數字貿易規則制定的“中國方案”

□ 文 黎 偉 劉海軍

0 引言

數字貿易是數字經濟的重要組成部分，是新一代信息技術支撐下開展貿易活動的統稱，其中數據要素跨境流動成為主角，技術驅動供應鏈產業鏈價值鏈加速重構，對傳統貿易規則和全球治理格局提出新挑戰。世界各國都在搶抓數字貿易新高地，紛紛制定符合自身發展的貿易新規則，逐漸形成“美國模式”“歐盟模式”等“兩家獨大”的規則主導態勢。作為全球最大的電子商務市場、最具數字經濟發展潛力的新興經濟體，我國不能也不該在數字貿易中被“卡脖子”，理所應當要在規則制定中占有“一席之地”，必須千方百計盡快建立具有中國特色的數字貿易規則體系。

1 數字貿易規則的主要內容

1.1 數字貿易中的跨境數據流動規則

數據跨境流動是數據或數字信息跨越國家或地區邊境的自由傳輸，涉及國家安全、信息優勢和數據主權。目前從全球范圍看，尚未形成統一認識與基本框架，在一定程度上限制了數據跨境自由流動和全球數字貿易的發展。早在1980年，國際經合組織（OECD）就制定了《關于隱私保護與跨境個人數據流動的指南》，首次提出跨境數據流動的基本概念。2013年，OECD在“指南”修訂中，提出對跨境數據流動的方法加以改進，特別強調要加強隱私執法。其中包括在個人數據的跨境流動（含中轉）過程中，成員國應當采取合理且恰當的措施，來確保其過程不被中斷且安全等。

WTO框架下的《服務貿易總協定》(GATS)也有相關規定條款，但協定中有些規定受認知所限，設定并不充分，操作起來也不順暢。美國在多個國際談判中都倡導數據跨境流動，在國內相關立法中對某些重要數據的跨境作出了嚴格限制。比如，在美韓、《美墨加協定》(USMCA)等多個國際談判中推動數據跨境的自由與便利流動；對本國數據跨境傳輸通過法律限制；在安全協議中也明確了數據跨境的相關要求等。為了維持其在數字貿易中的領先地位，美國對于數據跨境流動的規則設定整體上較為寬松。歐盟的規則更為系統化，比如，先后出臺了一系列與個人信息保護有關的數字法案體系，通過構建單一數字市場，來保護歐盟本土數字經濟在公平競爭中的發展利益。

1.2 數字貿易中的知識產權保護規則

作為一種將智力創造附加到產品或服務上的專有權，知識產權被認為是一種具有法定有限期的壟斷權。西方發達國家在國際貿易體系中，不但擁有技術方面的優勢，而且在知識產權保護方面也有相對更加完善的制度體系。美國的惡名市場名單制度（Notorious Market）是其針對國外市場發布的侵權知識產權或知識產權保護不力的企業和市場名錄。但基于自身貿易利益的考量，直到2010年美國才將惡名市場名單對外公布，正式成為其知識產權執法體系的一部分。雖然這一名單制度屬于美國國內貿易政策的一部分，對其他國家并無制約效力。實際執行過程中，發布的惡名市場名單對知識產權保護和國際貿易產生了較大影響，每年度發布都受到國際社會的廣泛關注，作為知識產權壁壘的效果非常明顯。

以美國為首的發達國家持續通過雙邊貿易協定和多邊貿易協定強化數字環境下的知識產權保護力度，進一步固化了知識產權數字壁壘的國際規則。通過貿易協定推廣其知識產權標準，美國逐步實現了將國內知識產權標準以國際條約的方式推向全球，以此提高國際貿易中的知識產權保護標準。美國主張的知識產權標準，能夠在數字經濟條件下持續推廣應用，進一步鞏固了美國數字貿易的超強優勢。與此同時，制衡了其他新興經濟體數字經濟的穩定發展，搶占了數字貿易及其知識產權規則的制定權，較好地維持住了自身的數字經濟發展優勢。

1.3 數字貿易中的數字稅征收規則

2018年3月，歐盟首次公布數字經濟公平征稅方案，主要針對Google、Apple、Facebook、Amazon等美國大型科技公司，希望借助數字服務稅（DST）這一暫時手段，來應對新的沖擊和挑戰。這實際上是歐盟想從美國互聯網公司身上分一杯羹，但由于歐盟自身具有“統一市場，不同稅率”的特點，其數字稅征收的主要目的就體現出歐盟內部利益的再分配。2020年7月，美方發出公告稱，為對法國擬征數字稅進行報復，計劃對法國進口的相關商品加征25%的高額關稅；同時，計劃對已執行或正在考慮數字稅的歐盟有關國家和地區開啟“301調查”等。

