森林公園與國土空間規劃協調的研究與實踐

楊璧竹

（廣州市市政工程設計研究總院，廣東 廣州 510000）

國土空間規劃是以保護自然資源為前提，倡導充分利用自然資源。森林公園規劃是為了探索人與自然的和諧關系[1]，將人類生存和發展的道路與自然資源的保護和利用相結合，可以減少資源浪費，實現土地的科學利用，促進多規合一，推動人與自然資源協調發展。因此，如何在國土空間規劃的背景下規劃森林公園成為人們關注的焦點[2]。

1 基于國土空間規劃的森林公園規劃背景

我國現有的許多森林公園都是在國有林場或自然保護區的基礎上改建而成，具有優異的自然條件。森林公園本身是擁有自然生態系統或處于生態恢復階段的生態系統，具有豐富的自然資源和多樣化的人文景觀資源。在生態文明建設背景下，應全面落實國土空間開發保護的具體要求。在保護生態空間的前提下，林業主管部門應統一規范和完善各級各類森林公園規劃編制的標準要求。以落實“空間規劃”控制內容為目標，根據各級國土空間規劃，重新編制森林公園型自然保護區規劃。同時，將森林公園用地和建設需求反饋到國土空間規劃中，實現與國土空間規劃的雙向全面銜接。

2 森林公園規劃現存問題

目前我國森林公園管理機構繁多，部分公園界限不清晰，掛牌不一。森林公園區域涵蓋原國家林業和草原局、自然資源部、生態環境部、住房和城鄉建設部等部門劃定的保護區。原有類型保護區的范圍在空間上有許多重疊，管理權下放給相關行政部門，因此出現了一些問題，如部門分工、職責和權力不明確、協調困難、機構重復設置、重復施工等。土地規劃、城市規劃、林地規劃在法律地位、規劃范圍、規劃期限、技術標準和要求方面均有較大差別，對土地利用的方式、數量等方面要求也存在較大矛盾。因此在新的國土空間規劃背景下，應重新梳理各部門職責，協調好森林公園規劃與國土空間規劃的“三區三線”具有重要作用。

3 國土空間規劃背景下森林公園規劃路徑

3.1 協調國土空間規劃“三區三線”

國土空間規劃背景下的“三區三線”是各層次國土空間規劃的重要內容，旨在強化底線約束，為可持續發展預留空間。作為各層級國土空間規劃間的自上而下剛性傳導，“三區”與“三線”從范疇上逐一對應，兩者關系與差異在于“三區”突出主體功能劃分，以“不重疊、不交叉、全覆蓋”的原則劃定，作為“三線”的管控調整幅度的制度設計。“三線”具有更強的管控剛性，作為剛性管控底線，一般不形成行政區域的全覆蓋。森林公園編制規劃時，直接對接的是“三線”，尤其是生態保護紅線與永久基本農田保護紅線。

森林公園總體規劃可以酌情將生態保育區的劃定結果反饋至區域自然保護地規劃，由其界定為自然保護地核心保護區，核心保護區的后續調整亦由森林公園總體規劃自行把握并向上反饋，區域自然保護地規劃一般不對森林公園的核心保護區劃定提出前置要求。

公園總規所劃定的經營范圍是作為自然保護地的森林公園的空間邊界，自然保護地均應劃入生態保護紅線，生態保護紅線隨自然保護地的調整而同步調整。因此，公園總規應先行完成適當深度的成果編制，并作為國土空間規劃生態保護紅線劃定的依據材料，經國土空間規劃認可，公園全域包含在生態保護紅線范圍內。針對部分公園經營范圍內存在舊版土規方案的永久基本農田的情形，應提出協調意見，提請國土空間規劃進行協調處理。最終，由國土空間規劃確立作為自然保護地的森林公園的經營范圍。生態保護紅線與公園經營范圍重疊的部分，若后者發生調整，則前者隨之調整。

