新業態從業者參保對基本養老保險基金財政責任的影響

○曾 益 屈君橋

（中南財經政法大學 公共管理學院，湖北 武漢 430073）

一、引言

“健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、安全規范、可持續的多層次社會保障體系”和“擴大社會保險覆蓋面”是黨的二十大對我國社會保障體系提出的新目標和新挑戰①資料來源：http://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm。。至2021 年，我國基本養老保險制度覆蓋率達95.68%②2021 年基本養老保險參保人數102871 萬人，應參保人數107515 萬人，參保率為95.68%。，已基本覆蓋全民，極大發揮了“保民生，促和諧”的作用。在社保事業取得發展成就的同時，仍有部分人員未參保，尤其是分險種考察發現，2021 年城鎮職工基本養老保險（以下簡稱“城職保”）覆蓋率僅74.65%③2021 年我國城鎮職工基本養老保險參保在職職工人數和城鎮就業人數分別為34917 萬人和46773 萬人。，城鄉居民基本養老保險（以下簡稱“城鄉居?！保└采w率僅92.19%④2021 年我國城鄉居民基本養老保險參保人數和應參保人數分別為54797 萬人和59441 萬人，2021 年城鎮職工基本養老保險參保人數為48074 萬人，進而得出2021 年城鄉居民基本養老保險應參保人數等于2021 年基本養老保險應參保人數減去2021 年城鎮職工基本養老保險參保人數，最后可得2021 年城鄉居民基本養老保險應參保人數為59441萬人。。這些游離在社保體系之外的應參保而未參保人員，又以新就業形態（以下簡稱“新業態”）從業者為主[1-2]。因此，為實現《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱“十四五”規劃綱要）提出的“制度全覆蓋”向“法定人群全覆蓋”的轉變，引導應數字經濟浪潮而生的新業態從業者參保，將成為下一階段我國基本養老保險事業擴面的重點。

事實上，隨著我國人口年齡結構的轉變，財政對基本養老保險承擔著巨大的補貼壓力，其可持續性面臨巨大危機⑤2021年財政對基本養老保險基金的補助達9771.97億元。。目前學術界主流觀點認為，新業態從業者具有的城鎮個體戶與城鄉居民的雙重身份使其既可參加城職保又可參加城鄉居保，盡管于個人角度參加城鄉居保更契合新業態從業者心理，但于政府視角而言，新業態從業者參加城鄉居保會增加財政補貼，參加城職保則更利于基金可持續[3-4]。那么，政府當如何規范新業態從業者參加基本養老保險？是將其全部納入城職保抑或全部納入城鄉居保？又或將一部分納入城職保，剩余部分納入城鄉居保？其最優劃分比例又當如何？上述問題即本文所需解決核心問題所在?；诖耍疚膹呢斦熑我暯浅霭l，以隊列要素法預測2022-2050 年的人口數據，模擬基本養老保險擴面后，新業態從業者在對不同參保路徑選擇時，城職?；鹋c城鄉居?；鸬倪\行狀況及未來財政責任狀況，并提出針對性政策建議，為實現“法定人群全覆蓋”，“實現共同富?！钡暮陚ツ繕颂峁﹨⒖贾С帧?/p>

二、文獻綜述

（一）新業態的定義

當前，國際社會對新業態從業者的概念界定并不一致，各國對這一新型雇傭關系下勞動者的稱謂也有所差異，如非傳統雇傭工人、臨時雇傭工人、自由職業者等[5]142-167。新業態在我國首次被提及是在黨的十八屆五中全會公報中，指出“加強對靈活就業、新就業形態的支持”⑥資料來源：http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s6052/moe_838/201510/t20151030_216609.html。。學者汪敏指出，從內涵和外延來看，我國的平臺經濟和國外的零工經濟（gig economy）[6]293-312概念存在相似性，都是服務提供者和消費者通過網絡平臺按需匹配的一種商業模式集合；其還認為在商品平臺和零工經濟平臺范圍內，新業態從業人員與零工經濟從業人員和平臺從業人員概念可以混用[7]。本文綜合國內外學者研究，將新業態定義為應數字經濟而生的不同于傳統就業模式的以靈活性為主要特征的新經濟發展形式。根據《國務院辦公廳關于支持多渠道靈活就業的意見》（國辦發〔2020〕27 號），靈活多樣的就業方式包括個體經營、非全日制就業和新就業形態。因此，本文認為新業態從業人員屬于靈活就業人員?；诖耍`活就業人員可以被劃分為傳統靈活就業人員和新業態從業人員，其中傳統靈活就業人員包括個體工商戶、非全日制就業等就業形式。新業態從業人員屬于靈活就業人員，因此具有靈活就業人員的特征，如就業形式多樣性、群體結構復雜性、經濟收入起伏性、就業規律流動性等[8]。

