鄉村振興戰略實施中的人力資源開發研究*
——以清遠市為例

李 賓 ，張信陽

（廣東南華工商職業學院，廣東 廣州 510507）

鄉村振興是解決“三農”問題的重要抓手和重大戰略舉措。在分析影響鄉村振興戰略實施的因素的研究中，學者們認為制度供給滯后是其最大的制約因素，根本原因在于城鄉投入不均衡。如何實施鄉村振興戰略，研究認為應走城鄉融合、城鄉一體化的路子，“以城帶鄉”“以城興鄉”“以工哺農”“以智助農”“城鄉互促共進”，實現城鄉要素雙向流動。在鄉村振興戰略實施過程中，要解決的最大問題是鄉村人口大量流失[1]，其嚴重影響鄉村振興的人力資源供給。因此，如何開發鄉村振興人才資源成為理論和實踐界關注的重點問題。有研究提出，產業發展、教育、培訓、保健、勞動力遷移等路徑是解決人才供給不足問題的主要路徑。從廣東省清遠市鄉村振興的實踐分析，農村人口持續減少成為趨勢，農民工返鄉數量有限，構建鄉村振興的人才支撐體系成為當務之急。

1 鄉村振興的人力資源障礙

1.1 鄉村人力資源總量持續下降

數據顯示，清遠市鄉村人口及勞動力資源在2013 年前緩慢增長，2013 年鄉村人口及勞動力資源分別達到356.55 萬人和199.35 萬人[2]，在2013 年以后鄉村人口及勞動力資源開始下降，但常住人口一直在穩步增長，如表1 和圖1 所示。由于農民進城務工、生活，清遠城市化率從2000 年的32.6%持續上升到2020 年的54.5%，同時各縣的城鎮人口比例也在不斷提升。此外，存在基于宅基地和土地承包權益的考慮不愿意放棄農村戶籍的情況，實際城鎮人口比例會更高。

圖1 清遠鄉村人口狀況

表1 清遠鄉村人口狀況

1.2 鄉村人力資源整體素質不高

人口普查結果顯示，清遠市常住人口中，15～59歲人口為239.5 萬人[3]，占60.34%；60 歲及以上人口為64.8 萬人，占16.33%，其中65 歲及以上人口為46.1 萬人，占11.62%，存在老齡化情況。另外，各縣（市、區）15 歲及以上人口平均受教育年限在10 年以上的縣（市、區）有1 個，在9～10 年之間的縣（市、區）有2 個，在9 年以下的縣（市、區）有5 個，如表2 所示。只有清城區（包括職教城）高于廣東省平均水平，廣東省平均受教育年限為9.91 年；每10 萬人中有大學學歷人數低于廣東省平均水平；連州市和陽山縣教育水平整體較低。實際的情況是農村人口以高中和初中學歷的居多，2021 年農民工監測調查報告顯示，在全部農民工中，初中和高中文化程度的農民工占73.0%。由于沒有系統地對農村技能人才開展鑒定工作，對鄉村人才技能狀況缺乏有效判斷。當然鄉村不乏能工巧匠和專業技術人員，但為數不多且水平有限。總體而言，鄉村專業技術人才較為匱乏，整體素質不高。

表2 清遠各地平均受教育年限 單位：年

1.3 鄉村人力資源結構有待優化

清遠市整體產業結構呈“三二一”分布，而就業結構呈“一三二”分布[4]，如表3、表4 所示。對比各縣的產業結構，清城區、英德市、佛岡縣、連南縣產業結構比較合理，呈“三二一”分布；清新區、連州市、陽山縣、連山縣產業結構不理想。

表3 清遠各地2020年生產總值狀況

表4 清遠各地2020年就業狀況

2020 年清遠地區就業人員人數為202.42 萬人，其中第一產業就業人數93.54 萬人，第二產業就業人數38.27 萬人，第三產業就業人數70.61 萬人[4]。清遠總體一產從業者接近五成，對比各縣的就業結構，只有清城區就業結構比較合理，產業發展與就業協調性好，其他各縣就業結構不理想，產業發展與就業結構不協調。

