我國出臺外國國家豁免法——涉外法治建設的里程碑

馬新民

2023年9月1日，十四屆全國人大常委會第五次會議表決通過《中華人民共和國外國國家豁免法》，國家主席習近平簽署主席令予以公布，自2024年1月1日起施行。外國國家豁免法確立了我國的外國國家豁免制度，授權我國法院在特定情形下管轄以外國國家為被告的民事案件。這是我國統籌推進國內法治和涉外法治的又一里程碑。

一、深刻認識出臺外國國家豁免法的國際法律背景

國家豁免是各國普遍接受的國際法原則。外國國家豁免是指外國國家及其財產免于另一國法院的司法程序。外國國家豁免是法院地國領土管轄權的例外，其理論基礎是國家主權平等這一國際法基本原則，即基于平等者之間無管轄權，一國不能凌駕于另一國之上，一國法院不得對另一國進行司法管轄、審判，或對其財產采取強制措施。外國國家豁免限于程序上免于法院司法管轄，并不意味著免除實體法上的責任，實踐中可通過該外國放棄豁免或循外交渠道等方式追究責任。

歷史上，各國在理論上和實踐中曾普遍承認和支持絕對國家豁免制度，即一國的所有行為及其全部財產，在另一國法院均不受司法管轄和免于強制措施。

二戰后，隨著國家作為平等民事主體大量參與國際經濟貿易等商業活動，一國公民和企業與外國國家之間的糾紛隨之增加。為保障本國公民和企業在與外國國家商業活動中的權益，先是美歐發達國家，隨后一批發展中國家也逐步轉向限制國家豁免制度，即把國家行為分為主權行為和非主權行為，把國家財產分為主權財產和商業活動財產，只有主權行為和主權財產享有豁免，非主權行為和商業活動財產不享有豁免。

經過幾十年發展，現在世界上絕大多數國家都奉行限制國家豁免制度。限制國家豁免制度已成為國際社會公認的法律制度。

二、深刻認識出臺外國國家豁免法的里程碑意義

長期以來，我國在國家豁免問題上實施絕對國家豁免政策，即我國法院不管轄以外國國家為被告或針對外國國家財產的案件。在此情況下，我國當事人如與外國國家發生商業糾紛，我方正當權益難以通過我國法院得到有效保護。同時，大部分國家實施限制國家豁免制度。這就形成外國法院可以管轄我國國家，而我國法院卻不能管轄外國國家的不對等局面。

黨的十八大以來，黨中央高度重視涉外法治建設，堅持統籌推進國內法治和涉外法治，運用法治方式保障對外開放，維護國家和人民利益，外國國家豁免法應運而生。該法立足我國實際需要，適時調整國家豁免政策，將相關政策和法律制度從“絕對國家豁免”轉向“限制國家豁免”，具有重大現實意義。

（一）這是貫徹落實習近平外交思想和習近平法治思想的重大成果。黨的二十大報告提出，加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，統籌推進國內法治和涉外法治，以良法促進發展、保障善治。出臺外國國家豁免法，完善外國國家豁免制度，有利于提高我國涉外工作法治化水平，推動國家治理體系和治理能力現代化。

（二）這是踐行立法為民、維護公民和企業正當權益的重要舉措。隨著我國對外開放不斷擴大，我國公民和企業與外國國家之間的經濟交往與合作越來越頻繁，正當權益受到侵害的風險和依法維權的需求增大。我國和外國在國家豁免制度上存在不對等局面，不利于我國公民和企業運用法律手段維護自身正當權益。外國國家豁免法出臺后，我國法院可以依法在特定情形下受理以外國國家為被告的民事案件，為我國公民和企業增加救濟渠道，提供更完善法律保障，為更高水平“走出去”保駕護航。

（三）這是服務國家高質量發展、助力高水平對外開放的有力保障。當前，各國普遍將采取限制國家豁免制度作為融入經濟全球化、促進對外開放的法治手段。黨的二十大報告提出，中國堅持對外開放的基本國策，堅定奉行互利共贏的開放戰略。出臺外國國家豁免法，有助于完善我國營商環境，推進高水平對外開放，服務高質量發展。

（四）這是堅決維護國家主權、安全和發展利益的迫切需要。近年來，一些外國法院受理反華勢力針對我國國家的誣告濫訴，甚至叫囂要剝奪我國根據國際法應享有的國家豁免。制定出臺外國國家豁免法，為我國進行對等反制提供堅實法律依據，并可發揮防范、警示和震懾作用，是在更高水平上運用法治思維和法治方式應對挑戰、防范風險的必然要求。

三、全面把握外國國家豁免法的核心要義

外國國家豁免法立足我國國情和現實需要，并參考國際條約、其他國家豁免立法和實踐，明確外國國家在我國法院享有管轄豁免、其財產享有司法強制措施豁免的原則，同時也規定了外國國家及其財產不享有豁免的一些例外情形。該法共23條，主要規定以下內容：

（一）確立外國國家管轄豁免的原則與例外。該法在規定維護國家主權平等的基礎上，明確外國國家原則上在我國法院享有管轄豁免，但在以下例外情形下不享有管轄豁免，包括外國明示和默示接受管轄，以及商業活動爭議、勞動和勞務相關合同爭議、相關人身和財產損害爭議、財產性爭議、知識產權爭議、仲裁爭議等外國國家非主權行為引發的訴訟，我國法院可以行使管轄權。

