國(guó)內(nèi)城市社區(qū)治理模式研究述評(píng)

文｜陳建國(guó) 華北電力大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院副教授

從20世紀(jì)80年代開始，我國(guó)城市社區(qū)治理日漸受到重視。1987年民政部提出建設(shè)中國(guó)特色的社區(qū)服務(wù)系統(tǒng)，1996年上海提出建立“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的體制，2000年中辦和國(guó)辦轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》。

在政策和實(shí)踐探索中，涌現(xiàn)出了“上海模式”“沈陽模式”“青島模式”“江漢模式”“銅陵模式”及“鹽田模式”等社區(qū)治理模式。隨著實(shí)踐的發(fā)展，國(guó)內(nèi)社區(qū)治理的研究成果日漸豐富，觀點(diǎn)方法異彩紛呈。研究者們紛紛從國(guó)家社會(huì)關(guān)系、社區(qū)行政化、社區(qū)自治組織的內(nèi)卷化、社區(qū)共同體、自主治理、自組織等理論角度描述和解釋實(shí)踐中的社區(qū)治理模式，或者設(shè)計(jì)和選擇理想的社區(qū)治理模式。

本文擬對(duì)我國(guó)城市社區(qū)治理模式的研究進(jìn)行回顧，在此基礎(chǔ)上，反思已有研究的不足，指出未來研究的努力方向。

一、國(guó)家社會(huì)關(guān)系視角下的社區(qū)治理模式研究

從計(jì)劃體制和單位制時(shí)代走來的中國(guó)社區(qū)治理深深地打上了國(guó)家社會(huì)關(guān)系的烙印。這個(gè)顯著特征深深地吸引了一大批學(xué)者，從國(guó)家權(quán)力和社區(qū)自治的不同組合關(guān)系角度總結(jié)實(shí)踐中的社區(qū)治理模式。

行政主導(dǎo)的社區(qū)治理模式

“城市社區(qū)自治具有明顯的政府強(qiáng)勢(shì)引領(lǐng)特色，體現(xiàn)為幾乎所有的理念、制度和資源都來自政府，城市社區(qū)自治高度嵌入在強(qiáng)大的政府治理體系之中。”盧漢龍通過對(duì)“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的上海模式的描述和解讀，認(rèn)為看上海基層社區(qū)建設(shè)的中心是基層的黨政建設(shè)，將過去的黨政權(quán)力系統(tǒng)轉(zhuǎn)移和下放到街道辦事處乃至社區(qū)，因?yàn)樯虾＿€提出“四級(jí)網(wǎng)絡(luò)、五級(jí)樓組”的工作經(jīng)驗(yàn)，把黨政的件件工作落實(shí)到居民委員會(huì)和樓組，這都是黨政體制在基層治理中的直接表現(xiàn)。

向德平和潘小娟等認(rèn)為社區(qū)行政化就是社區(qū)組織的行政化，主要表現(xiàn)為組織設(shè)置行政化、組織功能行政化、自治章程和工作制度行政化、人事決定行政化、經(jīng)費(fèi)收支行政化、運(yùn)行方式機(jī)關(guān)化和考核機(jī)制行政化。何艷玲等則用“內(nèi)卷化”來概括居委會(huì)組織結(jié)構(gòu)科層化、功能行政化和成員的職業(yè)化。

有限自治的社區(qū)治理模式

與行政主導(dǎo)的上海模式相對(duì)的則是沈陽模式、江漢模式等實(shí)踐模式。

沈陽模式改變了原有居委會(huì)的組織模式，在社區(qū)形成了以黨組織為核心的“領(lǐng)導(dǎo)層”，以社區(qū)成員代表大會(huì)為權(quán)力機(jī)構(gòu)的“決策層”，以社區(qū)管理委員會(huì)為辦公機(jī)構(gòu)的“執(zhí)行層”和以社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)為智囊團(tuán)的“議事層”，這是一種典型的制度創(chuàng)新。沈陽模式的突出特點(diǎn)是自覺并努力建造自治型模式，強(qiáng)化自我管理、自我教育、自我服務(wù)。雖然沈陽模式突出的問題在于行政化色彩依然濃厚。