2021 年新業態經濟市場交易約3 萬余億元，全國約8.3 億人直接或間接地參與其中，為8400 萬人提供了新的就業機會⑦國家發改委《中國共享經濟發展報告2021》。。依照相關數據，自2018 年以來，共享經濟市場規模不斷擴大，GDP 占比不斷增加，尤以2020 年疫情以來更甚。這說明新業態已成為我國社會主義市場經濟中不可或缺的一部分，為我國經濟現代化迸發出了蓬勃活力[9]。因此，保障好新業態從業者的基本養老保險參保權益，不僅是基本養老保險事業發展的需要，也是夯實新業態經濟發展根基的需要，更是實現中國式現代化的應有之義。

（二）新業態從業者參保困境簡析

過剛者易折，欲速則不達。在新業態經濟迅速發展的同時，新業態從業者的勞動權益保障事業卻處在缺位狀態。不同于傳統就業模式，其與傳統基于勞動關系的俾斯麥式固定社會保險模式存在矛盾[10]，弱單位屬性與靈活性的特點使得社保責任主體缺失[11]171-188，這種應互聯網經濟而生的去雇主化、平臺化的就業模式，很難像傳統行業一樣，從法律層面和組織層面來保障新業態從業者的參保[12-13]。若具體到參保路徑時，當其參加城職保，新業態從業者需承擔企業繳費部分，制度參數設定不合其現實繳費能力[14]，較高的參保費用使得新業態從業者繳費意愿低，斷保少繳現象時有發生[15]。而其參加城鄉居保時，盡管較低的繳費水平減輕了新業態從業者的負擔，利于養老保險事業普惠至新業態從業群體，但參照“多繳多得”的原則，參加城鄉居保的新業態從業者養老金待遇水平較低，難以保障其老年生活[16]。

（三）基本養老保險擴面對財政責任影響分析

財政作為基本養老保險基金的“最后防線”，承擔著兜底責任[17-18]。對于城職保，財政需對其收支缺口進行補貼；而對于城鄉居保，則在其基金收入端、支出端及收支缺口三處均承擔責任[19-20]。當前我國基本養老保險的紅利期已隨著人口老齡化、出生率的走低而不再[21-22]，“減收增支”的嚴峻形勢大大降低了各地養老金的可持續性，截至2021 年，已有80.65%的省份無法實現基本養老保險的收支平衡⑧數據來源：《2021 中國統計年鑒》。；在此情況下，財政責任不斷走高，自2012 年至2019 年，城職保與城鄉居保的財政補貼年均增速分別達到了21.45%和12.91%⑨數據來源：歷年財政決算數據。，2021年財政對基本養老保險基金的補助已達9771.97億元，根據中國社科院世界社保研究中心發布的《中國養老金精算報告2019-2050》顯示，在現行基本養老保險體制下，養老金將于2028 年出現赤字，至2035 年，累計結余將會耗盡，至2050 年，資金缺口將達11.28 萬億。

為有效應對日益攀升的財政壓力，不少學者都提出了解決方案，如延遲退休年齡、鼓勵生育、減稅降費、劃轉國有股及體制改革等[6][23-25]?；诒疚难芯拷嵌龋蟛糠謱W者對擴大養老保險覆蓋面持積極態度，王積全和牛明飛通過對蘭州市的基本養老保險基金的實證研究，指出基本養老保險覆蓋面擴大和繳費率降低將促成基金良性循環，從而緩解財政壓力[3]；趙應文認為，基本養老保險擴面將增加基金收入，從而提升其自身支付能力[4]；郭瑜和張寅凱認為夯實費基與費率下調間的邊際遞減效應同樣作用于財政補貼與基本養老保險擴面，以降費方式的擴面政策會緩解養老金支付壓力[26]；張冉和曾益通過構建精算模型，實證檢驗了單一擴面政策對降低財政負擔的積極影響，若加入國有股劃轉和社保征收體制改革政策，這一影響將更大[27]。但也有學者對此提出質疑，耿晉娟通過對歷年基本養老保險基金收支狀況與財政補貼狀況的分析，認為擴大基本養老保險覆蓋面與降低財政壓力為對立關系，擴面必然導致財政負擔加重[28]；鄧大松等對未來城鎮人口進行測算，模擬未來養老金收支總額與財政狀況，認為由于我國老齡化進程的加快，擴面很難降低財政負擔，尚需尋求其他方案以解決基金缺口[18]。

