鄉村振興戰略背景下江蘇新型農村社區治理路徑
——以泗陽縣為例

袁 朗, 任春明

[1.江蘇省農業科學院,江蘇南京 210014; 2.中共江蘇省委黨校(江蘇行政學院),江蘇南京 210009;3.江蘇省泗陽縣農業農村局,江蘇泗陽 223700]

習近平總書記指出,全黨務必充分認識新發展階段做好“三農”工作的重要性和緊迫性,堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重,舉全黨全社會之力推動鄉村振興,促進鄉村宜居宜業、農民富裕富足[1]。黨的二十大報告明確指出“我們完成了脫貧攻堅、全面建成小康社會的歷史任務。這是中國共產黨和中國人民團結奮斗贏得的歷史性勝利,是彪炳中華民族發展史冊的歷史性勝利,也是對世界具有深遠影響的歷史性勝利”[2]。在中央啟動新形勢下農村改革試驗區工作后,2012年江蘇省啟動農村改革試驗區工作,截至目前已部署開展完成3輪省級農村改革試驗,第4輪改革正在進行中。10年來,江蘇省在全國和省級農村改革試驗區的探索中無畏嘗試、果斷探索,總計有100多項改革試驗任務得到推進落實,持續推進思想創新、理論創新和制度創新,有力推動了江蘇省農村改革發展,為率先基本實現農業農村現代化提供了強勁動力。江蘇省宿遷市泗陽縣搭乘改革試驗東風,始終堅持問題導向、目標導向、結果導向,大膽探索創新,全面推動新型農村社區治理體系建設,通過建立“1+3+1”的網絡融合方式,提升農村社區服務水平和老百姓的滿意度、獲得感,把鄉村治理體系現代化推向縱深。同時,在新型農村社區治理體系建設迅速發展的過程中,也出現一些這樣或那樣亟待解決的矛盾和問題。因此,探索出適合新型農村社區治理的路徑,全力推進鄉村振興戰略落實,把優秀經驗推廣出去,這對扛起“兩爭一前列”的歷史使命和建設新時代魚米之鄉具有重要意義。

1 鄉村振興戰略背景下泗陽縣新型農村社區治理的實踐探索

農村社區治理是國家治理體系的基礎,隨著鄉村振興戰略的推進,農村面貌煥然一新,廣大農民需求也呈現出多樣化、個性化的發展趨勢[3]。從江蘇省新型農村社區治理發展來看,全省按照鄉村振興要求,順應“四化同步”發展規律,充分尊重農民意愿,遵循因地制宜、循序漸進原則[4],使農民的生產生活方式發生了深刻變化,建設了一批統一規劃設計的新型農村社區,基層社會治理與服務也取得初步成效[4]。

1.1 構建黨建微網格,夯實黨組織“戰斗堡壘”,發揮黨員先鋒作用

1.1.1 建強“紅色引擎” 習近平總書記指出“基層是一切工作的落腳點,要加強社區建設,推動社會治理重心向基層下移”[5]。泗陽縣在鄉村社區治理改革實踐中,始終把堅持和加強黨的領導放在核心位置。社區與社區之間的特點不盡相同,基層黨組織網絡體系建立要遵循其共性,也要遵循其特點。針對具有“散而小”特點的村所進行協調合并,可以將原黨組織(黨小組、黨支部等)升格為村級黨委,在其他類型的7個新型農村社區設立黨總支,通過黨委、黨總支建立相應發展、治理等方面的工作站,統籌社區發展?！爸挥姓{整村級黨組織整體功能發揮方式,才能增強村級黨組織的吸引力和凝聚力,使黨的執政基礎深深植根于人民群眾之中,從而更好地發揮功能”[6]。

1.1.2 激活“紅色基因+紅色磁場” 利用黨建微網格開展黨員“點亮行動”,充分發揮黨員的先鋒模范作用,推行有情必知、有疑必解、有事必幫的“三有三必”[7],固定“小村說事日”、有事好商量等工作法?！靶〈逭f事日”說出了理解、說出了支持、說出了和諧,也進一步密切了黨群干群關系,進而推動了鄉村和諧善治,充分體現了基層黨組織的領導核心作用。

1.2 全面推廣“四單制”,充分激發群眾積極性,提升社區治理實效

1.2.1 推廣“五紅”積分,制定積分獎勵制度 引導群眾參與社區治理,激發群眾自治熱情,在試點基礎上,全面開展積分制管理。從“紅先鋒”“紅磁場”“紅服務”“紅網格”“紅盾牌”5個角度,根據每個部門的特點制定近百項事項清單,包括農村社區日常生活的每個方面,從開始時每戶被設定10分的基礎分,其分值的增減均根據“五紅”細則執行(表1)。通過黨員帶頭,引導群眾積極參與積分制管理全過程,以重精神、輕物質、獎罰結合為原則,充分發揮積分制的激勵約束作用。