江漢模式的價(jià)值在于探索有限自治的可行性，關(guān)鍵點(diǎn)在于通過界定政府和社區(qū)組織間關(guān)系、服務(wù)管理范圍以及二者間權(quán)限的劃分為實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治提供保障。具體來看，江漢模式初步劃分了行政事務(wù)與社區(qū)自治事務(wù)、行政權(quán)和社區(qū)自治權(quán)。

鹽田模式是深圳市鹽田區(qū)在城市社區(qū)自治組織治理體制上的一項(xiàng)改革創(chuàng)舉。這個(gè)模式根據(jù)“議行分設(shè)”的原理，進(jìn)行“會(huì)站分離”，實(shí)施“兩會(huì)一站”管理體制。2005年鹽田區(qū)在之前探索的基礎(chǔ)上，在社區(qū)層面設(shè)立社區(qū)黨支部（黨總支）、社區(qū)工作站、社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)服務(wù)站。社區(qū)工作站完成政府交辦的行政工作，社區(qū)服務(wù)站完成群眾需辦的社會(huì)服務(wù)工作。

社區(qū)居委會(huì)對(duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行議事、決策和監(jiān)督。鹽田模式的改革使得社區(qū)政府行政事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的承擔(dān)機(jī)構(gòu)有了比較明確的分界。鹽田模式的特色之一是民主自治，2008年鹽田區(qū)全區(qū)22個(gè)社區(qū)居委會(huì)全部拿出來進(jìn)行選民直選，選民第一次直接以無記名方式提出初步候選人，投票選出正式候選人。

作為撤銷街道辦事處改革典型案例的銅陵模式，看起來是撤銷了街道辦事處，但實(shí)質(zhì)上卻是將社區(qū)變成了街道辦事處。2010年銅陵市官山區(qū)撤銷銅陵市原有10個(gè)街道辦事處和61個(gè)社區(qū)工作站，將其全部整合為23個(gè)社區(qū)居委會(huì)。社區(qū)層面全面開展社區(qū)居委會(huì)直選，成立居民代表大會(huì)和議事委員會(huì)，依托居民小組、樓棟健全群眾性組織，民主協(xié)商公共事務(wù)。

街道原有人員按照“身份、待遇、級(jí)別”不變?nèi)肯鲁恋骄游瘯?huì)，城市管理體制由“市—區(qū)—街—社區(qū)”四級(jí)變成了“市—區(qū)—社區(qū)”三級(jí)。但是，銅陵模式在下改上不改，撤銷街道辦后，市、區(qū)政府依然把社區(qū)當(dāng)成行政機(jī)構(gòu)，依然會(huì)下達(dá)各種各樣的行政指令性任務(wù)，最后對(duì)這些任務(wù)要進(jìn)行考核監(jiān)督，儼然把23個(gè)社區(qū)當(dāng)成23個(gè)小街道辦。

聚焦于居民委員會(huì)的社區(qū)治理模式改革探索，多從政府和社區(qū)職能、權(quán)力、資源關(guān)系角度進(jìn)行調(diào)整和組合。有些是權(quán)力下沉、資源下沉，有些是權(quán)力下放，資源下沉。張小勁等對(duì)上海模式、沈陽模式、江漢模式和鹽田模式進(jìn)行了分析比較，以行政強(qiáng)化導(dǎo)向和資源下沉及自治強(qiáng)化導(dǎo)向和權(quán)力下放為兩極，將上海模式、鹽田模式、江漢模式和沈陽模式依次分布其間。

另一部分學(xué)者聚焦于住房制度改革、物權(quán)和業(yè)主組織探討社區(qū)自治問題。由于觀察對(duì)象的不同，得出的結(jié)論也不同。夏建中關(guān)注到城市住宅小區(qū)中的業(yè)主委員會(huì)，認(rèn)為它是一個(gè)居民自治組織。劉安則認(rèn)為社區(qū)業(yè)主委員會(huì)的健康發(fā)展是推進(jìn)我國(guó)城市社區(qū)自治的基礎(chǔ)和前提。由于快速的城市化發(fā)展，使得城市基層治理體制建設(shè)的步伐在新開發(fā)區(qū)域難以及時(shí)跟上，因而就會(huì)出現(xiàn)以居民委員會(huì)為代表的基層政權(quán)建設(shè)缺位的社區(qū)。