清遠各地農村勞動力狀況如表5 所示，從發展趨勢看，第一產業會有大量勞動力析出，主要進入第三產業和第二產業。除連山縣外，其他各區縣鄉村勞動力從事一產者大都為五六成，四成左右農村勞動力都在從事非農產業[2]，他們已經不是真正意義上的農民。勞動力還會持續轉移，并進一步優化就業結構。

表5 清遠各地農村勞動力狀況

1.4 鄉村人力資源外流現象明顯

借助人口凈流入（出）指標分析人力資源流動狀況，清遠各地人口流動狀況如表6 所示。人口凈流入（出）是常住人口與戶籍人口的差值，常住人口大于戶籍人口，說明該地區人口處于凈流入，反之則為凈流出。2020 年清遠常住人口為397.40 萬人，戶籍人口為449.92 萬人，人口凈流出為52.52 萬人。對比各縣流動指標，只有清城區為人口凈流入，其他縣出現了不同程度的人口凈流出，這主要與近年清遠大力發展職教城有關，增加了不少外來人口，且學歷、職稱較高。人口流出最多的是英德市，最少的是連山縣。從凈流出人口占比分析，陽山縣和連州市人口外流比例較高，大量人口外流導致鄉村“空心化”。

表6 清遠各地人口流動狀況

2 原因分析

2.1 人口增長放緩

清遠市戶籍人口如圖2 所示，據統計，2007 年清遠的戶籍人口達到400 萬人以上，在2012—2014 年還出現了戶籍人口下降的情況，到2020 年接近450萬人，增長速度較慢。從自然增長人口觀察，清遠市2017 年自然增長人數達到峰值43 415 人，人口自然增長出現拐點并開始下降；到2020 年自然增長人數為27 260 人，考慮人口外流因素，隨著時間推移將影響勞動力資源供給。

圖2 清遠市戶籍人口

2.2 特殊的地理位置和人口老齡化

清遠市管轄清城區、清新區、佛岡縣、連山縣、連南縣和陽山縣，代管連州市和英德市兩個縣級市，共2 區2 市4 縣，其中有7 個是山區，2 個是少數民族地區。特殊的地理位置和特有區域文化對人才交流、開發不利。清遠各地人口年齡構成如表7 所示，由表7 可知，8 個縣（市、區）中，15～59 歲人口比重在65%以上的縣（市、區）有1 個，在60%～65%之間的縣（市、區）有1 個，在60%以下的縣（市、區）有6 個；1 個縣（市、區）65 歲及以上老年人口比重超過14%。由于進城務工的多為青壯年勞動力，導致鄉村老齡化現象比城鎮更為突出，老齡化社會提前到來成為制約鄉村勞動者素質提升的重要因素。

表7 清遠各地人口年齡構成

2.3 第二、三產業發展不充分

由表3 可知，2020 年第二產業達到100 億元以上的只有3 個縣（市、區），其他5 個縣（市、區）規模較小；第三產業情況類似。從就業人員的產業分布規律看，第三產業應該是就業主陣地，第一產業就業人數應最少。但由于第二、三產業發展不充分，農業成為就業的主要部門。農業部門的生產效率不高，不僅會影響農業從業者的收入水平，還會影響鄉村產業升級。

由表5 可知，清遠市鄉村勞動力從事一產的比例約為58%，清遠市8 個縣（市、區）中有7 個縣（市、區）鄉村勞動力從事一產的比例都較低，說明農民就業已經有更多選擇。但連山縣鄉村勞動力從事一產的比例高達93%，其人均可支配收入最低，這與其第二、三產業發展不充分有關，較多人從事收入不高的第一產業工作。另外，英德市的恩格爾系數在清遠最高，表明在英德市的農村人口相對不富裕，但其經濟規模較大，這與該地區農村人口較多有關。

