政府投資工程項目建設標準研究

劉長明

(深圳市棟森工程項目管理有限公司,廣東 深圳 518000)

在項目建設的過程中,不論是決策,還是項目建設水平,都需要將建設標準作為依據,在可行性報告編制和評估的過程中,也要依據建設標準,有關部門審查工程設計、監督工程建設時,可以將其作為分析尺度。現如今,我國經濟水平日漸提升,投融資體制革新腳步不斷加快,建設標準體系構成以及內容、深度等逐漸落后于時代,難以滿足工程管理需求。所以,應該不斷優化標準體系、更新標準內容、增加標準深度,使其符合項目決策和管理需求,為我國工程項目發展提供更多標準支撐。

1 我國政府投資工程項目建設標準發展現狀

為滿足政府投資工程項目建設需求,確保工程建設更規范,我國制定了工程項目建設標準,強化對項目的管理,使決策更加科學。但隨著投融資體制深入改革,我國進入全新的發展階段,建設標準也隨之發生變化。根據審計署的審計結果可看出,當前建設標準還存在一些不足,尤其對比發達國家,還相對落后。根據實際工作需求圍繞《公共建筑設施標準》(簡稱P-100)建立了各個建設階段規范化管理建設標準,各種類型的房屋建筑都涵蓋其中,包括選址、造價、設計等所有階段。具體的框架體系見圖1。

其將標準體系劃分為三個層次:公共建筑標準、全過程控制標準和深化闡述相關內容。具體來說,公共建筑標準為核心標準,為GSA管理提供依據,內容與我國建筑類標準體系內容接近;全過程控制標準在整個政府公共建筑策劃、設計等環節過程中貫穿,可滿足全過程控制要求;針對P-100提出具體目標,并且進行深化闡述,各項標準、手冊等內容可以促進目標實現。然而我國建設標準比較單一,沒有進行明顯的層次劃分,造成建設規模與當地實際不符,在項目實施之前沒有充分論證,出現很多錯誤決策,嚴重影響項目工程質量。所以,我國政府投資工程項目建設標準的更新和改進迫在眉睫[1]。

2 政府投資工程項目建設標準體系框架發展策略

為提升工程建設質量,確保工程建設符合各項要求,在早期發展階段,我國制定了許多標準體系,普遍將基本建設所用工業、民用項目作為對象,包括能源、原材料等工程項目,標準制定旨在輔助投資決策,使技術依據更加完善,為政府宏觀調控提供依據[2]。在經濟體制深化改革的背景下,政府直接投資的項目類型發生變化,開始傾斜于公益性、城市基礎設施、政權設施等建設項目,傳統的建設標準不再使用,需要進行創新和調整。應該將履行社會管理、發揮公共服務職能作為側重點,對資金使用進行有效規范,使政府有更強的行政能力?？偟膩碚f,我國編制建設標準旨在輔助項目審批,可以對項目規模、建設條件等指標進行管控,確保項目決策科學合理[3]。與此同時,也可以發揮技術依據的作用,在項目初步設計審查、監督審查等工作中,可以將其作為尺度依據。根據美國和加拿大兩個國家的標準進行分析對比,可以看出我國標準與之差異明顯。在發揮審批作用的同時,也可以為各個階段監管提供依據,包括項目設計、實施、采購等等。從本質上分析,美國和加拿大的標準為業主方項目管理提供服務,實現標準化項目管理,在項目實施過程中,采購機構履行政府監管項目職責的重要工具。加拿大在編制標準的過程中,滲透了可持續發展理念,我國可以對其進行借鑒和學習。