而出于現(xiàn)實(shí)管理的需要，業(yè)主委員會(huì)—物業(yè)公司的關(guān)系架構(gòu)已經(jīng)成為這類社區(qū)日常管理的主體，這一類社區(qū)被稱為業(yè)主自治型社區(qū)，它們?cè)揪蜎]有國(guó)家行政權(quán)力的直接介入，其較高的社群性社會(huì)資本也有能力自發(fā)性地生成業(yè)主大會(huì)與業(yè)委會(huì)，從而基本實(shí)現(xiàn)了以業(yè)主委員會(huì)—物業(yè)公司之契約合同關(guān)系為核心的日常治理框架。

粘連嵌入的社區(qū)治理模式

與行政主導(dǎo)及有限自治模式不同，一些研究者認(rèn)為我國(guó)當(dāng)前的城市社區(qū)治理是介于二者之間的粘連模式。桂勇提出了“粘連理論”，即國(guó)家對(duì)城市鄰里仍舊擁有一定的動(dòng)員控制能力，但這種能力受到各種社會(huì)政治因素相當(dāng)大的限制。他在分析粘連的時(shí)候多聚焦于居委會(huì)—樓門組長(zhǎng)—居民的互動(dòng)關(guān)系。

二、多元視角下的社區(qū)自治理模式設(shè)計(jì)

自組織視角下的社區(qū)自治模式

學(xué)界比較流行的社區(qū)自治概念是：“社區(qū)自治是政府管理之外的社會(huì)自治，即政府管理行政事務(wù)，而社區(qū)居民通過自己選舉產(chǎn)生的自治組織來管理社區(qū)事務(wù)。”也有學(xué)者認(rèn)為這個(gè)概念不夠科學(xué)，需要引入自組織理論來界定社區(qū)自治，社區(qū)自組織是指不需要外部指令的強(qiáng)制，社區(qū)成員通過面對(duì)面協(xié)商，取得共識(shí)，消除分歧，解決沖突，增進(jìn)信任，合作治理社區(qū)公共事務(wù)的過程，并使社區(qū)逐步進(jìn)入“自我維系”狀態(tài)。

社區(qū)自治的涵義包括：社區(qū)自治的主體是居民；社區(qū)自治的核心是居民權(quán)利表達(dá)與實(shí)現(xiàn)的法制化、民主化；程序化社區(qū)自治的對(duì)象包括與居民權(quán)利有關(guān)的所有活動(dòng)和所有事務(wù)。魏娜則認(rèn)為社區(qū)自治是建立在具有共同意志能力的居民對(duì)公共利益的追求上，自治體現(xiàn)在財(cái)產(chǎn)、選舉、組織和管理、教育及服務(wù)的自治上。劉繼同、張勇從歷史角度梳理回顧了中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的階段及相應(yīng)公共政策的轉(zhuǎn)變，得出城市社區(qū)應(yīng)由外延式發(fā)展到內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)型的結(jié)論。

內(nèi)生型的社區(qū)治理模式建設(shè)在力量來源上，主要依靠社區(qū)內(nèi)部的社會(huì)力量；在社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)上，將生活共同體作為主要目標(biāo)來實(shí)現(xiàn)社區(qū)本質(zhì)的回歸；在社區(qū)建設(shè)動(dòng)力來源上，社區(qū)居民需求是社區(qū)建設(shè)決策的主要依據(jù)；在社區(qū)建設(shè)主體上，各主體在分工的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)功能的回歸與合作；在社區(qū)建設(shè)內(nèi)容上，更注重社區(qū)精神的培育；在社區(qū)建設(shè)路徑上，經(jīng)過國(guó)家主導(dǎo)下的社會(huì)行動(dòng)發(fā)展階段，最終達(dá)到社區(qū)自治的理想狀態(tài)。