進一步地，部分學者對于靈活從業人員參保后的擴面影響作了定性研究。曾煜認為，由于政府未償還現有制度的隱性債務，靈活就業人員實際收入與繳費基數間的差額應由政府負擔，這會對財政提出巨大的挑戰[29]；尹文耀和葉寧發現，靈活就業人員在參保初期將會對基金收支產生積極影響，但其消極影響將在2020 以后逐漸顯現，其將加大收支不平衡風險，最終作用到財政負擔之上[30]；楊一心和何文炯通過構建城鎮職工基本養老保險精算模型發現，提升非正規就業體的實繳率將改善基金狀況[31]；汪偉和劉玉飛通過理論分析，認為在短期，農民工參保會對繳費率、財政負擔造成一定沖擊，但在較長期，其將改善基金收支狀況[32]。

綜上所述，當前大多數學者都關注到了基本養老保險基金帶給財政的巨大壓力，并從多方面提出了解決方案，而其中“擴大基本養老保險覆蓋面”則是經久不衰的主題。應新經濟業態發展的需要，新業態從業者的參保問題成為了新時期基本養老保險擴面的重要路徑。大多數研究都支持新業態從業者的參保對降低財政壓力具有積極作用的觀點，但多基于理論分析，鮮有實證研究；其次，目前主要研究仍是基于參保者的個體微觀視角，以待遇水平和繳費率為出發點，研究如何保障新業態從業者參保問題；最后，當前主要研究僅證明了新業態從業者參保的積極作用，而缺少基于我國實際，就新業態從業者在城職保與城鄉居保兩大制度間以不同參保方案進行參保的實證分析。本文立意于此，基于中國國情，從財政責任的宏觀視角出發，構建基本養老保險基金的收支模型與財政責任模型，以隊列要素法預測2022-2050年人口數據，模擬養老保險擴面后，新業態從業者在不同參保路徑選擇時，城職?；鹋c城鄉居?；鸬倪\行狀況及未來財政責任情況，以期為“法定人群全覆蓋”、“實現共同富?！钡暮陚ツ繕颂峁嵶C性的政策建議。本文的邊際貢獻在于：第一，實證檢驗了新業態從業者在不同參保比例下對城職?；?、城鄉居保基金和財政責任的影響狀況。第二，從宏觀視角出發，分析了以降低財政責任負擔為目標的新業態從業者最優參保方案。第三，從新業態從業者參保路徑出發，提供了規范新業態從業者參保路徑的實證證據。

三、模型構建

（一）基本養老保險基金收入模型

t年的基本養老保險基金收入等于t年時的人均繳費乘以t年時的繳費人數，t年時的人均繳費等于t年時的繳費基數乘以t年時的征繳率和政策繳費率，而t年時的繳費人數可由隊列要素法進行預測。我國基本養老保險基金收入包含城職保基金收入和城鄉居?；鹗杖雰刹糠?。故在新業態從業者進行補繳參保的背景下，部分新業態從業者參加城職保，使城職?；鹗杖胗捎泄椭鞯某擎偮毠だU費收入和靈活就業城鎮職工繳費收入組成（包括新業態從業城鎮職工和傳統靈活就業城鎮職工兩部分），另一部分新業態從業者則參加城鄉居保。故可得表達式如下：

1.城職保基金收入模型

2.城鄉居?；鹗杖肽Ｐ?/p>

（二）基本養老保險基金支出模型

我國的基本養老保險金分為基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分。故總支出為基礎養老金支出⑩等于養老金總領取人數乘以人均基礎養老金（等于計發基數乘以計發比例）。與個人賬戶養老金支出?等于養老金總領取人數乘以人均個人賬戶養老金（等于個人賬戶儲存額乘以12 再除以計發月數）。之和。但在新業態從業者進行補繳參保的背景下，城職?；鹬С鰬攧澐譃橛泄椭鞒锹毐；鹬С雠c靈活就業城職?；鹬С觯òㄐ聵I態從業城鎮職工與傳統靈活就業城鎮職工）兩部分進行分別計算，故基本養老保險基金支出模型如下：

