房屋建筑和市政設施調查的組織與保障
——以昆明為例

何江龍 侯至群 魏曉鵑 劉啟春 李照永

(昆明市測繪研究院（昆明市城市地下空間規劃管理辦公室）)

2018 年10 月，習近平總書記主持召開中央財經委員會第三次會議，研究提高自然災害防治能力問題，強調加強自然災害防治關系國計民生，要建立高效科學的自然災害防治體系，提高全社會自然災害防治能力，為保護人民群眾生命財產安全和國家安全提供有力保障。為貫徹落實習近平總書記關于提高自然災害防治能力重要論述精神，根據相關文件要求，昆明市住房和城鄉建設局組織開展昆明市第一次全國自然災害綜合風險普查房屋建筑和市政設施調查工作。

1.普查范圍及對象

（1）調查原則

本次調查工作按照“全國統一領導、部門分工協作、地方分級負責、各方共同參與”的原則組織實施。

（2）調查時間

標準時點：全國房屋建筑和市政設施調查的標準時點為2020 年12 月31 日，調查周期為2020 年至2022 年。

（3）調查范圍

全國房屋建筑和市政設施調查范圍界定為標準時點內中華人民共和國境內（不含港澳臺地區）實際存在的房屋建筑和市政設施。

昆明市普查范圍涉及全市行政轄區內14 個縣（市）區、國家級、省級開發（度假）區管委會（市轄區7，縣級市1，縣6），139 個鄉級行政區劃單位（街道80，鎮43，鄉16）的所有城鎮房屋建筑、農村房屋建筑和市政設施（市政道路和橋梁）。具體調查范圍如圖1 所示。

圖1 昆明市調查范圍示意圖

（4）普查對象

A 房屋建筑

a.城鎮房屋建筑：普查對象為國有土地上的現存城鎮住宅類及非住宅類建筑。

b.農村房屋建筑：普查對象為集體土地上的現存農村住宅房屋、農村非住宅房屋。

昆明市房屋建筑底圖基本情況：房屋建筑270.6905 萬棟（包含已調查239.1530 萬棟、不需要調查31.5375 萬棟），其中城鎮房屋25.8088 萬棟、農村房屋244.8817 萬棟。各縣（市）區調查詳見下表 1，完成情況見圖2。

圖2 昆明市房屋建筑調查完成情況

B 市政道路和橋梁

a.市政道路調查：主要為城市次干路(含四條車道及以上)及以上、連接重要設施(如：學校、醫院、交通樞紐等)的道路、與公路普查道路銜接的城市道路、應急管理相關的重要道路。

昆明市共完成市政道路調查總量為1802 條，市政道路總長度為2027.29 公里。其中已調查道路1402 條，不需要調查道路400 條。具體調查情況如表1，完成情況見圖3。

表1 昆明市市政道路調查情況統計表

圖3 昆明市市政道路調查完成情況

b.市政橋梁調查：主要為城市建設部門管理的城市范圍內修建在河道上的橋梁和道路與道路立交、道路跨越鐵路的立交橋（不包括人行天橋和人行地下通道）。

昆明市共完成市政橋梁調查總量為802 座，其中已調查橋梁738 座，不需要調查橋梁64 座。具體如表1，完成情況見圖4。

圖4 昆明市市政橋梁調查完成情況

圖5 昆明市供水設施調查完成情況

c.供水設施調查：城市供水設施調查（由昆明市水務部門負責）范圍為城鎮供水設施，包括取水設施（含預處理設施）、輸水管道、凈水廠設施（含地下水配水廠）、加壓泵站設施以及配水干管管網。

昆明市共完成供水廠站調查總量為127 座，其中含取水設施22 座，凈水設施48 座，加壓泵站43 座，調壓站14 座。全市共完成供水管線調查707 條，管線長度為1639.84 公里。

2.普查的組織

為加強組織領導，國務院成立了第一次全國自然災害綜合風險普查領導小組，應急管理部牽頭，17 個部門共同參與。省、市、縣三級普查領導小組根據本地實際情況，確定參與部門和單位。全國各級普查組織情況如圖6 所示。

圖6 全國各級自然災害綜合風險普查組織架構圖

3.成立領導小組

（1）國家層面

應急管理部牽頭，17 個部門共同參與，其中包括自然資源部、水利部、氣象局、林草局、地震局、住房和城鄉建設部、交通運輸部和生態環境部等9 個有具體任務的核心部門和單位。

職責與分工：編制工作方案；制定相關技術標準及規范；工作底圖的統一制作；關鍵系統開發；培訓教材編制及組織相關技術培訓；組織開展普查宣傳工作；省級相關工作指導；制備各行業專題要素空間底圖；組織開展普查試點工作；開展各地、各部門普查工作的檢查和指導；組織開展全國尺度、跨省區（流域、海區、林區等）調查；核查、驗收、匯總省級數據，形成國家級普查數據庫；開展全國尺度災害風險評估、風險區劃、綜合防治區劃工作；國家級普查成果總結，上報國務院，向社會發布；總結表彰等工作。