從目前我國建設標準發展情況來看,框架體系還有待完善,很多標準將項目類型作為規范的對象,不僅繁多復雜,且彼此之間缺少聯系,難以構成有機整體,短期無法發展到發達國家的水平[4]。政府投資工程建設的過程中,建設標準是重要的控制工具,在制定的過程中,必須從全構成出發,不能只側重審批階段。制定建設標準的目的會直接影響體系框架,同時框架也可以為目標實現提供支撐。要確保建設標準充分發揮作用,就要保障框架清晰明確。所以在實際制定的過程中,應該對當前采用的框架體系進行分析。當前框架體系遵循核心為:標準結合特殊標準,以及強化過程管理為重點的標準制定[5]。從未來的發展趨勢看,應該構建縱向布局為主的標準體系,也可以劃分為三個層次:1)核心標準;2)根據類型劃分標準;3)根據實際階段劃分標準,包括選址、驗收等標準。上層標準應該指引下層標準,下層標準則銜接操作實體。也要優化橫向布局,每個層次的標準都要包括政策法令約束、技術標準支撐兩個要素。

3 政府投資工程項目建設標準內容發展戰略

雖然政府投資工程項目建設有很多需要遵循的標準,各個標準由于面向的項目不同,所以內容有所不同,但編制目的普遍用于審批,所以標準格式、內容雖然存在差異,但也有很多相似點[6]。從單一建設標準的角度分析,覆蓋范圍較大,但內容不夠詳細,而且比較淺顯。例如,《黨政機關辦公用房建設標準》包括面積分配、建筑標準、室內環境等多項內容,雖然設置了許多內容指標,但每一項內容都比較簡略,只規范了使用面積要求、裝修等級標準等等。所以在實際操作的過程中,存在很多可變因素,難以達到有效控制的效果,也難以提供有效的爭議依據,造成爭議難以順利解決[7]。從內容構成的角度分析,未來應該構建核心與特殊兩類標準相融合的體系,基礎為核心標準,彰顯設計、施工、使用三個階段的共性,內容在大部分工程類型中適用;特殊標準則將核心標準作為基礎,針對比較特殊的工程領域編制。從國內目前的發展趨勢來看,需要先明確工程項目建設基本流程(見表1),然后編制建設標準內容,可以從以下三方面著手。

表1 政府投資建設工程項目建設基本流程

3.1 空間劃分規范和裝配設施標準

建設標準內容中,空間劃分規范、裝配設施標準是不可或缺的部分,應從審批出發,明確規定空間類型,深化規定內容,并對裝配設施規范進行細化,盡可能對用人變更范圍進行控制壓縮,同時保障規范彈性,使標準更容易操作。

3.2 增設例外管理內容

我國疆域遼闊,各個地區發展不均衡,所以標準應該堅持“因地制宜”的理念,結合不同區域的實際情況,尊重區域之間的差異性,在管理體系中增加合理超標內容,使標準更容易貫徹執行。構建例外管理評定、審批、監督等程序和流程,同時完善責任制,重點規范辦公用房豪華裝修。

3.3 可持續發展與生命周期最低成本

在建設標準內容優化與完善的過程中,應該摒棄傳統理念,將內容向生命周期范疇擴展。具體來說,不僅要展現可持續發展理念,還要展現生命周期最低成本的理念,將其作為標準編制重點目標,重視生命周期成本分析,將其作為建筑系統的一部分,增加資源消耗、能源消耗、使用維護等規范內容。尤其在我國綠色建筑數量不斷增多的背景下,政府投資工程項目應該發揮示范作用,不斷提升綠色建設的水平[8]。為此,需要構建完善的綠色建筑評估標準。與此同時,增加內容深度,結合美國和加拿大的經驗與實際,可以看出二者都對規定對象做出詳細描述,保障干系人持一致觀點。對過程管理責任進行詳細劃分,并且在各個項目干系人中分解,具有很強的可操作性,能夠有效控制執行過程。所以,我國可以從全過程入手,更加深入操作環節,從控制經濟性指標逐漸向控制過程性指標過渡。一方面,不再受行政審批條條框框的約束,更加深入管理,使標準具有更強的可操作性;另一方面,明確控制對象,采取實體化手段,選擇實體對象使標準可視。

4 結語

我國政府投資工程項目建設標準還有待完善,可以參考美國和加拿大兩個國家的標準,然后結合我國實際國情,從框架體系和內容兩個方面入手,使建設標準具有更強的可行性,進而充分發揮作用。