表1 “五紅”積分管理清單

1.2.2 公開公共服務事項,提升服務質量 結合工作實際,梳理出鄉鎮(街道)和村居(社區)公共服務事項清單(表2),并嚴格按照事項清單的要求進行操作,同時配套制定民眾監督公示評價機制,讓制度和規范成為衡量鄉村治理的科學標準。在切實解決基層組織負擔重、為民服務不到位等問題的同時,以方便群眾辦事、保障群眾權益為根本,切實提高群眾滿意度,密切基層黨群干群關系。

表2 公共服務清單

1.2.3 逐項厘清小微權力,規范權力運行制度 對村級小微權力事項進行全面梳理,按照精準、清晰、簡明的原則編制履責事項清單(表3),通過制定主體責任清單、協助辦理事項準入清單和履責負面事項清單,把具體事項名稱、操作流程、法律支持的移居等,通過多層次渠道進行公示,讓農村社區群眾一目了然,指導其按章辦事。通過事項清單的平等共享,把群眾和職能部門的辦事頻率調整到1個層面,使其對話更有效,并能夠促進形成權力監督體系的建立,做到讓群眾評價作為清單運行成效的重要指標。

表3 履責事項清單

1.2.4 倡導人情新風文明,持續推進移風易俗 在“宿九條”基礎上,結合盧集鎮郝橋村試點經驗,在群眾參與討論、議定的基礎上,進一步細化人情新風文明清單(表4),根據各村居不同村情,劃定每一項婚喪喜慶事宜操辦標準和操作流程,加強社區新風禮堂等基礎設施建設,出臺配套獎勵激勵措施,將自覺遵守人情新風內容納入積分制管理范圍,納入文明戶、文明家庭評選的重要參考,更多地通過精神獎勵倡導引導農民群眾自覺簡辦慶典,杜絕大操大辦。

表4 人情新風清單

1.3 推進多元共治,深入探索“警格+網格”融合聯動

1.3.1 統一規劃網格劃分 為推動網格化社區警務提供力量保障和話語權,泗陽縣在改革試驗區內建立具有相當數量的民警、專職社區輔警、治安志愿者、保安聯勤聯防隊員組成的網絡體系,4類人員按照職務職能劃分職責,各自在相應的職責區域內提供信息搜集、治安巡邏等工作。根據“警格+網格”融合聯動,明確列入網格內工作人員的具體工作內容,明晰相應的考核指標。

1.3.2 統一機制協調運作 建立統一的運作機制,網格內規范化實行“1+3+N”工作運行機制。通過標準化運行機制的建立,讓相應的人員能夠切實融入到農村社區服務體系當中,不斷增強工作的針對性和實效性,真正做到深入“一線”,了解群眾所想所需,進一步規范提高其解決實際問題的效果。

1.4 打造鄰里互助志愿服務網,提升社區特殊群體照護能力

1.4.1 高標準打造服務載體 泗陽縣統籌整合基層黨員干部和鄉賢、志愿者等多方力量,建立起一支貼近基層、服務百姓的鄉村振興宣傳員、產業發展引領員、志愿者服務員、人居環境勸導員、矛盾糾紛調解員和村規民約監督員隊伍,推動經濟發展社會穩定,與鄉村全面振興同頻共振。

1.4.2 高素質打造服務團隊 通過政府、鄉村、家庭、個人等多層次關系,建立困難家庭和困難人員的互幫互助服務團隊。采取“五結合”形式,讓農村社區內需要被照顧的特殊人群由原始模式轉變為互助模式,針對各自特點,采取與“五結合”內最貼合的幫扶模式運行,把團隊服務的服務質量提升到最高水平,不斷提升特殊人群的服務質量和生活狀態。

1.4.3 高質量創新服務方式 對改革試驗區進行摸排,發現整個服務社區內子女不在身邊、生活需要幫助的老人共有100多戶,對這類人群開展調研和溝通,進而確定在其住宅內和周圍一定范圍內安裝應急呼叫系統,并建立響應機制,成立全天候志愿服務隊,常態化坐班、值班,并將志愿服務的時間與積分制結合,用時長換積分,有利于號召大家積極參與其中。

1.5 健全物業服務網格,增強社區居民幸福感

在鄉村治理機制創新中,泗陽縣積極引入數字化治理手段,構建鄉村治理“智治”網絡,提升治理效率。打造物業服務網格,建立全天候響應服務體系。將物業服務網格與黨建微網格、社區糾紛調解網格無縫對接。著力解決新型社區的物業管理難題,徹底改變以前臟亂差無人管、有困難找不到人等現象,進而提高社區物業網格化管理效率。