（二）確立外國國家財產免于司法強制措施的原則和例外。該法規定外國國家財產原則上免于司法強制措施，但在以下三類例外情形下不享有司法強制措施豁免，包括：一是外國國家明示放棄豁免，二是外國國家指定財產用于執行，三是為執行我國法院的生效裁判，且外國國家的財產位于中華人民共和國領域內、用于商業活動并與訴訟有聯系的情形。以下六類外國國家財產不應視為商業活動財產：外交財產、軍事財產、央行財產、文化遺產或檔案、科學文化或歷史價值物品、非用于商業活動的其他財產。此外還規定，外國國家接受我國法院管轄，不視為放棄司法強制措施豁免。

（三）確立外國國家豁免法的適用范圍。一方面，該法規定了適用于該法的外國國家的定義，包括外國國家本身、外國國家的國家機關和組成部分以及代表外國國家行使主權權力的組織和個人。另一方面，該法規定了國際法上的其他幾類豁免制度不適用該法，包括高級官員的個人豁免、外交人員豁免、領事人員豁免、特別使團人員豁免、駐國際組織代表團豁免、國際會議代表團豁免等。上述豁免由我國其他法律及國際條約和習慣國際法予以保障。

（四）確立適用于外國國家豁免案件的特殊訴訟程序。該法規定，法院審理涉及外國國家的案件原則上適用我國民事訴訟法及相關法律。同時，鑒于外國國家作為案件當事方的特殊性，該法對國家豁免案件中的送達、缺席判決等特殊程序作了專門規定。

（五）明確外交部在處理外國國家豁免案件中的作用。該法規定，外交部就案件中相關國家是否構成外國主權國家、外交照會是否送達及何時送達等有關國家行為的事實問題向法院出具的證明文件，法院應當采信。該法并規定，外交部可就涉及外交事務等重大國家利益的問題向法院出具意見。

（六）確立對等原則。國際法是國家間的相互關系法，對等互惠是國際法的本質。在立法中規定對等原則符合國際慣例，英國、澳大利亞、新加坡、俄羅斯等國豁免立法均有類似規定。這也符合我國立法實踐，我國民事訴訟法、外交特權與豁免條例、領事特權與豁免條例等也有相關規定。該法結合我國相關立法和各國立法，規定外國給予我國國家及財產的豁免待遇低于該法規定的，我國實行對等原則。

四、準確把握外國國家豁免法的特點

第一，該法是首次全面確立我國的外國國家豁免制度的開創性立法。此前，我國2005年通過的外國中央銀行財產司法強制措施豁免法主要涉及外國央行財產這一具體領域的國家豁免問題，我國參加的1982年《聯合國海洋法公約》涉及軍艦和政府公務船舶豁免問題。外國國家豁免法第一次以國內立法形式確立了外國國家及其財產在我國法院享有豁免的基本原則，并明確了我國法院管轄外國國家的具體例外情形及相關司法程序。

第二，該法是符合國際通行做法的涉外立法。目前，包括美國、俄羅斯、英國、法國、德國、加拿大、澳大利亞、日本、南非、巴基斯坦、阿根廷等絕大多數國家通過制定國內法律，參加《聯合國國家及其財產管轄豁免公約》《國家豁免歐洲公約》或確立司法判例等形式實施限制國家豁免制度。上述制度的核心內容是，外國國家及其財產在本國法院原則上享有豁免，僅在少數例外情形下不享有豁免。外國國家豁免法采取“豁免是原則，不豁免是例外”的立法體例，明確外國國家及其財產在我國法院原則上享有豁免，僅在明確規定的少數例外情形下不享有豁免，合理確定了不給予外國國家及其財產豁免待遇的例外范圍，完全符合國際通行做法。

第三，該法是體現國際法上國家主權平等原則的立法。該法第一條開宗明義表明，立法目的包括維護國家主權平等。這意味著，一方面，我國法院將依據我國領土主權依法行使管轄權，維護我國法院對外國國家的非主權行為和商業活動財產的司法權，保護我國當事人合法權益；另一方面，我國法院充分尊重外國國家的主權平等，就其主權行為和主權財產給予豁免，促進對外友好交往。

第四，該法是具有司法和外交雙重屬性的立法。國家豁免問題既涉及法院處理的法律解釋適用問題，也涉及外交部門處理的外交事務等重大國家利益。該法第十九條規定在處理外國國家豁免案件中，外交部門就有關國家行為的事實問題、涉及外交事務等重大國家利益的問題發揮一定作用。這有利于確保國家外交政策的統一，維護國家間關系穩定。

第五，該法是涉及外國國家的民事訴訟特別法。該法對我國法院管轄涉及外國國家及其財產的民事案件作出規范，與我國民事訴訟法的關系是特別法與一般法。為確保該法與民事訴訟法有效銜接，該法第十六條規定，“對于外國國家及其財產民事案件的審判和執行程序，本法沒有規定的，適用中華人民共和國的民事訴訟法律以及其他相關法律的規定。”

法治興則民族興，法治強則國家強。法律的生命在于實施。我們要充分發揮外國國家豁免法的作用，加強銜接協調，做好貫徹落實，以法治思維、法治方式服務國家高質量發展，堅決維護國家主權、安全和發展利益，維護人民權益，為全面推進中華民族偉大復興提供堅強法治保障。

（摘自9月4日《人民日報》。作者為外交部條法司司長）