宋代監察權被監督制約的制度實踐、法理邏輯及當代價值

摘? ?要：為防范、懲治監察官腐敗，構建清明的政治秩序，宋代于監察系統內外構建了對監察權進行同異體并存式的嚴密監督制約機制。宋代監察權被監督制約的法理邏輯在于其自身被賦予了“君主耳目”和“天下公議”的功能定位，是宋代三百余年國家治理“元氣”之關鍵所在。宋代監察權自身被關進制度籠子以及由此所呈現出的權威性、民本性、制衡性等品質，可以用來進行創造性轉化與創新性發展，為構建當代監察權被監督制約機制提供有益借鑒。

關鍵詞：宋代監察權；臺諫；監司；通判；耳目；公議；監督制約

中圖分類號：D691.49? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2023）04-0090-07

新中國成立以來，我國形成了以人大監督為核心的國家監督體系，這套體系大致可以概括為“三駕馬車”模式：即以紀委為主導、檢察院為保障、政府監察機關作為補充，三軌并行、相互獨立、分工運作、協調配合。[1]但在該模式運作的過程中，黨紀國法銜接不暢、行政同體監察效能低下、“雙規”難證合法、檢察機關監督與追訴一體化模式難以保持超然性與中立性等監督碎片化問題日益凸顯，因此為提升監察能力而整合各種監察力量于一體的監察委員會（以下簡稱監察委）應時而生。《中華人民共和國監察法》規定監察委對全體公職人員行使調查權、留置權等監察大權，但對于“位高權重”的監察委自身之監督制約卻又陷入了困境。法治的關鍵在于制約權力，一切權力都必須受到法律的監督制約，監督者自身更應率先受到嚴密的法律監督，否則，法治大廈就會毀于一旦。正如習近平所言：“縱觀人類政治文明史，權力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民。”[2]由此，誰來監督監督者、誰來監察監察者成為當前學界亟需探索的重大法理難題。據筆者研究所及，目前的學術研究極少關注宋代監察權被監督制約這一優秀本土“法治”文化資源領域。①實際上，從宋代監察權被監督制約的理性、經驗中可以獲得諸多啟迪與資鑒。中國近代啟蒙思想家嚴復曾剴切指出：“古人好讀前四史，亦以其文字耳！若研究人心政俗之變，則趙宋一代最宜究心。”[3]中華民族的監察文明造極于趙宋之世。宋代監察權被監督制約的典籍文獻史料可謂云蒸霞蔚、異彩紛呈。基于此，筆者欲以宋代監察權被監督制約的制度實踐及其生成的法理邏輯作為研究視點，希冀對當代監察權被監督制約的制度構建提供助益，從而推動宋代監察文化與當代監察文化的相融相通，最終為當代嚴密的法治監督體系的形成夯實歷史根基。

一、同體監督與異體監督并存：宋代監察權被監督制約的制度實踐

宋代自上而下形成了中央的臺諫體制以及地方路級的監司、府州軍監級的通判等相對獨立、權威的三級監察體制。從監察系統內部的同體監督來看，宋代上下級監察機關之間是垂直領導關系，即中央臺諫依法監督制約地方的監司和通判；路級監司依法監督制約下級通判。從監察系統外部異體監督來看，整個宋代監察系統不同程度的受到尚書省、中書省、察訪使、廉訪使、州縣等異體機關的監督制約。

（一）宋代中央臺諫官受到尚書省、中書省的異體監督制約

從北宋真宗、神宗的詔令中可以看出，宋代尚書省、中書省是監督制約臺諫官的重要機構和主要力量。北宋真宗景德四年（公元1007年），詔令御史、諫官：“務遵職業，無或懈慢，令尚書都省糾舉之。”[4]北宋神宗元豐三年（公元1080年），中書省開始對御史臺六察官的履職情況、監察業績進行考課監督，其詔曰：“御史臺六察按官，以所糾劾官司稽違失職事多寡為殿最，中書置薄以時書之，任滿，取旨升黜。”[5]神宗元豐五年（公元1082年），“尚書省得彈奏六察御史失職”[6]。神宗元豐六年（公元1083年），“尚書省乞都司置御史房，主行彈糾御史察案失職”[6]。于此可見，尚書省設置考核御史業績、彈糾御史失職失責行為的專門機構“都司御史房”，無疑加大了對御史監督制約的力度。神宗元豐七年（公元1084年），又進一步在尚書省的“御史房置薄，書御史六察官糾劾之多寡、當否為殿最，歲終取旨升黜”[7]。由此足見，臺諫作為最高監察權力機關，其自身權力亦受到尚書省、中書省嚴密的監督制約。

