鄉村振興戰略背景下農村集體資產管理問題探究

周皓亮，楊懷宏，邵瑤春

（湖南人文科技學院商學院）

鄉村振興戰略明確提出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，而搞好盤活農村集體資產、發展壯大集體經濟是實施鄉村振興戰略的重要內容。2021 年頒布的《中華人民共和國鄉村振興促進法》要求各地采取措施支持農村集體經濟發展、健全農村集體產權制度、增強農村集體所有制經濟活力、實現集體資產保值增值，確保農民利益，實現共同富裕。

一、鄉村振興戰略背景下強化農村集體資產規范化管理的意義

在鄉村振興戰略背景下，強化農村集體資產的規范化管理，不僅可以助力鄉村振興戰略的實施，更是實現鄉村振興戰略目標的重要內容。根據權威部門的數據，截至2020 年7 月，全國共有集體土地總面積65.5 億畝，未承包到戶的耕地、園地、林地、草地等集體土地資源共有15.5 億畝。全國農村集體賬面資產6.5 萬億元，其中經營性資產3.1 萬億元，占47.4%；非經營性資產3.4 萬億元，占52.6%。

農村集體資產是20 世紀50 年代初期在農村建設中逐漸積累起來的，是廣大農民長期勞動的結果。集體資產的經營不僅關系到農民的權益保護，也是推進農村發展與穩定的重要物質基礎與資源保障，更是維持集體所有制、防止集體資產流失與保值增值的重要手段。然而，相對于集體資產規模的迅速擴張，目前我國集體資產管理制度建設還在探索完善階段。村干部仍有權力尋租行為，集體財產被侵占、挪用、損害，或以低價轉讓或承租、無償占用、變更權屬等現象時有發生，產權的確權不到位、資產監管不到位，造成了農村集體資產流失，影響了農村公共資產的有效使用，必須強化集體資產規范化管理。

二、鄉村振興戰略背景下部分地區農村集體資產管理存在的困境

（一）農村集體資產的產權關系不夠明晰

目前，現有的法律法規中沒有對農村集體經濟組織成員資格進行明確的界定；在集體產權權限的劃分上，由于對村民集體資產使用權和轉讓權限的界定不清，導致部分經濟屬性權利不能得到有效保障，從而影響了村民的收益。同時，我國農村集體資產的分類核算工作還沒有完成，資產的量不夠清、數不相符的情況時有發生。

產權歸屬無法明確的具體表現為：一是簽訂租賃合同時，手續不齊全、條款不清楚、要素不完全、權利和義務不均衡、合同不規范；二是通過村規民約、家族繼承、私人轉讓等多種方式進行農村集體財產流轉過程中，存在著較大的產權糾紛；三是一些村民侵占了集體財產，不交租金，不簽訂協議，甚至擅自開墾了村集體荒廢地，還有“證地不符合”的情形，即實際占有的集體資源與合同面積并不相符。

（二）對農村集體資產管理的監管不力

目前，我國部分地方還未形成健全的農村集體資產監管機制，農村集體資產監管缺失現象比較突出。一些村集體對審計發現的問題打馬虎眼、整改進度慢，而審計部門對農村集體經濟組織不配合審計、拖延整改的現象應對方法不多，權威不足。“三資”被侵占甚至被挪用的情況在一些地方時有發生，導致集體資產的浪費和國家財產的損失。部分鄉村社會的人情因素、村民對集體財產的民主監督不到位等造成了個別鄉村干部追求個人利益貪腐、宗族勢力對集體資產的侵蝕，從而造成集體資產流失。《農村集體資產管理辦法》中明確規定，對集體資產的管理只要涉及所有村民的利益，就必須經過村民代表大會或者村民代表的同意方可實施。但是在現實生活中，有的村干部并未按規定履行相關的程序，而是采取了事后通知或者不公開的方式來進行資產的經營；同時一些村民的積極性不高，只想打理好自己的“一畝三分地”，不愿參與村級管理，從而難以對集體資產管理進行有效的監督。

（三）集體經濟不發達、市場化水平不高

當前由于國際國內經濟形勢呈現出多樣化、復雜化的態勢，許多村莊的經濟發展受到了影響，尤其是以文旅產業為主的村莊。在這種形勢下，一些村干部都抱著“不求有功但求無過”的心態，沒有意識到現有的壓力也可以轉化為機遇，他們的管理方式多是“家長式”，缺乏現代經營理念和模式，再加上基層干部人事調整較頻繁，新走馬上任的各級干部在對村集體經濟發展的路徑模式選擇上有不同的看法和立場，導致村集體經濟的發展規劃無法長期有效地實施和管理，很容易由于人員的變化而產生中斷或者更換發展領域。其問題主要表現在：一是經營模式單一，城中村、城郊村多以物業租賃為主，而交通不便的村莊則通過流轉土地進行租賃或發展種植養殖業；二是缺少敢想敢干有經營觀念的帶頭人，無法形成合力來帶動全村實現共同富裕；三是制度的實施力度不夠，在一些重要的事情上，村民雖然有一定的決策建議權，但決定權仍由某些村干部把持，村民并未能充分行使他們應有的權利，而行使決定權的村干部如果沒有從村莊長遠發展的角度去思考問題，就會直接導致農村集體資產無法充分發揮其應有作用。