1.城職?；鹬С瞿Ｐ?/p>

2.城鄉居保基金支出模型

（三）基本養老保險基金累計結余模型

t年的基本養老保險基金累計結余等于上一年基本養老保險基金的累計結余乘以t年的基金保值增值率與t年的養老保險基金收支差的和，故基本養老保險基金累計結余模型如下：

1.城職?；鹄塾嫿Y余模型

2.城鄉居?；鹄塾嫿Y余模型

（四）基本養老保險基金財政責任模型

t年時政府對基本養老保險基金的財政責任等于t年時政府對城職?；鹗罩笨诘呢斦熑闻ct年時政府對城鄉居保基金籌資收入端、待遇支出端及收支缺口的財政責任的和，故基本養老保險基金財政責任模型如下：

1.城職?；鹭斦熑文Ｐ停?/p>

2.城鄉居?；鹭斦熑文Ｐ停?/p>

四、參數設定與說明

（一）基本養老保險參保人數預測

本文以國家統計局2020 年公布的第七次全國人口普查數據為基，采用隊列要素法對全國人口進行預測。當年分城鄉、性別、年齡的人口數等于上一年分城鄉、性別、年齡的人口數乘以生存概率，當年0 歲新生人口數等于上一年的育齡婦女人口數乘以生育率。此外，考慮到城鄉間與城城間人口遷移情況?分年齡段人口遷移率依據第六次和第七次人口普查數據的城鄉常住人數變動進行測算。，當年城鎮人口數還加入了農村人口遷出人數（上一年農村人口數乘以遷移率）與城城間遷移人數（上一年城鎮人口乘以遷移率）?？紤]到城鎮新增就業人口中以大學本科及以上學歷的畢業生居多?根據《2020 中國統計年鑒》，2019 年新增城鎮就業人數為828 萬人，其中大學及以上畢業生人數為8224964 人，而研究生入學人數為916503 人，故2019 年應就業大學畢業生人數為7308461 人，占新增城鎮就業人數的88.27%。，故本文將城鎮職工初始參保年齡設置為22 歲，將男性、女干部、女工人退休年齡分別設置為60 歲、55 歲、50 歲，最大生存年齡設置為100 歲。

我國自2018 年開始公布城鎮就業人口失業率，取近四年數據得出城鎮就業人口失業率平均值為5.075%，反推得出城鎮就業率為94.925%（=1-5.075%），故本文設定就業率為94.925%。城鎮在職職工等于參保國有單位在職職工、參保私營單位在職職工、參保新業態從業者、新參保私營單位在職職工和新參保新業態從業者之和。此五項分性別、分年齡的從業人員數等于分性別、分年齡城鎮人口數乘以就業率再乘以各項的從業比例?從業比例=參保人數/城鎮從業人口數，因自2022 年起實現社保全覆蓋，故假定國有單位職工100%參保，依據中國私營企業調查數據庫，可得此五項從業比例分別為0.3879、0.2107、0.106、0.1185、0.1769。。據此可計算出分年齡、性別的參保在職職工人數。

依照現行城鄉居保制度相關規定?《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》（國發〔2014〕8 號）。：除在校學生外，凡年滿16 周歲、未參加城職保的城鄉居民可參加城鄉居保；凡年滿60 歲的參保人員均可領取養老金。故本文將城鄉居保的初始參保年齡設置為16 歲，待遇領取年齡設置為60 歲，年城鄉居保實際參保人數當等于城鄉常住人口數減去城職保參保人數與在校學生人數再乘以參保率。

（二）繳費參數設定

依照我國現行有關社保費率的規定?《國務院辦公廳關于印發降低社會保險費率綜合方案的通知》（國辦發〔2019〕13 號）。，自2019年5 月1 日起，降低城職保單位繳費比例，各地單位繳費比例調整至16%，個人繳費比例為8%，合計法定繳費率為24%；同時調整社保繳費基數為加權計算的全口徑城鎮單位就業人員平均工資?等于本省城鎮非私營單位就業人員平均工資和城鎮私營單位就業人員平均工資的加權計算值。。在新業態從業者參加城職保的情況下，新業態從業參保人員因單位與個人一體，故在承擔個人繳費部分的同時，還需繳納單位繳費部分，合計為20%的繳費率水平。

有雇主城鎮職工與新業態從業者參加城職保，故二者在法定繳費基數設定上是相同的。考慮到我國已進入經濟新常態發展時期，社保法定繳費基數增速在未來將逐步放緩，依照曾益和李姝的研究[25]，本文假定2022 年法定繳費基數增長率為5.5%，并每隔5 年降低0.5 個百分點，直至降至2%的水平。依照歷年《人力資源與社會保障事業發展統計公報》與黨的二十大報告，我國至2022 年時當實現社會保障制度全覆蓋，故本文假定自2022 年起實現社保全覆蓋，征繳率為100%。