（二）宋代路級監司不僅受到臺諫以及監司之間的同體監督制約，而且還受到刑部、戶部、察訪使、廉訪使、知州、知縣等異體監督制約

宋代路級監察權一分為四，具體監察機構包括轉運司、提點刑獄司、提舉常平司和安撫使司。從監察系統內部而言，作為地方最高監察主體的路級監司在縱向上受到中央臺諫的監督制約；在橫向上，監司之間亦要互相監督制約。從監察系統外部而言，監司還要受到中央刑部、戶部的監督制約；作為皇帝耳目的察訪使、廉訪使亦可監督制約監司；監司甚至還會受到州縣官長的秘密監督。北宋仁宗嘉祐二年（公元1057年）頒布的《戒勵提轉詔》記載了臺諫官對監司的監督制約，即轉運司、提點刑獄司對于貪婪害民的郡守縣令若有失察者，則“悉罰無赦，仍令御史臺常加採訪彈奏以聞”[8]。北宋神宗熙寧三年（公元1070年），詔令“御史分案諸路監司”[9]。北宋徽宗崇年四年（公元1105年），詔令御史臺“察諸路監司貪虐者論其罪”[10]373。南宋臺諫對監司的監督制約范圍廣泛，涉及監司貪惰不法、玩忽職守、非法聚斂、獄訟淹延等諸多方面。南宋孝宗乾道九年（公元1173年），詔令：“諸路監司、郡守，不得非法聚斂，并緣申請，妄進羨余。違者重典置憲，令御史臺覺察彈奏。”[11]南宋監司對郡縣官吏獄訟拖延的監督權亦受到御史臺的嚴密監督制約。如，南宋寧宗嘉泰元年（公元1201年）規定：諸路監司“凡有詞訟，必使盡情處斷，務要結絕，如或淹延歲月，與決不當，猶或上聞，令御史臺擇其優秀者，將本路監司彈劾奏聞”[12]。再如，南宋寧宗開禧元年（公元1205年），有臣僚言：“乞下諸路郡縣，應干獄訟并令照條令理斷，如有淹延數年，重為民害者，委監司糾察。如監司不糾察，或自為淹延者，從臺諫論奏”[12]。此外，史稱宋代“法有監司互察之文”[13]，互察法規定轉運司、提點刑獄司、提舉常平司和安撫使司等路級監司之間彼此要互相監督制約，對于相互包庇而失察的行為則須承擔刑事責任。如，北宋徽宗崇寧五年（公元1106年）詔：“立諸路監司互察法，庇匿不舉者罪之，仍令御史臺糾劾。”[10]376南宋繼續施行監司互察法，高宗紹興二十八年（公元1158年），詔令“監司違戾，令諸司互察，御史臺彈劾”“發運、監司互相覺察，其經略、按撫、發運、監司屬官，聽逐互行按舉”。若“監司于職事違慢，諸司不互察者”，則“減所屬監司應得之罪一等”處罰；“犯臟私罪庇匿不舉者，以其罪罪之”[14]。作為皇帝耳目的廉訪使、察訪使亦可監督制約監司。如北宋哲宗元符二年（公元1099年），兩浙、淮南察訪使孫杰奉命“按察兩浙路監司職事”[15]。北宋徽宗宣和二年（公元1120年）下詔：“監司所舉守令非其人，或廢法不舉，令廉訪使者劾之。”[16]此外，宋代將以卑制尊、以小制大的制衡機制發揮到極致，即讓下級州府等行政官長向皇帝秘密揭發、檢舉路級監司的不法行為。如，北宋太宗端拱二年（公元989年），詔令“諸道州、府、軍、監，如轉運使、副所置之處無事端坐，委知州以下密具聞奏。”[17]

由上，宋代路級監司被同異體并存、縱橫交織的嚴密監督制約網絡所包圍，昭示了宋人將路級監司的監察權關進制度籠子里的理性和經驗。正所謂：“今也上之操制監司，反甚于監司之操制州郡，緊緊恐其擅權而自用，或非時不得巡歷，或巡歷不得過三日，所從之吏卒，所批之券食，所受之禮饋，皆有明禁。”[18]實際上，宋代對監察官監司的監督制約的力度遠超州縣官吏，對此，南宋葉適曾慨嘆曰：“國家本患州縣之過失不得上聞，故置監司以禁切之，而今也禁切監司之法又甚于州縣之吏。”[19]此處“禁切監司之法反甚于州縣之吏”之語，無疑彰顯了宋人對監察者進行監督制約之深邃法理的高度認同。