（四）信息化建設步伐滯后，數字農業發展速度緩慢

2019 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《數字鄉村發展戰略綱要》，把數字農業發展作為鄉村振興的戰略方向。根據第七次全國人口普查數據，我國農村居民的受教育程度相對低于城鎮居民，這導致村民在使用智能手機等工具時，主要使用語音及視頻聊天等功能而對高端應用，如在線醫療、在線教育、智慧農業等使用不足。

農村基礎設施建設相對滯后，特別是偏遠山區，由于網絡建設困難、資金投入高、不能全面覆蓋而無法穩定地向村民提供在線購物等便利服務，導致農村數字化生產生活水平低于城鎮居民。信息化建設的相對滯后，導致對現有資源的管理、部分資產的核銷等方面的諸多不便。一些主流App 由于投入較大而導致其擴展能力和創新能力不足。我國的數字農村標準化建設仍存在一些問題，如缺少統一的標準，不同類型的農用App 系統之間不能相互兼容，數據無法互聯互通等。

三、鄉村振興戰略背景下集體資產規范化管理的對策

（一）農村集體資產產權歸屬明晰化

要深化農村集體產權制度改革成果，加強農村集體經濟組織建設。一是可成立集體資產管理委員會，按照“依法、自愿、有償”原則對集體資產進行清產核資，建立歸屬明確、流轉順暢、保護嚴格的集體產權制度，從而更好地保護農民的合法權益；重點核查未承包到戶的資源性資產、經營性資產、資金、債權債務和非經營性資產，查實存量和使用情況，做到賬證相符，摸清集體家底，明晰所有權、穩定承包權和放活經營權；組建一支由各級政府牽頭的清產核資隊伍，加強對集體資產的全面清查和核實，建立健全的集體資產臺賬管理體系，科學、準確地評估集體資產的實際價值并以此為入賬依據。二是健全農村集體資產的管理體制，對于涉及集體資產的糾紛，要區分不同類型，尤其是歷史產權糾紛和新增產權糾紛，要在遵循現行法律的基礎上適當地進行協調并厘清所有權人的身份，對要處理的集體財產進行公正估價，以確保各方的利益最大化。

（二）加強對農村集體資產監管

健全村務和財務公開制度，全方位接受社會公眾監督。建立專業的集體資產監管部門，完善村民內部審計、上級審計和外聘第三方機構審計制度。村集體企業要加強民主決策，防范集體資產的流失，完善企業內部的會計監督和制約機制，加強會計人員的職業道德建設；制定內部控制和責任追究機制，明確審批人和經手人的職權、職責和相關的控制措施，對發生重大決策錯誤或未按照規定處理的問題進行問責；要強化村級集體經濟的財務管理，健全財務人員的培訓制度，提高財務人員的專業素養；要重視審計結果的公開及運用，將審計結果作為村組干部考核和績效評價一項重要指標并與獎勵掛鉤，作為競選下一任干部的重要依據。

（三）大力發展集體經濟，形成穩定增長極

農村集體資產管理的關鍵，就是要把集體經濟做大做強。根據鄉村振興戰略的需要，要充分發揮雙重經營優勢，實行“量體裁衣、因地制宜”，分類發展集體經濟。隨著農村集體產權制度的逐步健全，村民權利有了更多的自由度，社會資本流入就有了政策兜底，農村經濟得到了更充分的發展。農村集體經濟組織應堅持發揮各村資源稟賦，充分發揮“四荒”的優勢，利用集體林帶、林場、果園、魚塘等資源，統一開發、分戶承包；同時，對集體原有廠房、學校、村部資產資源采取租賃、承包、拍賣、股份制等形式開發運用。當前，我國農村集體經濟發展模式多種多樣，“農戶+合作社+公司”“固定資產租賃+物業開發”“村民合作社+觀光旅游”“改土流轉+光伏增收”等穩健創收的模式，實現了三產共同發展的產業形態，極大地促進了集體資產的保值增值。

（四）加快信息化步伐，推動數字鄉村發展

鄉村振興重要內容之一就是要實現信息化。信息化可以促進集體資產的公開化，從而避免權力尋租。信息化不僅包括硬件設備的配置，還包括信息技術的綜合運用。運用現代化信息技術，建設村級資產管理信息平臺，將集體資產和發包、處置、出租、出售、出讓等情況通過平臺公布，以便隨時接受村民監督；培訓村民使用農業相關App 及騰訊會議等網絡工具，以便隨時隨地在平臺查閱分紅、資產租賃、經營狀況等，使集體資產的使用更加透明和規范化。有條件的村莊要開班培訓村民使用抖音等新媒體工具為本村農產品或者特色產品帶貨，增加資產存量。要加快市、縣、鄉、村四級“三資”監管平臺的建設，使其能夠相互兼容、相互認可，方便村民查詢、知曉，全方位地參與到“三資”的監管中。

四、結語

鄉村振興戰略的實施，為我國農村發展帶來了騰飛的機遇，“三農”領域各個層面都發生了翻天覆地的變化。完善農村集體資產管理制度，既能使集體資產得到充分利用實現增值保值，又能推動鄉村振興戰略的實施。目前，農村集體資產管理已逐步走進基層組織的日常工作中，但由于其起步較晚，需要不斷地調整，既要加快修復現有資產管理制度中存在的漏洞，又要加強對集體資產管理工作職能重要性的認識，這樣才能為真正保證農村集體資產增值保值、維護廣大農民切身利益和促進共同富裕提供有力保障。