總體來看，全球范圍內還沒有形成開征數字稅方案的統一共識。除了歐盟以保護自身利益為先，提出臨時性征收數字稅作為數字經濟利益分配不公的補償外，其他各國對此持有一些不同意見。因此，需要數字貿易中的國際稅收規則重構與重塑，并通過雙邊、諸邊以及多邊等途徑的協商談判，來建立新型的數字稅收國際規則，以更好地維護數字經濟的開放公平發展以及數字稅收的整體利益平衡。

2 數字貿易規則制定的現狀與困境

2.1 全球數字貿易規則制定概況

世界各國已經認識到，制定聯盟間發展規則，貿易協定，技術標準，有助于強化聯盟內各個地區的多極化分布，達成發展共識，最終通過壯大聯盟競爭力產生“水漲船高”的效果，在多個方面實現共贏。與此同時，全球各大城市還能通過推動規則與標準的制定與開放，來代表國家更好地向世界展示國家數字經濟共享發展理念和城市治理方案，從而不斷增強規則和標準的制定權和話語權，避免在參與國際競爭中遭遇到規則的“卡脖子”問題。但由于各國發展階段、產業基礎等客觀因素差異較大，且對數字貿易的認識不一，目前還沒有統一的數字貿易規則體系。

實際上，規則和標準的制定是為了更加有效地協調各相關方的利益關系。以全球數字貿易中的數據跨境流動問題為例，就需要協調國家利益、產業利益以及風險控制等三者間的動態關系。從各國的規則情況看，寬松的規則有助于發展數字經濟，但可能伴隨風控難度的增加，這樣雖然有利于發達國家實施數據壟斷進而控制全球經濟，但極可能損害到發展中國家的利益。反之，如果規則過于嚴格，雖然不利于發展數字經濟，但有利于降低風控難度，這就可以幫助發展中國家更好地突破發達國家的數字霸權統治。

2.2 主要國家數字貿易規則制定情況

美國倡導以自身為主導的多邊數據跨境流動機制，旨在通過其強大技術優勢來實現數據資源的壟斷，立志成為國際規則的重要制定者與設計者。其規則制定方面的特點有：體現美國數字貿易的意志和優勢，注重對規則制定所依據的理論基礎持續開展研究，積極主導貿易談判并推動美式規則的制定等，使之更加符合美國自身利益。相對而言，歐盟通過構建與個人信息保護有關的一系列數字法案體系，建立單一數字市場，以此保護歐盟本土數字經濟在公平競爭中的發展利益。其規則制定方面的特點有：注重立足歐洲打造數字單一市場，加強個人信息和公民隱私保護，不足之處在于沒有形成獨立且完整的整個歐盟的數字貿易規則體系。

與歐美發達國家相比，我國的優勢在于數字化支撐的貨物貿易方面。2019年，數字貿易首次出現在我國政策文件中，目前初步形成涵蓋出口促進、產業發展、安全保障、市場開放、制度建設、地區實踐等六方面的發展管理政策體系。在制度型開放方面，依照《建設高標準市場體系行動方案》要求，促進內外貿法律法規、質量標準、檢驗檢疫等制度相銜接，進一步完善市場競爭、知識產權保護、政府采購等重點領域的標準和規則。上海、北京、浙江等多個地區率先推動跨境數據流動、云服務開放等試點工作，積極探索與國際高水平自由貿易協定規則的對接。在WTO層面，我國積極參與數字貿易相關規則談判。

2.3 數字貿易規則制定面臨的風險挑戰

全球范圍看，還沒有形成統一的數字治理規則框架以及各國相互協調的治理體系，在WTO、OECD等多邊框架下，各成員國相互之間仍然存在較大分歧，加入數字貿易有關內容的規定大多沒有實質性進展，各成員方紛紛轉向簽署各類區域貿易協定。全球“數字鴻溝”問題依然較為突出，個別發展中國家甚至連最基本的互聯網、電信等數字基礎設施都不健全，與全球形成“數字隔離”，成為全球數字化轉型中的“數字孤島”。主要發達國家圍繞數字規則的競爭博弈日趨激烈，全球數字治理之爭已然超出數字經濟本身范疇，極易成為大國博弈的工具和手段。

我國參與數字貿易規則制定的主張，與國際主流趨勢存在較大差異，在區域數字貿易規則構建中面臨被邊緣化等諸多風險。規則制定滯后于實踐帶來脫節風險，現有的數字治理規則依然不完善且十分落后，缺少整體框架指導，遠不能適應全球數字經濟快速發展需要。國家間戰略博弈所導致的跨境數據流動風險有愈演愈烈之勢，出于對政府監管、產業發展以及隱私保護等方面的不同目的，各國在其國內法律與國際規則之間還存在著一定的分歧，也為我國提升國際話語權增加了屏障。此外，規則不統一、不完善所潛藏的法律風險不容忽視，國際上對數字貿易的內涵和分類還沒有統一，相關規則的適用范圍與界定還不十分明確，容易造成法律爭議。