2.4 農業現代化進程緩慢

由于長期實行城市化和工業化的發展模式，鄉村在發展過程處于劣勢地位。城市化給鄉村發展帶來了一定的溢出效應，同時產生了更為強大的虹吸效應。2019 年末，清遠市從事農業的就業人數為94.95萬人（其中絕大部分為鄉村勞動力），鄉村勞動力資源192.53萬人，兩者相差97.58萬人，轉移的勞動力和隱性鄉村失業者約為100 萬人。隨著農業機械化程度提高和勞動者技能提升，農業生產效率將進一步提高，農村還將析出大量人力資源。另外，從行業角度分析，2020 年從事農、林、牧、漁業的在崗勞動者平均工資為65 950元，低于在崗從業人員平均工資92 883元，僅比住宿和餐飲業、建筑業、制造業以及居民服務、修理和其他服務業等略高，其余大部分行業收入比農業收入高，工資將誘導勞動者主要向第三產業轉移。按行業統計在崗職工平均工資如表8所示。

表8 按行業統計在崗職工平均工資

2.5 人才交流不暢通

生產要素的雙向流動是城鄉一體化的主要內容之一，農村人口流向城市是大勢所趨，但由于戶籍制度、教育、醫療等原因，農村人口很難在城市立足和發展；同時，農村對愿意來鄉村創業的城鎮人口和農民工有政策扶持，對于來鄉村居住、養老的城市人口沒有制度設計，由于醫療、社會保障等政策，城鄉存在巨大差異，城市的人口也不愿意來鄉村居住和發展。

3 鄉村人力資源開發建議

3.1 推進農業現代化，打造宜居環境

提高農業生產效率和效益是鄉村振興的根本出路。為此，應優化鄉村產業結構，發展現代農業和鄉村服務業，提高農業機械化水平[5]。同時，深化農業農村體制改革，去除制度障礙，激發農民生產積極性，提高農民收益。各縣結合農村資源稟賦，持續打造“一村一品”“一鄉一特”“一縣一業”的產業布局，推動鄉村人才動態配置。另外，科學規劃鄉村布局，保護生態環境，改善交通、教育、醫療及衛生條件，挖掘鄉村文化底蘊，增設文化娛樂設施，提高鄉村文化水平及生活質量，營造吸引鄉村產業人才的良好氛圍。

3.2 科技推動鄉村振興，激發農民活力

發展現代農業、綠色經濟需要科技支撐。落實“科教興農”戰略，建立農科教一體化的人才培養體系[6]。為此，加大科技和教育投入，提升師資水平和硬件條件，擴大高校在農村的招生規模，強化高校鄉村專業技術人才培養，提高鄉村高中入學率，未能進入高中學習的應接受職業技能培訓，鼓勵高校畢業生到鄉村就業。針對本地農民，改進培訓手段，讓農民感受到培訓帶來的成效；開展農民技能鑒定工作，對高技能人才給予政策傾斜。

調研發現，目前政府存在大包大攬的情況，農民的主動性和積極性沒有被完全激發出來。政府應避免越俎代庖，要充分發揮合作社和協會功能，不盲目引進項目，分步推進，避免大干快上。

3.3 增加鄉村資源供給，積極應對“空心化”

導致農村“空心化”的主要原因是農村大量人力、物力、財力流入城市[7]，農村現有產業層次不高，農民收入較低，存在城鄉二元經濟結構，農村勞動力難以獲得同水平的福利和社會服務等。為此，要積極發展鄉村產業，吸引外來投資，增加農民就業渠道；要推進戶籍制度改革與完善，提升農村教育、醫療水平，加強基礎設施建設等；要重新定位鄉村功能，生產、居住、養老、休閑、度假擇其一或多個功能進行制度設計并進行規劃與開發；打造鄉村財政、金融、人才支持平臺，發布財政、信貸政策和人才需求信息，引導人力資源合理配置。

3.4 人口流動有序，切實保障農民權益

城市人才與鄉村人才、城市資源與鄉村資源的自由雙向流動，有利于人力資本水平提高。對于制約勞動力流動的制度和文件予以調整，出臺政策鼓勵農業科技人員、公職人員、退休人員、退役軍人參與鄉村振興，在居住、子女入學、親屬供養、社會保障等方面提供便利。從清遠實際情況出發，加快推進社保卡申領、社保功能啟用、補換、臨時掛失等服務事項的跨省通辦，推動基本養老保險全國統籌，醫療保障實行省級統籌，加大門診費用跨省、省內異地就醫直接結算覆蓋面，解決流動人口社保轉移接續問題，充分發揮社會保障制度防范、應對風險的功能作用，提高流動人口的生活保障水平和城市歸屬感，降低土地依賴。