（三）宋代州郡通判不僅受到監司的同體監督制約，而且受到知州的異體監督制約

就監司的同體監督而言，北宋真宗時詔令：“見任通判，令轉運司密具能否以聞。”[20]北宋元祐三年（公元1051年），江州通判梅德臣因“非才多病”[21]而被江南東路轉運司彈劾，最終皇帝罷免其通判之職。南宋孝宗淳熙九年（公元1182年）詔：“自今通判不得以季點為名，輒行下縣或因諸事差出，令量帶人從，嚴加禁戢，無得因緣騷擾。仍令監司常切覺察。”[22]就通判受到的異體監督而言，宋代同級州郡官長可以直接監督制約通判。宋高宗紹興二十七年（公元1157年），針對通判以“點檢”為名而“肆行刻剝”農民的問題，詔“許州郡按劾以聞”[23]。那么，宋代監察權被監督制約的制度實踐背后所蘊含的深層次法理邏輯何在？筆者史海鉤沉、探賾索隱如下。

二、“君主耳目”和“天下公議”并存：宋代監察權被監督制約的法理邏輯

中國傳統社會的治理者異常清醒地認識到：政之理亂，系于監察。但與西方權力分立、相互制約的政法傳統相較，中國古代政權架構采取的是一切權力均歸皇帝，然后在“設官分職”之下形成權力之間相互制衡的機制。就宋代監察權的運作而言，宋代統治者汲取唐末藩鎮割據以及五代十國武人專權亂政的教訓，采取“事為之防，曲為之制”[24]的治國策略；在“異論相攪，即各不敢為非”[25]的治理理念指引下，扮演“君主耳目”的監察機關在制衡行政司法機關的同時，作為對君權至上以及社會“公議”的回應，其自身監察權亦處于被嚴密監督制約之中。易言之，宋代監察權被監督制約的法理邏輯在于“君主耳目”和 “社會公議”之間。

（一）為維護皇權政治，作為“君主耳目”的監察官在制衡行政司法官吏的同時，其自身的權力須被嚴密監督制約

在皇權政治體制下，宋代上至臺諫，中至路級監司，下至通判的三級監察機關均是皇帝的“耳目”之司，其相應的監察官均是皇帝的“耳目”。《宋史》稱：“諫官、御史，為陛下耳目。”[26]北宋真宗時的侍御史呂誨認為：“臺諫者，人主之耳目，期補益聰明，以防壅弊。”[27]清官包拯亦認為：“國家置御史府者，蓋防臣僚不法，時政失宜；朝廷用之為紀綱，人君委之如耳目。”[28]宋代中央臺諫官主要通過對行政司法官吏進行監察，以制衡行政司法機關，從而澄清吏治，振興綱紀，以達致國家昌盛、政治清明、皇位永固的治理目標。北宋哲宗朝的秦觀在談及臺諫官和執政官之間相互監督制約時曰：“臣聞仁祖時，……政事之臣得以舉其職，議論之臣得以行其言，兩者之勢適平。是以治功之隆，過越漢唐，與成康相先后，蓋由此也。……愿（陛下）鑒漢唐之弊，專取法于仁祖，常使兩者（執政與臺諫）之勢適平，足以相制，而不足以相勝。則陛下可以弁冕端委而無事矣。”[29]而作為“外臺”的路級監司和州郡通判亦是“君主耳目”，其職責是監察同級行政司法機關，史稱“監司督察一路官吏，實為朝廷耳目之任。”[30]宋代號稱“監州”的通判并非佐貳官，其對州府的長官亦有法定監察之責，史稱“藝祖懲藩鎮之弊，置通判以分州權，事無不預，至得按察所部，意若使之權任與均，器能相用，設施同慮，休戚一體，非復余長貳比。”[31]故而宋代通判在與諸州郡長忿爭時理直氣壯地說“我監州也，朝廷使我來監汝”，以至于州郡“長吏舉動必為所制”[32]。