（2）部級層面

住房和城鄉建設部作為國務院領導小組的重要成員之一，在上級的統一領導下，主要負責全國房屋建筑和市政設施調查。主要職責包括：調查實施方案、技術標準規范、培訓教材編制；相關軟件系統建設；會同應急管理部等部門指導地方開展技術培訓和調查工作，按職責分工復核省級調查數據，匯總普查成果并按要求統一匯交。

（3）省級層面

房屋建筑和市政設施調查一般由各省住房和城鄉建設管理部門負責實施。主要職責包括：省級總體調查方案和實施細則；開展普查宣傳；開展省、州市的技術培訓；負責全省的房屋建筑和市政設施調查；負責本地區風險評估、區劃和防治區劃的編制工作；負責本地區普查數據成果審核匯集。

（4）市級層面

依據國家和省級實施方案要求，編制本地區普查任務落實方案；組織開展本地區普查宣傳和培訓工作；落實具體普查任務，負責市縣普查數據成果審核匯集，形成市縣級自然災害綜合風險普查成果。市級房屋建筑和市政設施調查由各市住房和城鄉建設主管部門負責實施。

（5）縣級層面

縣級是組織調查實施的責任主體，主要負責落實各類具體調查工作和各類調查數據（成果）的自檢。房屋建筑和市政設施調查具體由縣級住房和城鄉建設主管部門負責實施。

（6）昆明市房屋建筑和市政設施調查組織情況

a.成立領導小組

昆明市住房和城鄉建設局按上級相關要求成立了普查工作領導小組，并明確了其任務分工及進度計劃，昆明市16 個縣區的住建部門成立了相應的縣級普查領導小組。

b.建立協調機制

設置科學合理的管理體制與協調機制是推進風險普查有效開展的重要基礎。本次普查國家層面制定出臺了相關的通知和導則，注重頂層設計，為城市風險普查奠定了良好的政策和技術基礎，各地方也出臺了對應的文件要求，為風險普查資金落實和項目順利推進提供了政策和技術保障。

（7）各級協調機制建立情況

本次普查難點和重點都是普查工作的綜合性強，涉及部門多，專業涵蓋廣泛，做好統籌協調工作至關重要。

a.國家級層面：要求各級建立部門聯絡員和地方分片聯系指導制度，定期進行指導，及時掌握普查進度，并通報相關部門和地方；優化日常運轉制度，定期召開主任辦公會、普查辦全體會議和技術組會議，查找問題，研究對策，推動各部門和地方普查工作上下聯動、左右銜接。

b.省、市、縣級：省、州（市）、縣（市、區）住房城鄉建設部門要建立健全聯絡協調工作機制，及時通報普查工作進展、存在問題和工作安排部署等情況，確保國家和省安排部署落實落地，確保普查工作順利高效推進。

（8）昆明市房屋建筑和市政設施調查協調機制建設情況

昆明市房屋建筑和市政設施調查主要涉及市自然資源、教育、衛生等多個行業主管部門和16 個縣（市）區，涉及部門多，協調工作難度大。市級協調機制主要包括：協調制度建設、技術協調和事務協調。

a.協調制度。主要為調查工作開展過程中涉及的技術和事務等問題建立相關協調要求或約定，如會議紀要、技術規定、配套制度文件和約定等，具體協調的方式有：工作例會、現場協調、發文發函等。

b.技術協調。主要由市級第三方技術團隊牽頭負責，協商解決調查過程中出現的各類技術問題，并對普查進度和普查成果質量進行控制，對縣級普查成果按照相關標準要求進行抽樣核查和數據成果匯總。

c.事務協調。由市級住建領域普查領導小組牽頭，縣區住建部門相關負責人、市級第三方技術負責人和調查隊伍項目負責人共同參與，主要協調解決調查過程中出現的各類事務或突發性問題。事務協調主要通過工作例會、督導檢查和現場協調的形式，形成上下聯動，協同開展，及早發現并解決問題。

4.普查的保障

4.1 主要保障措施

（1）政策保障

政策法規是普查工作實施的主要依據和基礎。為確保普查工作順利開展，國家和各省市分別出臺了相關的政策文件。國務院辦公廳印發了《國務院辦公廳關于開展第一次全國自然災害綜合風險普查的通知》（國辦發〔2020〕12 號），為全國自然災害綜合風險普查奠定了政策依據和保障。

（2）組織保障

建立科學合理的組織體系是風險普查工作順利推進的根本保障。為加強組織領導，成立了全國普查領導小組，負責普查組織實施中重大問題的研究和決策。省、市、縣等地方人民政府相應設立了普查領導小組及其辦公室。