治理理論視角下的社區(qū)合作治理模式

陳家喜認(rèn)為具有國(guó)家治理單位、公共服務(wù)供給和自治單元三重屬性，因此需要基層政府、社會(huì)組織和社區(qū)居民進(jìn)行合作治理。我國(guó)社區(qū)治理模式需要從“一核多元”的結(jié)構(gòu)走向“多元合作”的結(jié)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)將物業(yè)公司和業(yè)主委員會(huì)納入社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建社區(qū)主體間的合作機(jī)制。

孫榮、范志雯認(rèn)為街道辦、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)服務(wù)公司和業(yè)主構(gòu)成了新型的城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，未來的出路是在這五者之間形成基于制度式伙伴關(guān)系的社區(qū)共治。類似的文獻(xiàn)還包括張洪武的《論社區(qū)治理中的多元權(quán)力互動(dòng)》和《多中心秩序與社區(qū)治理模式選擇》、翟桂萍的《社區(qū)共治：合作主義視野下的社區(qū)治理——以上海浦東新區(qū)濰坊社區(qū)為例》等。

事務(wù)分類基礎(chǔ)上的社區(qū)治理模式設(shè)計(jì)

與從自組織理論出發(fā)設(shè)計(jì)自治模式或者從治理理論出發(fā)倡導(dǎo)合作治理模式不同，有一部分研究需要特別給予關(guān)注，那就是在社區(qū)事務(wù)分類治理基礎(chǔ)上，構(gòu)造社區(qū)事務(wù)分類治理體系。社區(qū)事務(wù)分類治理體系認(rèn)為社區(qū)事務(wù)、組織及運(yùn)作機(jī)制都是可以細(xì)分的，既不是統(tǒng)屬于政府，也不是統(tǒng)屬于社區(qū)。

從事務(wù)的角度來看，要把社區(qū)事務(wù)中的自治事務(wù)、行政事務(wù)和公共服務(wù)分開。從組織角度而言，政府的行政管理、社區(qū)的自治管理、政府的公共服務(wù)要分開。從運(yùn)行機(jī)制的角度來看，把政府的行政機(jī)制、社區(qū)的自治機(jī)制、社會(huì)中介組織的契約機(jī)制分開，并提出社區(qū)居委會(huì)與政府、社區(qū)自治組織、社會(huì)中介組織、公營(yíng)部門的有機(jī)銜接。

應(yīng)當(dāng)說，社區(qū)事務(wù)分類治理體系系統(tǒng)化地給出了社區(qū)治理模式非此即彼的選擇困境的解決方案，遵循了職能—結(jié)構(gòu)和機(jī)制的邏輯思路。

三、城市社區(qū)治理模式選擇邏輯依據(jù)

影響城市社區(qū)治理模式選擇的邏輯依據(jù)是什么？為什么不同的地方會(huì)形成不同的治理模式？這是一個(gè)很重要的問題，因?yàn)閷?duì)這個(gè)問題的解答，能夠?yàn)樯鐓^(qū)治理模式的選擇和設(shè)計(jì)提供基本條件。國(guó)內(nèi)關(guān)于社區(qū)治理模式的部分研究成果對(duì)此有所涉及，但不系統(tǒng)，不成體系。

產(chǎn)權(quán)和利益是形成社區(qū)有效自治模式的基礎(chǔ)性條件。徐勇在分析居民自治屬于低度自治，屬于國(guó)家吸納性的居民自治的原因時(shí)，曾將其和村民自治比較，指出城市居民沒有共同的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，自治的內(nèi)容十分有限。由此可以推斷，他認(rèn)為產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)是有效自治模式的基礎(chǔ)條件之一。

城市社區(qū)自治模式的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)在鄧大才的《利益相關(guān)：居民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的動(dòng)力基礎(chǔ)》一文中得到了進(jìn)一步闡釋，該文將產(chǎn)權(quán)性利益列為城市居民利益的四大類型之首，并提出要根據(jù)利益的層次、類型、形式確定自治最有效的實(shí)現(xiàn)形式。