然而，最值得借鑒的宋代監察法理精華還在于：作為“君主耳目”的大大小小監察官吏在對行政司法行使監察權的同時，其自身權力亦受到嚴密的監督制約。在宋代皇帝眼里，無論是監察官還是行政司法官吏，均是“設官分職”以維護其皇權政治而已；只有皇權之下所有權力互相防范、互相監督制約，達致均衡狀態，才能更好維持君權至上的政治秩序。北宋英宗時的樞密副使呂公弼曾對君臣之道一語道破玄機：“諫官、御史，為陛下耳目，執政為股肱。股肱耳目，必相為用，然后身安而元首尊。”[33]此處“元首”喻指皇帝，“股肱”喻指宰相，由此可見，只有“耳目”和“股肱”之間“必相為用”、互相監督制約，才能實現“上下相維，輕重相制”[34]的治國方略。

（二）為踐行“以民為本”，防范監察官腐敗，作為“天下公議”化身的監察官自身權力須被嚴密監督制約

頗值得一提的是，宋代大多數君主、士大夫能夠衛道弘毅、憂國憂民，他們秉持儒家“以民為本”的治國理念，重視民間疾苦、民心向背。蘇軾向神宗諄諄進諫：“愿陛下結人心，厚風俗，存紀綱。人主所恃者人心而已，如木之有根，燈之有膏，魚之有水，農夫之有田，商賈之有財。失之則亡，此理之必然也。”[35]10804那么，在宋代，誰是民情、民意、民心的代言人呢？宋人認為監察機關是體現民意的代表機關；監察官是溝通民情民意的橋梁、紐帶，是“天下公議”的化身和維護者。誠如蘇軾所言：“臣聞長老之談，皆謂臺諫所言，常隨天下公議。公議所與，臺諫亦與之，公議所擊，臺諫亦擊之。今者物論沸騰，怨讟交至，公議所在，亦知之矣。”[35]10807-10808剛正不阿的宋代監察官群體被認為是社會公共輿論的踐行者，正所謂：“公議之所在者，天下也。道天下之公議者，諫官、御史也”[36]“欲聞中外之公議，莫若信風憲之直言”[37]。宋人語境中的“公議”實指國家公利、民情民意及社會公共輿論，亦即儒家仁政善治、以民為本及官民魚水和諧理想在監察制度中的具體呈現。既然宋代監察官所言所行代表著民情民意，那么為防范監察官濫用權力而導致民怨沸騰，監察權自身被監督制約自然是宋代監察權被制衡邏輯的應有之義。恰如南宋高宗紹興二十八年（公元1158年）上諭臣僚時所言：“比既詔監司刺舉守令，而監司勤惰，將使誰察之，宜為之立法。乃詔監司貪惰不法，臺諫自當彈奏。”[38]

三、宋代監察權被監督制約之法理邏輯的當代價值

在談及對權力的監督制約時，國人皆服膺于十八世紀法國啟蒙思想家孟德斯鳩之名言：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方方才休止。”[39]該法理箴言之所以振聾發聵，究其原因在于其闡明了一切權力必須接受監督制約、絕對的權力導致絕對腐敗的最基本的權力運行原理。然而，我們切不可妄自菲薄、數典忘祖，丟失民族文化的自信之根。就監察之監察而言，殊不知十至十三世紀的宋代監察文明中早已切實踐行了對監察權進行監督制約的法理邏輯。宋代自上而下整個監察機關均被嚴密監督制約的制度設計及其權力運作，昭示了宋人對君權以下所有權力必須納入監督制約之深邃法理邏輯的高度認同，體現了宋代監察文明的巨大歷史進步性。詳言之，宋代監察權被監督制約之法理邏輯的踐行，無疑凸顯了“天下公議”的民本精神，其在振舉綱紀、規切諫諍、排擊奸佞、澄清吏治、審理冤抑等諸多方面功效甚巨；有效地防止了行政司法權力的膨脹，維護了封建官僚體制正常運轉；在長達三百一十九年的國家治理中發揮了不可替代的作用，彰顯了宋代國家治理的理性和智慧。對此，宋人曾自豪地宣稱：“宋之立國，元氣在臺諫。”[40]這里的“元氣”自然應被解讀為宋代監察權被嚴密監督制約的法理邏輯及其不可替代的運作功效。

