關于政府購買服務績效評價問題的探討
——以海事系統為例

林靜穎

（中華人民共和國廈門海事局，福建 廈門 361026）

一、海事系統實施政府購買服務績效評價的背景

2013 年，國務院辦公廳發布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96 號）, 隨后《關于政府購買服務有關預算管理工作的通知》（財預〔2014〕13 號）、《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜〔2014〕96 號）相繼出臺，明確了政府購買服務的購買主體、承接主體、購買內容、采購方式及程序、信息公開等要求。2018 年，財政部發布《關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》（財綜〔2018〕42 號，以下簡稱“《指導意見》”），將第三方績效評價作為推動政府購買服務的重要措施。2020 年，修訂后出臺的《政府購買服務管理辦法》（財政部令第102 號）為政府購買服務構建了完整的制度框架，進一步強調要實施購買服務項目績效管理，建立健全全過程績效管理機制。

海事系統自2018 年起便在預算上報過程中增加了對政府購買服務的預算編制，經過4 年多工作實踐，海事部門能基本按照上述文件規定，并結合《交通運輸部政府購買服務指導性目錄》，對巡邏船艇、溢油庫、導助航設備設施、海上溢油監測業務等多項目認真開展政府購買服務，但對于政府購買服務的績效評價方面尚處起步階段，并未作過多要求。

現階段，海事系統面臨著經濟改革和機構職能轉變的雙重壓力。一方面，自1998年水監體制改革以來，海事系統的經費來源由船舶港務費、船舶噸稅等預算外資金“收支兩條線”管理逐步過渡并改為由中央財政直接核定，疊加疫情對我國經濟環境造成的沖擊，海事部門資金籌措壓力增大，原先較為粗放的財務管理方式不再適用當下情景，迫切需要強化資金管理能力，著力解決“花得好”“花得值”的問題。另一方面，海事系統正積極響應習近平總書記提出的建設海洋強國目標，努力轉變發展理念、發展方式和發展效能，聚力打造現代化、高質量、有水平的海事鐵軍，助力水上交通發展。海事服務職能的轉型升級，對其經濟工作提出了更高要求。實施政府購買服務績效管理，提倡“花錢買服務、辦事不養人”，對海事服務職能轉變、滿足社會公共服務需求、提高財政資金使用效益都有很好的正向作用。因此，開展對海事系統政府購買服務的績效評價研究，有著重要的政治、社會、經濟和現實意義。

二、海事系統政府購買服務績效評價現存的問題

整體而言，海事系統已對政府購買服務進行了有力探索，政策執行初見成效。海事部門工作人員遵循制度規范，按負面清單和指導目錄確認政府購買服務范圍，依照文件要求，做到購買流程和方式依法依規。就購買項目的績效管理來說，還存在一些可以改進的空間，主要體現在以下幾個方面。

（一）對政府購買服務績效評價認識不足，缺乏執行動力。

對政府購買服務績效評價認識不足有主客觀雙重原因。客觀環境上，實施政府購買服務以來，雖然中央和地方圍繞政府購買服務績效評價工作陸續出臺了《指導意見》及地方性的績效評價辦法，在制度指導層面逐漸發力，但落實到具體執行層面上，還存在著缺乏配套的實施條例或實施條例不夠細致的問題，實操性有待加強。而理論依據的缺失會讓工作人員感到困惑。主觀理念上，在實際工作過程中，有的財務人員自身都沒有把政府購買服務相關文件吃懂弄透，更談不上對非財務專業的經辦人員進行宣貫教育。大家在觀念上對政府購買服務界定不清，認為操作繁瑣、實踐麻煩，會本能地拒接此類新事物。部分管理人員受傳統思維觀念影響，不具備現代化管理思路，不能理解和把握績效管理的價值，使得日常管理中績效評價流于形式，管理效果不甚理想。

另外，海事因其業務專業性，很多服務項目需具備相關資質和準入證書的專業人士和單位才能參與，這就造成了市面上能承接服務的供應商數量有限，可供選擇的范圍不大。有些海事購買服務項目標的金額還很小，難以引起承接主體的興趣。上述因素導致了海事系統政府購買服務規模受限，不一定能引起市場充分競爭，政府購買服務的效果大打折扣。單純靠績效評價無法改變這一現實，因此海事系統開展政府購買服務績效評價動力不足。