根據城鄉居?，F行有關規定?《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》（國發〔2014〕8 號）。，城鄉居保基金由個人繳費、集體補助和政府補貼三部分組成。如表1 所示，城鄉居保人均籌資金額從2013 年的570.28 元增加至2020 年的1271.22 元，占農村居民人均可支配收入的6.05%～7.42%，比例較為穩定，均值為6.78%。其中人均財政補貼由2013 年的393.53 元增加至2020 年的821.09 元，占農村居民人均可支配收入的4.17%～5.54%，均值為4.90%；人均個人繳費由2013 年的176.75 元增加至2020 年的330.61 元，占農村居民人均可支配收入的1.65%～1.93%，均值為1.75%?？紤]到政策的延續性，本文仍假定城鄉居保繳費率為2013-2050 年城鄉居保人均籌資金額占農村居民人均可支配收入比例的平均數，即6.78%，且農村居民人均可支配收入增長率與人均GDP 增長率持平。

（表1）城鄉居?；I資情況

（三）待遇參數設定

按照城職保有關計發辦法規定?《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔2005〕38 號）、《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔1997〕26 號）。，城鎮職工基礎養老金的計發比例為1%；男性、女干部、女工人分別為60 歲、55 歲、50 歲退休的，計發月數分別為139、170、195。依照曾益和李姝的研究[25]，將人均養老金年平均增長率設置為5.50%。參考楊再貴與米海杰的研究[33-34]，將城職保個人賬戶記賬利率設置為6%，城鄉居保個人賬戶記賬利率設置為1.5%，基金保值增值率設置為2.1%?城職保基金利息參照銀行一年期定期存款利息，當前為2.1%。。在考慮城鄉居?；鹩嫲l待遇時，本文采用了2013-2021 年人均養老金占農村居民人均可支配收入比例的均值來預測人均養老金，如圖1 所示，2013-2021 年，城鄉居保基金支出由1348 億元增至3715 億元，人均養老金由979.08 元增至2291.37 元，人均養老金占農村居民可支配收入比例在10.32%～12.52%的區間，考慮政策的延續性與新常態發展形勢，取均值為11.97%。

五、實證結果

為探尋新業態從業者在選擇不同參保路徑時將對養老保險基金的運行狀況與未來財政責任情況的影響如何，本文將新業態從業者劃分為兩部分：一部分參加城職保，另一部分則參加城鄉居保，兩部分規模大小均由參保比例決定[21]參加城職保的新業態從業者人數=新業態從業者總數*城職保參保比例（0-1）。參加城居保的新業態從業者人數=新業態從業者總數-參保城職保的新業態從業者人數。。首先模擬新業態從業者全部參加城鄉居保的情況，即新業態從業者城職保參保比例（以下簡稱“參保比例”）為0，城鄉居保參保比例為100%；隨后參保比例以10%增速逐步提升時基本養老保險基金及未來財政責任情況；最后模擬新業態從業者全部參加城職保的情況，即新業態從業者參加城職保比例為100%，城鄉居保參保比例為0。

（圖1） 城鄉居保待遇領取情況表

（表2）城職?；疬\行狀況（模擬情形一）

（一）模擬情形一：新業態從業者全部參加城鄉居保

在本模擬情形中，參保比例被設定為0，即新業態從業者全部參加城鄉居保而無人參加城職保。如表2 所示，城職保基金收入和基金支出分別以4.01%和4.73%的年均增速逐年增加，直至2050年分別達到134050.78 億元和168568.66 億元；由于測算期內基金收入端增速小于支出端，在無“新人”參加城職保以補充基金收入的情況下，城職保基金在2022 年即出現了收不抵支的情況，當期赤字1661.95 億元，并以11.44%的年均增速逐年增加，至2050 年時達到34517.88 億元。隨著當期收支缺口的不斷擴大，城職?；鸬睦塾嫿Y余同樣呈現不斷降低的趨勢，大體可分為2022-2029 年（52184.86-10820.84 億元）累計結余階段和2030-2050 年（1148.91-610756.31 億元）的累計赤字階段。

由于財政僅在城職保基金出現累計赤字時方才承擔補貼責任，2030 年補貼額為當年當期赤字超出上年累計結余的部分，此時財政責任為1120.89 億元。此后財政責任將以18.69%的年均增速增加，至2050 年時，財政將承擔34517.88 億元的補貼責任，將2022-2050 年財政補貼額作貼現處理并累加后，得出測算期內累計財政責任為595859.81 億元。