我國近代史學家梁啟超在談及史鑒時有言：“史者何？記述人類社會賡續活動之體相，校其總成績， 求得其因果關系，以為現代一般人活動之資鑒也。”[41]就宋代而言，囿于封建皇權政治的歷史局限性，其不可能通過監察權的制度設計來完全杜絕腐敗問題，其監察權被監督制約機制背后的深層法理邏輯、“因果關系”也是極其復雜的，既有維護中央集權政治需要的工具性價值，又有懲治腐敗以回應“天下公議”輿論的民本性價值，而民本性價值則可跨越時代鴻溝與當代以人民為中心的價值觀相融合。國學大師陳寅恪對宋代優秀文化的傳承、轉化與振興充滿自信，他指出：“華夏民族之文化，歷數千載之演進， 造極于趙宋之世。后漸衰微， 終必復振。”[42]正如意大利著名史學家克羅齊所言：“一切真歷史都是當代史”[43]，兩宋王朝雖已化為歷史陳跡，但人類的監察活動是具有歷史連續性的。宋代監察制度及其實踐中所蘊含的監察權被監督制約的法理精髓并沒有完全湮沒，而是根植于中華民族的精神血脈之中。我們完全可以挖掘宋代監察法理邏輯中的合理因子并進行當代創造性的轉化和創新性發展，使其與當代監察文化相融相通。

在構建當代監察制度時，自然應摒棄宋代監察官是“君主耳目”的糟粕，自覺汲取宋代監察權體現“天下公議”的精華，堅決踐行民主與法治，堅持以人民為中心，使當代監察官成為人民的“耳目”。與此同時，要采擷宋代監察權威性、民本性、制衡性的法理精華。特別值得當代資鑒的是：宋人將監察權自身也關進制度的籠子里，監察權受到監察系統內外同異體式的嚴密監督制約，最終強有力地防范、遏制了監察官自身的腐敗。

打鐵還需自身硬，習近平總書記在談及監察機關自身首先須接受嚴密監督時強調：“紀檢監察機關要接受最嚴格的約束和監督，加大嚴管嚴治、自我凈化力度，針對自身權力運行機制和管理監督體系的薄弱環節，扎緊織密制度籠子，堅決防止‘燈下黑’。”[44]實際上，任何一個機關的權力若過于龐大而不加以約束，其不僅僅會打破國家機構運行的平衡，而且這個機關本身也不會長久。毋庸諱言，宋代監察權被監督制約的制度設計雖堪稱周密完善，但囿于皇權專制，亦曾一度出現過監察權力擴張、異化的現象，如宋代臺諫官掣肘宰輔而導致行政權疲弱、行政效率低下的情形。對此，明末清初著名思想家王夫之在《宋論》中指出：“宋自雍熙以后，為平章、為參知、為密院、總百揆掌六師者，乍登乍降，如拙棋之置子，顛倒而屢遷。……十余年閑，進之退之，席不暇暖，而復搖蕩其且前且卻之心，志未伸，行未果，謀未定，而位已離矣。”[45]

我們應該摒棄宋代監察權異化的糟粕而借鑒其監察權被監督制約之法理邏輯的歷史合理性，并結合當代監察權的運作實踐，首先，從監察機關內部自上而下進行垂直監督制約的同體監督制度設計；其次，從人大及其常委會、法院、檢察院等外部權力機關進行異體監督、剛性制約；最后，輔之以民主監督、社會監督、新聞輿論監督等非權力性之柔性監督，最終構建出一個既高效權威、治貪有效、清正廉潔，而且又能體現人民主權、注重人權保護，富有中國特色、中國氣派的監察體制。

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責任編校? ?王學青

System Practice， Legal Logic and Contemporary Value of

Supervision Power Under Supervision and Restriction in the Song

Dynasty

ZHANG Benshun（Law School， Yangzhou University， Yangzhou 225127， Jiangsu， China）

Abstract： In order to prevent and punish inspector corruption and build a political integrity of the imperial order， the close supervision and restriction mechanism， which were coessential and allogeneic， coexisted in the supervision system in order to supervise the supervisory power in the period. The legal logic of supervision and restriction was between “the eyes and ears of the monarch” and “the public opinion of the society”. It proves to be the stronghold for the dynasty to govern the country for over three centuries. The supervisory power itself in Song Dynasty was locked into the system cage and the quality of the supervision power such as authority， public nature and balance presented by the supervisory power could be creatively transformed and innovatively developed.

Key words： supervision in the Song Dynasty; universal counselors; supervisory organs; local official advisors; civil detectors; public negotiation; supervision and restriction

收稿日期： 2023-06-20

基金項目： 國家社會科學基金項目（21BFX036）

作者簡介： 張本順（1972— ），男，河南南陽人，揚州大學法學院教授。