2 泗陽縣在新型農村社區治理過程中取得的成效

2.1 促進新型農村社區快速融合

新型社區與原來的自然村落相比,由原來的熟人、親情社會轉向半熟人社會、陌生人社會,通過開展“小村說事日”“有事好商量”等創新工作方法,抓住干部群眾關心的熱點問題、需要解決的難點問題,為干部群眾排憂解難、答疑釋惑[8],促使鄉村干部重心下移,做到大事共同辦、小事當即辦、群眾的事大家辦、難辦的事商量辦。

2.2 拓展社區黨建網格化管理水平

社區黨建網格化管理即“社區黨建積極借鑒網格管理的理念”,把城市社區按一定標準劃分成若干網格[9],通過網格整合各類社區治理隊伍,凝聚各方資源力量,根據社區類型,劃分黨建網格,可以按自然村莊、集體居住區網格、樓棟等不同居住形式,設立基層黨組織和黨員聯系人等,按照“1格不止1員、1員多種技能、1崗多責”的原則,組建黨建大網格管理隊伍,提升社會治理精細化、精準度和協同性,實現多網融合、一網聯動。

2.3 充分激發社區正向能量匯聚

堅持黨的領導,充分發揮廣大黨員的先鋒模范作用,帶頭樹立“榜樣”作用,提高農村黨組織的有效覆蓋面和組織能力[10],提高基層隊伍的社會治理能力,確保社會治理的正確方向。堅持以人為本,引導群眾積極參與積分制管理全過程,以村民積分為基礎,并根據村情開展“積分制+黨員”“積分制+村官(網格員、保潔員)”“積分制+美麗家庭”“積分制+好兒媳(公婆、女兒)”等活動。做到積分制管理為了群眾、依靠群眾、服務群眾。堅持正面引導,加強宣傳,營造人人參加積分的濃厚氛圍,凝聚積極向上的正能量[11]。

2.4 升級基層治安綜合管控效能

打通警務平臺與政務平臺信息壁壘,打破派出所、網格“單打獨斗”的局面,按照“人在網中走,事在網中消”的原則,多渠道獲取群眾矛盾糾紛、信訪維穩、治安隱患等重要信息,通過社區“綜合信息監控室”、派出所“勤務指揮室”信息互通共享,依托工作職責,分類分部門或聯合開展案(事)件處置,實現及時介入、靠前化解、閉環處置,提升基層社會治理效能。

2.5 有效破解基層社區物業管理難題

推進黨建向基層服務延伸,在黨組織領導下,社區組建物業服務團隊,或在引進的第三方物業企業中,通過設立基層黨組織,引領推動物業服務和管理規范化、科學化,以切實解決群眾身邊的“關鍵小事”為著力點,破解物業日常管理難題,提升社區治理效能。

2.6 提升新型社區特殊群體照護能力

通過建設鄰里互助中心,組建鄰里互助志愿者服務隊,提升社區對特殊群眾的互助照護能力,提升社區群眾互幫互助,和諧共進的人文氛圍。解決老年人、小孩、殘疾人等特殊群體的日間照護問題。

3 泗陽縣在新型農村社區治理過程中面對的現實問題

泗陽縣在第3輪農村改革試驗過程中著力新型鄉村社區治理,通過創新“1+3+1”五網融合機制,推進鄉村治理體系現代化進程,取得了看得見的實效,為鄉村振興戰略順利實施提供了具體案例。基于鄉村振興視角下的新型農村社區治理,內外部環境以及具體目標都發生了很大變化,呈現出一些新的特點[12]。當前泗陽縣在治理過程中仍存在一些問題。

3.1 重視程度不夠

很多部門和鄉(鎮)村2級僅將改革創新任務當作農業農村部門的一個單項工作,對農村改革創新試驗的目的意義認識不足,重視程度不夠。以清單制和積分制推廣為例,雖然面上普遍推廣相關創新做法,但是由于相關部門未能真正重視,形成“形式上落實,但實際推廣落實的效果不夠理想”的局面。

3.2 成果推廣經費保障不足

在實施鄉村社區治理的創新試驗成果擴大推廣過程中,縣(市、區)鄉(鎮)村3級都需要充分利用好宣傳推廣媒介(如廣播電視臺、網站、微信等新聞媒體)的作用,將治理的工作意義、內容、成效等進行跟蹤報道,宣傳先進典型,營造良好的思想輿論環境,這項工作的開展不可避免需要一定的經費投入,由于縣(市、區)鄉(鎮)村3級經費較緊張,沒有更多的資金投入到新型農村社區治理的宣傳推廣當中去,造成“部分創新成果宣傳困難、推廣更加困難”的局面。