（3）資金保障

科學合理的資金投入是風險普查工作有效開展的堅實后盾，資金保障一定程度上影響風險普查工作進度和成果質量。本次全國自然災害綜合風險普查工作經費以地方保障為主，各級住房城鄉建設部門要積極爭取政府和自然災害綜合風險普查牽頭部門（應急管理部門）、財政部門在經費上的傾斜和支持。

（4）技術保障

普查成果質量是本次風險普查的“生命線”，有力的技術體系是成果質量的“準繩”和根本保障。全國建立了通用的房屋建筑和市政設施風險普查系統，編制了相關的技術導則和培訓教材。省、市住建部門應建立健全專家團隊和技術隊伍，為有力有序有效做好普查工作提供技術支撐。

4.2 昆明市房屋建筑和市政設施調查工作保障情況

制度保障方面。昆明市房屋建筑和市政設施普查領導小組制定了工作例會、進度通報、系統賬號使用管理、督導檢查、技術培訓和宣傳等規章要求，定期協調解決調查實施過程中出現的各類困難和問題。

組織保障方面。市、縣兩級成立了市級普查工作領導小組，形成上、下有機聯動，協調高效，為普查工作的順利推進提供組織保障。

資金保障方面。昆明市住房和城鄉建設局向市財政申請了專項工作經費預算，確定了市級第三方技術服務單位，同時針對部分縣區財政資金緊張，積極與市普查辦對接反饋，并督促縣區資金的落實和規范使用。

技術保障方面。普查工作領導小組負責編制了《昆明市房屋建筑和市政設施調查任務實施方案》，并在本市開展了試點工作，理清了普查流程和技術路線，開展全市技術培訓和指導，為保障項目工期和成果質量提供了技術基礎。

質量保障方面。嚴格執行過程質量檢查和質檢核查相關要求，在國家、省級有關質量標準的基礎上，編制了《昆明市房屋建筑和市政設施調查質檢核查工作方案》。

5.結論與展望

5.1 結論

第一次全國自然災害綜合風險普查工作的開展，是進一步深入領會和落實習近平總書記關于提高自然災害防治能力的重要論述精神的體現，普查成果將為我國社會經濟可持續發展的科學布局和功能區劃提供科學依據，也將為我國開展自然災害應急處置、自然災害防治、綜合災害風險防范、自然災害保險等工作提供科技支撐。

昆明市房屋建筑和市政設施調查底圖數據下發時間晚，圖斑基數大，覆蓋面積廣，項目存在時間緊、任務重的客觀困難，但經過科學的組織實施，有效的質量控制，項目按期保質的完成，且一次性通過省級、部級質檢核查。昆明市住建領域普查工作組織開展過程中，探索了一套行之有效，具有昆明“特色”的工作模式，具有一定的推廣和示范意義：

建立了由市住建局、市級第三方技術服務單位、縣（市、區）住建局、縣級技術服務單位為核心的四級聯動工作機制，為全市項目“質量、進度雙推進”奠定基礎。

采用“線上+線下”的工作模式，形成了縱向上下聯動、橫向同步協作，實現了工作會議、技術指導、進度通報、系統賬號管理、督導檢查、質量控制和成果匯交等技術服務全生命周期的高效管理。

基于國家標準，結合昆明實際，采用定性和量化相結合的方式，制定了一套科學合理的質量評價指標體系，大大提高了質檢核查的可操作性;開展交叉質檢，對技術力量薄弱的縣區開展對口技術幫扶,進一步提高了成果質量。

5.2 建議

第一次全國自然災害綜合風險普查調查階段工作已全面結束，第二階段的評估區劃和相關成果在各領域的共建共享、數據動態更新和應用將成為下一步工作重點，僅提出個人拙見與全國同行探討：

全面梳理匯總，總結經驗教訓。全國第一次自然災害綜合風險普查工作是全國首次開展，沒有成功的經驗可以借鑒。調查工作結束后，全國各地、各領域應全面總結梳理本次普查工作經驗教訓，分析原因并形成應對措施，并對好的經驗、做法及時進行宣傳、推廣，為將來更好的開展相關工作提供經驗借鑒。

建立數據動態更新機制。數據的現勢性決定數據的應用價值，各地應結合實際，及時建立數據更新機制，結合城市建設和基礎測繪，對新建房屋建筑和市政設施數據及時采集入庫，實現數據的動態更新。

加大數據應用力度，發揮數據社會價值。面向國家重大戰略、重大工程建設、重要發展規劃、重點領域實際需求，運用好本次風險普查的各類數據和成果，并組織開展成果在相關領域的應用研究工作，切實發揮數據的社會應用價值。

促進數據共建共享。調查結束后，各級各部門應系統梳理本次普查產生的成果資料，建立共享目錄，打破信息壁壘、消除信息孤島，實現數據的多級、多部門協同共建共享，充分發揮普查成果的社會效益、經濟效益和環境效益。