3.5 關愛留守人員，倡導社會公益服務

建立農村留守人員信息臺賬，家庭養老、社區養老和社會養老相結合，建立留守人員關愛服務中心，積極引導公益組織、大學生社會實踐團隊等組成留守人員關愛服務隊伍，對留守兒童進行關愛幫助、安全教育、學習輔導等，最大程度解決農村流動人口的后顧之憂，使他們能夠安心進城。

4 鄉村人力資源開發措施

培養本地人才、吸引人才回流、鼓勵青年回鄉創業、選派機關事業單位人才到鄉村支援等，成為鄉村人才隊伍建設的重要途徑。結合清遠實際情況，鄉村人才振興的措施概括為“內育外引、借船出海”。

1）“內育”本地人才的一個途徑是培育新鄉賢。第一，營造新鄉賢形成的環境，創造激勵人才返鄉的良好制度環境，為返鄉人才落戶、就業、社會保障等掃清障礙；第二，對新鄉賢給予政策扶持，新鄉賢除了在各種合作社、協會任職外，可以考慮讓其進入鄉村基層管理隊伍，讓新鄉賢找到發揮作用的平臺；第三，政府在鼓勵新鄉賢參與鄉村治理的同時，應完善新鄉賢培育中政府的職能，包括完善基層民主自治制度，增加包括新鄉賢在內的民眾參與治理的機會、拓寬渠道，更加深入地挖掘新鄉賢對鄉村的情感認同，增強新鄉賢對鄉村的依賴感[8]。

2）“內育”的另一途徑是對本地農民進行教育與培訓。要明確培訓的目標，兼顧掌握技能、契約精神、遵紀守法、樹立信心與持續賦能五個目標；培訓內容豐富，圍繞目標開展技能培訓、市場培訓、規則與法律培訓、文化培訓等；培訓的方式多樣化，如培訓班、志愿者輔導及開展節慶、表演等。另外，還包括開展遠程培訓、建立人才庫、開展線上咨詢服務、開發互聯網知識庫等措施[9]。

3）“外引”主要有兩個途徑：一是鄉村創客及創客工作室，其工作方式有常駐型、掛名型及短期工作型，包括展示、創作、會客、授藝、交流和銷售等內容；二是開辦鄉村大學或田間大學，政府會同行業制定符合本區域特點和產業特色的鄉村專業人才評價標準，探索建立以知識品德、實用技術、勞動創造、帶頭示范、生產實績、社會公認等為主要內容的鄉村專業人才評價體系，鼓勵高等院校、職業院校開設服務鄉村類專業和課程，參照師范生“上崗退費”政策，對扎根農村就業創業或服務農村時間達到三年的高校畢業生，經核準后可退補大學學雜費等[10]。

4）“借船出海”是指構建“外腦智庫+本地建設”的模式。外腦智庫成員包括研究者、涉農企業、商業智庫（包括規劃、設計、建筑、景觀、管理等各種類型的咨詢類商業服務機構）。政府從政策、戰略、方向、資金等方面給予指導及監督，如建設鄉村人才服務站，通過下鄉形式解決分管村落的人才問題。鄉村人才服務站的人才來源一是鄉村振興專家智庫中愿意以下鄉定點方式支援鄉村建設的專家人才，二是自下而上選拔的鄉村人才，經過專家智庫培養、培訓后再服務于鄉村振興的一線人員。

5 結語

綜上所述，鄉村振興最終要依靠農業產業工人，培養農民使其向農業產業工人角色轉變是關鍵。提高農民素質，使其了解鄉村振興的巨大意義，堅定鄉村發展方向，主動參與鄉村振興。同時，管理部門要把農村當作企業來經營，把農民當作工人來要求，以效率和效益為目標，系統化地開展鄉村振興工作，避免運動式、情感式的傾向，科學組織，強化激勵，有效控制。