3 我國參與全球數字貿易規則制定的基本策略和建議

3.1 不斷提高軟硬實力，把握數字經濟自主權

善于借鑒歐美模式，充分借助國內海量數據和豐富應用場景的發展優勢，在國際規則的協商談判中，突出信息監管、隱私保護等國家數字主權利益。加快完善基礎性制度安排，加強相關支撐理論研究，積極嘗試將成果轉化為國際規則。加快完善數字貿易相關立法，建立健全數據要素市場、跨境數據流動以及數據風險評估與監管等制度體系。全面總結各國的實踐經驗，吸納并帶動相關國家、地區學者開展學術碰撞交流，深入探索規則標準制定方面的學理路徑，處理好發達國家與發展中國家如何有效達成互利、共同制定國際規則等重大問題。加強對數字化轉型關鍵核心技術進行集中攻關，努力實現科技高水平自立自強，通過數字貿易領域的市場優勢和技術優勢，利用好各種國際交流平臺，加快與其他各國高水平標準規則的融合對接。

3.2 持續擴大“朋友圈”，合縱連橫拉鉤突圍

在國際規則協商、談判及制定過程中，要著眼全球發展，尊重相互利益，共同推進地區和全球和平與發展。數字貿易規則制定，更要以促進全球范圍內數字資源合理利用、數字經濟公平發展為目的，兼顧發展中國家和發達國家的不同發展需求。在堅持多邊主義、倡導發展導向和開放包容等原則基礎上，以WTO現有協定和框架為指導，通過平等協商談判達成平衡、務實的階段性成果，推動構建新的全球性數字經濟規則。遵循先易后難原則，避免個別發達國家借口高標準對發展中國家設置“發展壁壘”。此外，諸邊談判正在逐漸成為新興貿易議題中規則制定和協商談判的重要途徑，例如在政府采購、信息技術、服務貿易和環境產品等方面都取得了實效，類似這種方式應當更多在“中國模式”中推廣。

3.3 搭建國際交流平臺，強化規則輻射影響力

通過標準化、規范化手段制定共同體規則，盡可能形成各方需求的最大公約數。以“一帶一路”為契機，搭建新型全球化數字貿易規則橋梁，以多雙邊平臺為契機，共商共建共享“一帶一路”數字經濟發展區域平臺和數字貿易規則新框架。從加快建設開放型經濟新體制、打造數字貿易協同發展機制和國際貿易治理機制入手，加強數字貿易規則多邊磋商，維護全球多邊體制，構建開放型世界經濟新格局。破除各國數據貿易壁壘，實現全球數據在“一帶一路”區域內優先集聚。依托沿線全球城市的國際平臺優勢，主動設置數字經濟全球性議題，推動形成各方普遍接受、具有國際適用性的國際數字規則與治理體系。

3.4 加強貿易數據監管，搭建一體化治理體系

盡快完善與人工智能、區塊鏈等技術有關的算法、標準、倫理等相關的治理規則和評估機制。研究建立數據傳輸的“負面清單”等制度，逐步規范數據資源產權歸屬，同步優化數據流動的實時監管機制，為跨境數據有序自由流動提供保障。推動數字服務領域數據監管，進一步規范電子商務、金融科技等數字經濟活動。加大數字平臺監管力度，壓實平臺責任義務，加強對平臺不正當競爭和數據壟斷等行為監管。加強對數字主權和數字關境相關理論研究，創新海關等領域數字貿易特殊監管方式，對于包括外資云服務提供商在內的規模以上數據中心，各類型專業數字平臺等賦予特殊監管地位。建立國家數據交換平臺，健全跨機構協同監管機制。根據相關法律法規開設開放的數據站點，明確政務和公共數據的開放范圍，制定數字服務相關標準，提升數字化公共服務水平。筑牢網絡安全屏障，加強網絡安全關鍵信息技術產業發展，增強各級網絡監測、預警、響應和處突能力。

4 結束語

黨的二十大報告明確提出，要“穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放”“發展數字貿易，加快建設貿易強國”等，對構建更加開放包容、兼容并蓄的數字貿易規則作出了戰略部署。數字經濟時代，誰掌握了數字交易規則的制定權與話語權，誰就可以掌握國際數字貿易的主動權與主導權。我們必須把握作為數字經濟增速最快國家的后發優勢，堅持自信自立、堅持胸懷天下，積極參與國際數字貿易相關規則制定，在增強國家競爭力、擴大合作吸引力、提升國際影響力和釋放數據監管力等各個方面，提供更多更好的“中國方案”。