（二）績效評價指標體系不健全，指標設置不明確。

執行政府購買服務過程中，很多單位側重核查合同實質性條款，對績效評價工作重視不足，更遑論合理設置政府購買服務績效目標及相應指標。績效指標是績效評價的核心，績效指標的設置是績效評價工作的重點和難點，要建立能體現服務提供狀況的評價體系本身就是一項艱難的挑戰。加之前述海事系統對政府購買服務動力不足，多數情況下滿足于項目交付即可，未細致梳理決策、過程、產出、效果等流程上的控制要點，未深入挖掘項目社會、經濟、文化、生態方面的效益，績效指標存在著量化指標較少、部分指標籠統、評價標準依據不清晰等問題，且對服務滿意度評價賦予的權重不足，無法滿足《指導意見》提出的“特別是對服務對象滿意度指標應當賦予較大權重”要求。全面、有效、科學、可行的績效指標體系有待完善。

（三）績效評價程序不夠全面，評價主體不夠多元。

深化財稅體制改革下要求的績效管理體系應是包含事前評估、事中監控、事后評價及反饋的全過程全鏈條式管理，但縱觀海事系統現有的政府購買服務績效評價工作，評價程序完整性還有所欠缺。一是對項目實施前的立項及決策論證不充分，對政府購買服務承接方的資質審查不足。二是過程監控力度弱，跟蹤管理效果不明顯，三是對政府購買服務結果應用的評價較少，鮮有單位公開此方面的評價結果。

在政府購買服務績效評價主體參與度方面，各地方在工作文件中都明確了要建立由購買主體、財政部門或預算主管部門、服務對象、專家和第三方機構等組成的多元主體綜合評價機制。然而在實際工作中，多數項目以預算主管單位自評為主，部分引入了第三方機構評價，普遍存在著評價主體單一、第三方評價參與度較低的問題。評價主體的單一會造成評價結果主觀性較強、獨立性不夠、意見參考性不足等問題，政府購買服務績效評價的多元評價機制亟需完善。

（四）績效評價信息公開監督力度不足，結果應用有待加強。

當下，政府購買服務信息公開具備一定的信息化平臺基礎。海事系統能按要求，在有關平臺上對政府購買服務公開采購文件、預算金額、采購結果等信息，但依舊存在著公開程度不足、公開細節不夠的情況。比如，未對政府購買服務的年度決算支出數進行公開，政府購買服務績效評價、監督檢查、結果反饋等信息也沒有公布。這些重要數據的缺失會制約財政、審計、社會對購買主體和承接主體的監督作用，為利益輸送、暗箱操作等違法違規行為留有一定執行空間。

從評價結果應用上看，哪一種形式更優，未有明確論斷。是通過市場化購買服務更高效？還是海事系統直接提供服務更高效？該方面的文字、數據總結不足，缺少有力的對比論證。另外，政府購買服務的執行情況并未完全與下一年度政府公共服務預算安排掛鉤，評價結果能否真的作為以后年度選擇承接主體的重要參考仍需打個問號。

三、進一步完善海事系統政府購買服務績效評價的建議

伴隨著我國財稅體制改革的深入，全方位、全過程、全覆蓋的全面預算績效管理理念被提到更重要的位置。政府購買服務，需配套更完善的績效評價體系，才能充分發揮政策活力，提高政府服務效益和質量。

政府購買服務，從工作鏈條上看，可劃分為前期準備、績效監控、評價驗收、反饋應用四個環節，且反饋應用不應視為工作的終止，而應作為復盤成果，有則改之無則加勉，讓下一次工作有更高的起點。根據這一循環評價邏輯，本文從以下四個層面提出海事系統政府購買服務績效評價的工作建議。

（一）提高績效意識，筑牢評價管理基礎。

全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。推行和實施政府購買服務的績效管理是一項珠聯璧合、相得益彰的工作。 海事系統有關工作人員需順應時代潮流，擁抱改變。要積極組織參與政府購買服務績效管理培訓活動，有效提升工作人員專業技能和政策水平，確保在政策把握上準確理解、不偏不倚，為順利開展政府購買服務工作奠定堅實的智力和人力基礎。