由于新業態從業者全部參加了城鄉居保，故城鄉居?；疬\行狀況要好于城職?；?。如表3 所示，城鄉居?；鹬С鲆?.43%的年均增速逐年增加，直至2050 年達到19805.92 億元；但與城職保有所不同，城鄉居?；鹗杖朐?045 年以前先以2.29%的年均增速增加，后以1.85%的年均增速減少，呈現先增后降的發展態勢，并于2045 年達到基金收入最大值11036.21 億元。盡管有新業態從業者參加城鄉居保以充實基金收入，但基金支出端增速遠大于收入端增速，且后期收入端不增反降，使得城鄉居?；甬斊诮Y余不斷減少，在2032年首次赤字，當期赤字規模為111.84 億元，隨后以28.18%的年均增速不斷增加，至2050 年時當期赤字規模達到9752.22 億元。不同于城職保，城鄉居保累計結余呈現先增后降的趨勢，大體可分為2022-2033 年（16552.05-39412.79 億元）遞增階段和2033-2050 年（39412.79-22592.18 億元）遞減階段，首次累計赤字出現于2048 年，赤字額為3695.48 億元。

（表3）城鄉居?；疬\行狀況（模擬情形一）

相比城職保，財政對城鄉居保的補貼責任還包含基金收入端與基金支出端，故城鄉居保的財政責任始終以5.33%的年均增速增加，并在2048年開始對累計赤字承擔補貼責任，至2050 年時，財政需承擔28079.19 億元的補貼責任，將2022-2050年財政補貼額作貼現處理并累加后，得出測算期內累計財政責任為526021.21 億元。在此情形下，測算期內基本養老保險的累計財政責任達1121881.02 億元。

（二）模擬情形二：參加城職保的新業態從業者在10%～90%變動，其余參加城鄉居保

在本模擬情形中，假定新業態從業者以不同比例參加城職保，其余新業態從業者則參加城鄉居保，參保比例以10%為一檔，由10%逐步增加至90%，依此考察基本養老保險基金總體運行狀況與基金財政責任狀況隨參保比例變化的變動情況。

城職保參保比例的不斷提高意味著城鄉居保參保人數的不斷下降，故城鄉居?；鸬漠斊诔嘧珠_始時點、累計赤字開始時點、2050 年累計赤字額隨城職保參保比例提升而變動的趨勢與城職?；鹣喾?。隨著城職保參保比例的提升，更多“新人”涌入城職保賬戶中，基金收入不斷增加，緩解了城職?；鸬闹Ц秹毫?。如表4 所示，隨著參保比例從10%提升至90%，當期赤字開始時點由2028 年推遲5 年至2033 年，累計赤字開始時點由2039 年推遲9 年至2048 年。2050 年累計赤字額與累計財政責任皆與城職保參保比例呈現反向變動關系，參保比例每提升10%，2050 年累計赤字額與累計財政責任平均降低16.35%，至90%時，2050 年累計赤字額降至82320.01 億元，累計財政責任降至80312.20 億元。

（表4）城職保與城鄉居?；疬\行狀況（模擬情形二）

（圖2）基本養老保險基金運行狀況與財政責任狀況（模擬情形二）

相對應地，隨著城職?；饏⒈１壤奶嵘?，涌入城鄉居保賬戶中的“新人”越來越少，基金收入不斷減少，加重了城鄉居?；鸬闹Ц秹毫ΑｋS著參保比例從0.1 提升至0.9，當期赤字開始時點由2030 年提前3 年至2027 年，累計赤字開始時點由2042 年提前5 年至2037 年。2050 年累計赤字額與城職保參保比例呈現同向變動關系，參保比例每提升10%，2050 年累計赤字額平均提升6.65%，至2050 年時，累計赤字額增至107155.92 億元。但在累計財政責任上，城鄉居?；鹱兓厔輨t與城職?；鸨３忠恢?，隨城職保參保比例的提升而不斷減少，參保比例每提升10%，2050 年累計財政責任平均降低0.46%，至2050 年時，累計財政責任降至489098.66 億元。