3.3 部門間統籌力度不大

在農村改革創新試驗過程中涉及多個部門單位和縣(市、區)鄉(鎮)村3級,在具體實施治理過程中,縣(市、區)成立工作專班,統籌紀委監委、組織、宣傳、農辦、民政、司法、財政、人力資源社會保障、鄉村振興等職能部門協調配合。但農業農村部門在統籌推進的過程中由于人員、經費、機制等原因,導致各部門之間的統籌力度不大,合作意識不強,合力作用不明顯,推進力量薄弱。

4 完善新型農村社區治理路徑的對策建議

“十四五”時期是全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化的關鍵5年,農業農村工作的任務更加艱巨、責任更加重大,破除體制機制改革的重要手段是改革創新,可以加快促進釋放農業農村發展的新動能。在新型農村社區治理體系和治理能力現代化建設的探索道路上,必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,加強黨對農村治理的統一領導,牢牢把握住治理體系和治理能力建設的主攻方向。泗陽縣針對農業農村發展的新形勢、新要求,圍繞改革試驗區改革的重點領域和關鍵環節,通過蘇北農民住房條件改善后形成的新型社區,探索村民自治新路徑,為全省各地創新提供有益的經驗啟示。

4.1 堅持黨的領導核心地位,持續完善體系建設

結合鄉村治理轉型的趨勢和要求,持續完善新農村社區治理機制十分必要[13]。要始終堅持黨的政治建設的統領地位,切實維護好黨組織在治理鄉村中的領導核心地位,發揮把握鄉村治理方向、制定政策、謀劃大局、促進改革的主心骨作用。在鄉村社區治理聯席辦框架下,持續完善體系建設中的組織保障內容,強化組織保障力度,從相關部門抽調工作人員,設立運行農村社區治理專門辦公室,同時進一步增加改革創新人員專員或加大治理專業人才隊伍的培養,從組織層面加大統籌推進改革創新工作的力度。

4.2 制定豐富指標體系,加大考核力度

堅持以人民為中心的發展思想,充分尊重民意,維護民權、依靠民力,把創新基層社會治理與滿足人民群眾需求緊密結合起來?？茖W制定新型農村社區治理的考核指標體系,將考核指標體系細分為約束性指標和創優性指標2個部分,在全線達標的基礎上,讓創優性指標各顯特色。緊密結合本社區實際,在補齊短板、發揮優勢上找準工作切入點和突破口,形成工作特色。充分彰顯各地區農村社區建設的差異化、個性化發展成效,把建設適合自身發展的農村社區過程變成尊重實際、尊重民意、尊重事實的過程,不斷提升人民群眾的獲得感、安全感、幸福感。同時,將農村社區改革創新列入年度高質量考核一級指標范圍,加大對農村社區改革創新試驗工作實績的考核力度,提高農村改革創新指標分值。

4.3 科學規劃經費使用,加大經費投入

在科學規劃過程中始終堅持系統論、整體論,通盤設計、統籌兼顧、集成改革思想,避免造成因規劃不科學造成的治理成本浪費。近年來,江蘇省的改革創新試驗任務主要依靠省級經費投入,為保證試驗成效和提升縣(市、區)、鄉(鎮)、村開展改革試驗的積極性,在加大考核力度的同時,應進一步加大省級資金扶持力度,并將改革創新經費列入縣(市、區)、鄉(鎮)2級財政預算,確保專項經費專款專用。

4.4 構建科學評價機制,引入容錯糾錯機制

在新型農村社區治理過程中,要鼓勵基層大膽試、大膽改,建立再改革試驗中的容錯糾錯機制。各級部門要進一步解放思想、開拓創新,在與之相配套的資金管理辦法和各項考評機制上,應在政策法規范圍內,根據各地區實際,創新豐富改革創新的方式方法,構建科學、可持續的長效評價機制,讓容錯糾錯機制成為想干事、會干事、能干事的干部干成事,同時要避免朝令夕改的情況發生。

4.5 探索數字治理機制,實踐“互聯網+”應用

以數字化手段融入農村社區治理,提升數字化治理能力和水平。對農村社區的“兩委”成員,要不斷進行鄉村治理轉型下新農村社區治理專業知識學習,提升自身的治理實際能力[14],探索以“一張圖和一張表”為基礎的社區基礎信息多元化管理,擴大數字技術在農村社區治理過程中的廣泛應用,通過線上線下同步民主議事決策、網上信息公開、特殊群體智能照護等數字鄉村社區治理新機制,加快實現數字化與鄉村振興、基層治理等融合發展,讓數字化成為鄉村治理現代化的助推器。