3.2 納入國土空間平臺一張圖管控

統一國土空間基礎信息平臺，編制森林公園專項規劃，有效銜接上位國土空間總體規劃，將基礎設施、土地利用、產業發展、旅游公服等內容集中體現，確保森林公園開發保護形成“一張圖”，為其他自然保護區專項規劃提供參考。

國土空間規劃“一張藍圖”的體系結構主要包括土地利用規劃、城鎮體系規劃、詳細規劃、專項規劃等多個層次以及基礎支撐系統和實施保障系統等內容。根據森林公園規劃與國土空間規劃的銜接“三區三線”內容各項相關規劃要求，落實公園規劃邊界，分級劃定功能區、布局用地及建立完善的基礎服務設施體系，最終全部呈現在“一張圖”中，并實現有效管控。

3.3 案例分析

3.3.1 森林公園的規劃范圍調整

（1）邊界調整思路。

整合重疊、歸并相鄰、確權登記。

（2）調整內容。

①規劃范圍調整。

調出：將東城區公園管理處、公園西部入園路周邊地塊及莞長路東側部分用地調出；將西側屬于工業園的零散用地調出；將資福寺及其周邊用地調出；將寮步鎮佛靈湖東側、珠三角環線高速西南側用地調出；將連馬路北側屬于大嶺山鎮的大部分用地調出；將公園內零散村莊居民點用地調出。

調入：將東莞市東城梨川鴻盛工業區北側綠地調入；將公園東部入口部分零散綠地調入。

②研究范圍調整。

調出：東南角沿規劃擬建高架橋重新畫線，高架橋東南側用地調出；西南角中段隨規劃范圍走線，將西側屬于工業園的零散用地調出。

調入：無。

規劃范圍調整情況如圖1所示。

3.3.2 與生態保護紅線協調

舊版生態保護紅線規劃如圖2所示。

新版生態保護紅線規劃如圖3所示。

圖3 新版生態保護紅線規劃

舊版紅線：位于公園規劃范圍內的舊版生態保護紅線面積397.27 hm2，主要覆蓋黃公嶺、飛鵝嶺、五鳳樓嶺等區域。

新版紅線：位于公園規劃范圍內的生態保護紅線面積1 509.90 hm2，與永久基本農田保護紅線互不交叉重疊。

3.3.3 與永久基本農田協調

將本次總規的規劃建設用地與《東莞市土地利用總體規劃（2006—2020）》農田保護區進行疊加分析，除小洞村南部必要市政設施用地外，規劃建設用地對永久基本農田和一般農田均不占用。

近期建設用地布局（至2024年）均與土規農田保護區充分協調。《東莞市土地利用總體規劃（2006—2020）》已過規劃期限，且存在永久基本農田與自然保護地的交叉重疊，建設用地方案將與在編的國土空間規劃進行充分協調。規劃建設用地與農田保護區協調情況如圖4所示。

圖4 規劃建設用地與農田保護區協調情況

3.3.4 國土空間規劃一圖一表

最終形成國土空間規劃一圖一表，對公園后續開發建設進行整體管控。

國土空間規劃如圖5所示。

圖5 國土空間規劃

國土空間規劃如表1所示。

表1 國土空間規劃單位：m2

4 結語

傳統森林公園規劃對公園與區域、城市的一體化、相關聯系考慮不足，對功能分區、景區分別的劃定意義、劃定作用理解不充分，影響了分區邊界劃定的合理性、分區管控指引內容的全面性及遞進性。對上不能充分反映公園建設主旨意圖，對下不能對景點規劃、用地布局、詳細設計等內容提出明確有力的控制指導作用。因此，在國土空間規劃不斷完善的背景下，森林公園規劃應納入國土空間規劃體系。從空間開發的角度統籌考慮森林公園的重要作用，兼顧土地和空間的開發與保護，發揮專業知識，構建中國特色森林公園規劃體系。