要加大對政府購買服務績效評價政策的宣貫力度，讓干部職工有“績效目標設置是預算安排的前置條件” 這一意識。在項目立項伊始就審慎考慮項目的投入產出和成本效益問題，不能“只重收入，不重支出；只重分配，不重管理”。要增強“效益意識”“效率意識”，單位上下齊心協力，共促降本增效。行政事業單位管理者要從傳統粗放式經濟管理轉向現代精細化管理，切實貫徹“花錢必問效、無效必追責”理念，為政府購買服務績效評價工作做好組織保障。

（二）優化績效指標，完善績效評價體系。

參考海事系統項目績效指標框架，政府購買服務績效評價指標體系中，一級指標可以保留產出、效益、服務滿意度三個維度，并增加決策、過程維度的設立。其中，決策可下設項目實施目標和資金投入兩個二級指標加以考核；過程同樣可包括資金管理和組織實施兩個方面；產出可使用產出數量、質量、時效三個二級指標；效益劃分為經濟、社會、文化、生態等方面；服務滿意度則包括購買主體滿意度、服務對象公眾滿意度和監管部門滿意度等。三級指標可根據不同項目的行業標準等要求加以細化。設置績效指標體系時，還需注意兩點：

一是財政部印發的《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10 號）中明文規定，政府購買服務納入項目支出績效評價范圍。當前階段，海事系統海巡船艇、船舶交通管理系統、溢油庫等項目已建立起較為完備的項目績效評價指標體系，在購買相關項目服務時，可將這類指標體系應用于服務項目的指標體系中，令此類政府購買服務績效評價指標更具規范。同時，也有助于服務承接方和購買方信息共享，服務承接方對項目把控更能做到心中有數，保障項目完成質量。

二是可適度拓寬評價客體。可以酌情增加對購買主體和服務對象的評價，比如購買行為合規性、溝通協調順暢度、異常情況響應時間等，督促供需雙方共同提高改進。除此之外，還應響應《指導意見》要求，加強對服務質量的重視，賦予滿意度指標更大的權重。

（三）完善評價程序，引入多元主體評價機制。

要堅持對項目的全過程評價，確保事前評估、事中監控、事后評價不會脫節、相互鏈接。海事系統要特別重視從源頭抓起，強調對項目必要性、可行性、預期績效目標、財政承受能力合理性等方面的評估。推廣政府購買服務政策的初衷是促進政府職能轉變，提升社會公共服務的質量和效率。海事系統應加強對采購服務的立項論證，切忌盲目購買。要堅持定期檢查與不定期抽查相結合。結合項目實際情況，制定要求明晰的驗收標準，可通過驗收清單來檢查資金管理、主體責任落實、項目效益等方面情況，盡量做到驗收內容不重不漏。

在績效評價參與主體方面，可適當擴大范圍，邀請人大代表、政協委員、業內專家、社會公眾等參與海事系統政府購買服務績效評價，并積極引入第三方評價機制，充分利用社會資源和優勢，確保評價結果更專業、更公正、更客觀。同時，參評主體的擴大有助于提升海事在地方的影響力和知名度，能更好地融入當地社會經濟發展大局，是一箭雙雕之舉。

（四）加強信息公開，建立順暢的應用反饋機制。

要不斷加強政府購買服務信息平臺的建設布局，確保登錄端口清晰、易查，板塊功能設置簡潔、明了。工作人員要加強對政策的解讀和把握，確保政府購買服務有關信息披露符合文件規范。要及時公開項目信息和評價結果，自覺接受社會監督。

要建立績效評價與后續采購相銜接的管理制度，對項目資金節約、政策效能、透明程度以及專業化水平進行評價 ，并作為下一年度政府購買服務預算安排的依據。要通過評價結果，總結經驗教訓，落實問責機制。通過復盤，不斷改進購買方式方法，提升政府購買服務效率效益。

可探索將評價結果與合同資金支付掛鉤的付款模式。通過績效評價指標完成情況與支付金額掛鉤的獎懲形式，可以很好地衡量承接主體服務質量，建立激勵機制，讓服務承接方更有動力促進自我改革，提升服務品質，最終實現社會機構能力提升、政府服務質量提高、公眾更加受益的三贏局面。

結語

對政府購買服務實施績效評價管理是提高政府購買服務質量和效果的重要手段。海事系統應重視購買服務的全過程管理，在各個環節上強化績效約束，讓績效評價結果發揮實質性作用，并跳出自身局限，從更廣闊的維度切實讓政府購買服務制度實現其提高供給效率、提升服務質量、培育社會組織的三重目標。