上所述,融合創新政策引用網絡已形成一定規模的最大連通圖,但整體而言政策間聯系尚不夠緊密,政策體系有待進一步發展。

3.4 政策評價

本文從30項融合創新政策中選取7項進行量化評價研究,其中,3項標題關鍵詞中包含“融合創新”,4項為“十三五”期間與融合創新相關性較高的政策,如表6所示。

根據前文設置的變量賦值規則和計算公式,計算各一級指標值,得到上述7項融合創新政策的PMC指數,如表7所示。

表7 7項融合創新政策PMC指數

7項政策中,政策P2、P3、P4、P5表現較好,為優秀,政策P1和P6為可接受。排名第一的政策P3處于政策引用網絡核心位置,是我國“十三五”期間出臺的核心指導文件,各項指標都與均值水平持平或者高于均值水平,側重于融合創新現狀描述、未來發展前景預測和引導目標確定,以及對其發展過程的監管和建議,全面覆蓋三大產業,從人才培養、資金投入、國際合作、稅收優惠、金融支持、平臺建設和知識產權等7個方面完善融合創新政策體系建設。排名第二的政策P2在政策引用網絡中同樣處于核心位置,與政策P3的分值差異在X8(激勵約束)變量上,該政策內容在資金投入和稅收優惠方面沒有作出條款支撐。排名第三的政策P7從宏觀和中觀兩個視角,對物流業和制造業的融合創新發展作出方案指示,但在人才培養(X8:1)、國家資金投入(X8:2)、稅收優惠(X8:4)、知識產權(X8:7)上得分較低,導致X8(激勵約束)得分較低,說明政策內容中缺少對物流業和制造業兩大行業關于上述變量方面的措施與規范。排名第四的政策P5一方面從宏觀層面對先進制造技術發展需求和戰略布局作出指導,另一方面對制造業企業如何更好地集中力量突破重點領域部署重要任務,但在X8(激勵約束)變量中缺少財政資金投入、稅收優惠和金融支持等激勵約束措施的使用。排名第五的政策P4是針對材料領域出臺的科技創新專項規劃,在X5(涉及產業)變量上得分較低,其涉及制造業多種材料,除加快基礎材料技術與產業升級外,還要突破新材料在新興產業領域的更廣泛應用,縮小與材料領域領先國家的差距,在X7(政策重點)變量中,著重強調融合創新和科技創新。

排名第六的政策P1的等級為可接受,其在X1(政策性質)、X6(政策視角)和X7(政策重點)3個變量上的表現有待改進,該政策作為推進信息化和工業化深度融合創新的補充方案,主要對制造業和信息技術產業短期內融合創新發展的目標規劃、重點工作和保障措施作出安排。其在X1(政策性質)和X8(激勵約束)變量上與政策P6表現相同,都缺少對現狀的描述,缺乏稅收優惠和知識產權方面的激勵措施。排名第七的政策P6指向性明確,從宏觀和微觀兩個視角服務于公共數字文化工程的融合創新發展,但該融合創新政策并不針對具體技術,而是對工程平臺、資源以及服務的融合創新,X7(政策重點)變量中只有X7:1值為1。此外,政策P6僅在人才培養和平臺建設方面作出政策激勵,其它5項激勵約束措施均未涉及,若要完善該政策,則可以優先從這5個方面入手。

運用PMC指數模型對7項政策進行全面評價,指數計算結果能直觀反映一項政策的綜合情況。在標題包含“融合創新”的3項政策中,有2項為可接受水平,PMC指數整體低于綜合性創新政策,說明融合創新政策具有較大提升空間。

4 研究結論與政策建議

本文構建融合創新政策分析框架,利用文本挖掘、社會網絡分析和PMC指數等方法,從融合創新政策主題演進網絡、政策工具使用、政策引用網絡和政策量化評價4個方面,對我國融合創新政策展開研究。主要研究結論與政策建議如下:

(1)我國融合創新政策尚處于發展階段,相關政策關鍵詞數量和出現頻次均呈上升狀態,涉及的技術和產業領域愈加廣泛。關鍵技術、核心技術、前沿技術愈來愈多地被同時提及,表明融合創新在重大技術突破中的重要性已形成共識。但融合創新相關政策條款主要出現在科技創新大類政策中,直接針對融合創新的政策較少,且主要集中于與信息技術、信息產業的融合,特別是兩化深度融合。政策引用網絡較為稀疏,存在較多孤立政策,政策體系化程度較低。政府部門應進一步提升對融合創新的重視度,出臺更多專門針對融合創新的政策,加強政策之間的聯系,涵蓋更多技術和產業領域,為更廣泛深入的融合創新作出引領和指導。

(2)我國融合創新政策主要運用供給型和環境型政策工具,對需求型政策工具運用較少,其中又以設立試點示范園區和宣傳推廣等間接性工具為主,政府采購等直接性工具運用很少。在融合創新早期市場需求不足的情況下,建議政府加大對需求型政策工具的使用,尤其是政府采購和服務外包,打好政策“組合拳”。一方面發揮出供給型和環境型政策工具對融合創新的長期影響與支持作用,另一方面通過需求型政策工具的短期市場刺激,為融合創新產品與服務提供初始市場拉力,促進供需市場良性循環,共同推動融合創新發展。

(3)政策量化評價結果表明,直接針對融合創新的政策PMC指數相對較低。現階段融合創新政策針對性較強,主要集中在個別產業或具體的項目工程中,覆蓋面較窄,缺乏頂層政策設計,未形成豐富且規范的融合創新網絡體系,部門間未形成積極的聯動效應,缺乏有效的政策溝通與協調,且政策內容中普遍缺少稅收優惠方面的激勵措施,企業作為融合創新的重要主體和科研成果轉化主體,稅收優惠政策的使用可以一定程度上減輕企業資金鏈壓力,刺激企業開展創新活動。建議政府健全融合創新政策頂層設計,建立系統完善、有機協同的融合創新政策體系。

本研究構建融合創新政策分析框架,從多角度系統深入地剖析我國融合創新政策的主題、特點、關系網絡、等級等,為融合創新政策的完善和優化提出建議,此研究框架為其它類型政策研究提供了參考。