為進一步分析新業態從業者在不同參保選擇情境下對基本養老保險基金和財政責任負擔的影響情況，本文將城職?；鹋c城鄉居?；鸬?050 年累計赤字項與累計財政責任項作加總處理，結果如圖2 所示。可以很明顯地觀察到，2050年累計赤字項與財政責任項都與城職保參保比例呈現反向變動關系。具體來講，城職保參保比例由10% 增至90% 時，2050 年累計赤字額由415644.52 億元降至189475.93 億元，平均降低9.35%；財政責任由850525.27 億元降至569410.86億元，平均降低4.89%。即隨著城職保參保比例的提升，財政對基本養老保險基金補貼壓力減少，財政責任得到緩解。相較于模擬情形一，當城職保參保比例由0%提升至10%，基本養老保險基金2050 累計赤字減少217703.97 億元，同比下降34.37%；測算期內累計財政責任減少271355.75 億元，同比下降24.19%。

（三）模擬情形三：新業態從業者全部參加城職保

在本模擬情形中，參保比例被設定為1，即新業態從業者全部參加城職保而無人參加城鄉居保。如表5 所示，城職保基金收入和基金支出分別以3.96%和5.86%的年均增速逐年增加，直至2050年分別達到190247.51 億元和227664.78 億元。新業態從業者作為“新人”全部涌入城職?；鹳~戶，極大減緩了城職?；鸬漠斊诮Y余赤字情況。由于測算期內基金收入端增速小于支出端，在除去新業態從業者補繳額與私營單位補繳額后，當期結余呈現不斷降低的趨勢，大體可分為2022-2033 年（17013.03-110.95 億元）盈余階段和2034-2050 年（1302.33-37417.27 億元）赤字階段。城職保基金的累計結余呈現先增后降的趨勢，大體可分為2022-2036 年（71326.71-214026.14 億元）遞增階段和2036-2050 年（214026.14- -48662.93 億元）遞減階段，累計赤字于2049 年首次出現，赤字額為10058.76 億元。

（表5）城職?；疬\行狀況（模擬情形三）

如圖3 所示，由于財政僅在城職保基金出現累計赤字時方才承擔補貼責任，故直至2049 年，財政方需承擔責任，2049 年補貼額為當年當期赤字超出上年累計結余的部分，此時財政責任為9813.43億元。至2050 年時，財政將承擔37417.27 億元的補貼責任，將2022-2050 年財政補貼額作貼現處理并累加后，得出財政累計責任為47476.03 億元。

由于新業態從業者全部參加了城職保，故城鄉居?；疬\行狀況并未得到改善。如表6 所示，城鄉居保基金支出以5.59%的年均增速逐年增加，直至2050 年的15829.32 億元；與城職保基金不同，城鄉居保基金收入在2041 年以前先以1.35%的年均增速增加，后以4.10%的年均增速減少，呈現先增后降的發展態勢，于2041 年達到基金收入最大值6245.28 億元。由于基金支出端增速遠大于收入端增速，且后期收入端不增反降，使得城鄉居?；甬斊诮Y余不斷減少，在2027 年首次赤字，當期赤字規模為206.12億元，隨后以19.13%的年均增速不斷增加，至2050 年時當期赤字規模達到11543.24億元。與城職保相同，城鄉居保累計結余也呈現先增后降的發展態勢，大體可分為2022-2027 年（14804.08-18829.91 億元）遞增階段和2027-2050年（18829.91--112541.92 億元）遞減階段，首次累計赤字出現于2036年，赤字額為1899.77 億元。

（表6）城鄉居保基金運行狀況（模擬情形三）

（圖3）城職保、城鄉居保和基本養老保險財政責任現值（模擬情形三）

如圖3 所示，相比城職保，財政對城鄉居保的補貼責任還包含基金收入端與基金支出端，故城鄉居保的財政責任始終以5.43%的年均增速增加，并在2036 年開始對累計赤字承擔補貼責任，至2050 年時，財政需承擔23566.21 億元的補貼責任，將2022-2050 年財政補貼額作貼現處理并累加后，得出測算期內累計財政責任為486839.84 億元。在此情形下，測算期內基本養老保險的累計財政責任達534315.87 億元。相較于模擬情形一，當城職保參保比例由0%提升至100%，基本養老保險基金2050 累計赤字減少472143.64 億元，同比下降74.75%；測算期內累計財政責任減少587565.15 億元，同比下降52.37%。