不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采用不同的社區(qū)治理模式，因?yàn)椴煌漠a(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)涉及的利益相關(guān)者是不一樣的，根據(jù)專有權(quán)和共有權(quán)的不同組合關(guān)系，當(dāng)前城市社區(qū)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)可以分為復(fù)合型和復(fù)雜性產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，因此應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)與之相適應(yīng)的社區(qū)治理模式。

管理成本、需求表達(dá)和有序政治參與是衡量社區(qū)治理模式的重要標(biāo)準(zhǔn)。徐勇在《論城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)自治》一文中，從這三個(gè)方面對(duì)行政機(jī)關(guān)、行政導(dǎo)向的社區(qū)建設(shè)和自治導(dǎo)向的社區(qū)建設(shè)進(jìn)行了比較分析，得出結(jié)論認(rèn)為自治導(dǎo)向的社區(qū)建設(shè)管理成本低，能夠最及時(shí)、準(zhǔn)確地反映和表達(dá)社會(huì)需求，使公民在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的實(shí)踐中培育公共意識(shí)、參與意識(shí)、合作精神和契約觀念，訓(xùn)練參政議政技術(shù)和方法，可以為社會(huì)主義民主提供堅(jiān)實(shí)的主體基礎(chǔ)。

四、未來研究的展望

一是開展社區(qū)類型化比較研究

理論上作為共同體的社區(qū)是單一的，但是實(shí)踐中的社區(qū)卻是復(fù)雜的。既有城市社區(qū)，又有農(nóng)村社區(qū)，還有村改居社區(qū)；既有公房社區(qū)，又有商品房社區(qū)，還有混雜型產(chǎn)權(quán)社區(qū)；既有樓房社區(qū)，又有平房院落社區(qū)。這些不同類型的社區(qū)在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、物理屬性及社群屬性等影響因素方面各不相同，因此很難用一個(gè)治理模式去套用所有的社區(qū)。因此，未來的研究應(yīng)當(dāng)多開展類型化的比較與分析，在比較中進(jìn)行對(duì)話，避免研究結(jié)論的盲目性和單一性。

二是要從現(xiàn)實(shí)描述和理想設(shè)計(jì)逐步更多地聚焦于改革路徑設(shè)計(jì)

從現(xiàn)有的研究來看，既有的研究對(duì)城市社區(qū)治理模式的行政實(shí)踐很無奈，對(duì)于自治的理想模式很期待。但城市社區(qū)治理如何從行政的實(shí)踐，走向理想的自治模式，缺乏有見地的分析和研究。因而，從現(xiàn)實(shí)走向理想模式的改革路徑應(yīng)當(dāng)是未來研究重要方向之一。

三是探討影響社區(qū)治理模式選擇影響因素

國(guó)內(nèi)雖然有一部分成果對(duì)此進(jìn)行了分析，但深入性還不夠，而且沒有進(jìn)行充分的對(duì)話，更沒有取得共識(shí)。雖然城市社區(qū)類型多樣，但是在對(duì)社區(qū)進(jìn)行類型學(xué)研究的基礎(chǔ)上，可以總結(jié)出更高一級(jí)的變量作為影響因素，從而可以開發(fā)出用于分析社區(qū)治理模式選擇分析框架，這既有利于指導(dǎo)政策實(shí)踐，又有利于理論對(duì)話和學(xué)術(shù)積累。

四是開展城市社區(qū)治理模式的績(jī)效研究

城市社區(qū)治理模式到底應(yīng)當(dāng)達(dá)到什么樣的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)實(shí)中不同類型模式的績(jī)效如何？這是關(guān)系到社區(qū)治理模式功能的問題。雖然有不同類型的社區(qū)和治理模式，但作為生活居住區(qū)的社區(qū)，其功能應(yīng)當(dāng)具有類似性。未來的研究既可以通過國(guó)內(nèi)外比較研究提出一些社區(qū)治理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，也可以對(duì)國(guó)內(nèi)的社區(qū)治理實(shí)踐進(jìn)行績(jī)效測(cè)評(píng)，尤其是大樣本的統(tǒng)計(jì)分析。