六、結論及政策建議

社保是民生之基，2021 年我國基本養老保險參保率提高到了95.68%，正在向“十四五”規劃綱要所提出的“基本養老保險參保率提高到95%”的目標前進。但分險種考察時情況卻并不樂觀，至2021 年，城鎮就業人口的參保率僅為74.65%，城鄉居民基本養老保險覆蓋率僅92.19%。尚有大批應參保人群游離在社保體系之外，而因非傳統性勞動關系所導致參保困難的新業態從業者又是其中的主要群體。為實現社保事業由“制度全覆蓋”向“法定人群全覆蓋”的偉大轉變，新業態從業者必須全部納入到社保體系之中。但這一轉變會對基本養老保險事業的發展產生何種影響？如何規范新業態從業者的參保路徑方能減輕政府的財政壓力？

為厘清新業態從業者不同參保路徑選擇下對基本養老保險基金與財政責任的影響，本文應用精算模型與財政責任模型，對未來城職?；鹋c城鄉居?；疬M行實證模擬，并計算不同情形下的財政責任后發現：第一，新業態從業者全部參加城鄉居保時，城鄉居?；甬斊诔嘧峙c累計赤字時間分別在2032 年與2048 年，測算期內累計財政責任為526021.21 億元；城職?；甬斊诔嘧峙c累計赤字時間分別在2022 年與2030 年，測算期內累計財政責任為595859.81 億元；基本養老保險基金在2023 年便出現首次當期赤字，至2050 年時赤字633348.49 億元；財政責任以8.39%的年均增速增加，至2050 年時，財政責任已達62597.07 億元，測算期內累計財政責任為1121881.02 億元。第二，新業態從業者參加城職保比例以10%增速由10%增至90%時，城鄉居?；甬斊诔嘧峙c累計赤字出現的初始時間將分別提前2-5 年和6-11 年，累計財政責任將以-0.46%的年均增速減少；城職?；甬斊诔嘧峙c累計赤字出現的初始時間將分別推遲5-10 年和9-18 年，累計財政責任將以-19.90%的年均增速減少；基本養老保險基金當期赤字時間將推遲5-9 年，累計赤字時間將推遲7-13 年，累計財政責任將以-5.14%的年均增速減少。相較于模擬情形一，城職保參保比例由0%提升至10%，基本養老保險基金2050 累計赤字減少217703.97 億元，同比下降34.37%；測算期內累計財政責任減少271355.75 億元，同比下降24.19%。第三，為降低基本養老保險基金總體財政責任，新業態從業者全部參加城職保為最優解。在這一情況下，基本養老保險基金的當期赤字與累計赤字時點分別出現于2032 年和2047 年，相較于模擬情形一，基本養老保險基金2050 年累計赤字減少472143.64 億元，同比下降74.75%，測算期內累計財政責任為534315.87億元，相對減少587565.15億元，同比下降52.37%。

但新業態從業者全部參加城職保很難在短時間內實現。首先，新業態從業者的弱單位屬性與靈活性使其不同于傳統固定的勞動關系，其不穩定的工資收入使得新業態從業者參保連續性很難得到保障；其次，其參保繳費缺乏企業這一繳費主體與參保渠道，加之新業態從業者自身繳費意識較低，其往往忽視參保；最后，新業態從業者群體內部貧富差距較大，并非所有新業態從業者都可以承擔城職保較高繳費標準的繳費壓力。

基于以上種種因素，本文提出如下政策建議：

第一，政府應當加快推進體制法規的建設工作。首先，依照當前新業態從業者參保實際，有針對性地完善好社保體制，建立符合新業態從業者現實權益的基本養老保險體制。其次，要進一步推進社保擴面工作，推進社保部門與公安、市場監管等部門的聯動協作，建立起與個人身份信息掛鉤的社保賬戶平臺，做到“應保盡保，不漏一人”，實現法定人群全覆蓋。最后，要推進供給側結構性改革工作，積極應對新業態所帶來的挑戰，從體制、法規和政府勸誡等渠道，強化新業態企業平臺的繳費責任，落實好企業的繳費主體與參保渠道角色，保障好新業態從業者的合法權益。第二，各級政府應鼓勵新業態從業者參加城職保。對主動參加城職保的新業態從業者，實行階梯式繳費減免政策、稅收優惠政策及其他城市便民利民政策；同時要完善好社保繳費智能信息平臺，同稅務部門實現信息共享，做好新業態從業者的收入調查與登記制度，嚴格繳費減免審查程序，積極引導新業態從業者參加城職保。第三，適當縮小城職保與城鄉居保間待遇差距。依照基本養老保險基金現行發展狀況，對城職?；鸫鏊阶龀鲞m當調整，縮小二者差距，緩解基本養老保險基金給付壓力。同時推進多支柱型養老保險體系建設，盡快完善個人養老金制度，使基本養老金制度更好發揮普惠性作用與收入再分配作用。