城市化要解決好四大認知

張國華

城市化是中國現代化的必由之路，無論是塑造一二三產深度融合的現代化產業(yè)體系還是構建國內國際雙循環(huán)新格局，無論是城市群和都市圈建設，還是鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合，無論是基本公共服務均等化還是共同富裕之路，發(fā)展模式急需從“有沒有”轉型“好不好”，從“單打獨斗”走向“合作協作”，這正是推進中國式現代化和以人為中心的城市化的關鍵所在。

這需要探索推進中國式現代化和城市化的深層邏輯，在新發(fā)展階段上，探索和構建新發(fā)展的深層邏輯，關鍵在于解決四組關系的新認知，那就是：（1）現代化經濟體系構建中產業(yè)轉型升級、打造中高端產業(yè)集群和實現全體人民共同富裕的“業(yè)和人”這組關系的新認知；（2）城市化高質量發(fā)展、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的“城和鄉(xiāng)”關系的新認知；（3）城市群和都市圈發(fā)展需要什么樣高品質的居住和高效率的出行，“住和行”關系的新認知；（4）在體制機制保障方面，政府如何更好發(fā)揮作用和市場怎么樣發(fā)揮決定性作用，“政府和市場”這組關系的新認知。

業(yè)和人的新認知

對外開放和“虛實融合”是產業(yè)轉型升級的關鍵，不同類型的就業(yè)人口各美其美，美美與共是共同富裕的根本出路。

首先看產業(yè)轉型升級發(fā)展的基本規(guī)律，隨著經濟全球化進程的日趨加快，各種要素的流動速率加快、融合程度加深、關聯效應加大。在產業(yè)升級方面，只有將勞動力從農業(yè)轉移到生產效率更高的制造業(yè)和服務業(yè)部門，才能帶來勞動生產率的根本提升，產業(yè)結構數量級效應成為基本特征。在產業(yè)轉型方面，產業(yè)間協同的逆向帶動作用日益重要，農業(yè)現代化越來越依賴于非農產業(yè)部門所提供的肥料、農業(yè)機械、物流配送、倉儲設備乃至金融服務；制造業(yè)的高端化和競爭力提升相當程度上取決于能否獲得低成本、高質量的生產性服務賦能，而生產性服務業(yè)是從制造業(yè)產業(yè)細分中逐漸剝離出來的。沒有高度發(fā)達的生產性服務業(yè)，就沒有高度發(fā)達的工業(yè)，更沒有可持續(xù)發(fā)展的農業(yè)。

德國工業(yè)的強大，在于經濟結構中占70%服務業(yè)中有“70%”的為生產提供服務的服務業(yè)；美國國家的強大，在于經濟結構中占80%服務業(yè)中有“80%”的為生產提供服務的服務業(yè)；這需要我們在產業(yè)發(fā)展上既不能“走脫實向虛的路子”，更需要摒棄經濟“虛實”分立的有關傳統觀念，而是要走向“虛實結合”、三次產業(yè)深度融合、產業(yè)鏈上下游相互賦能，最終形成大中小企業(yè)共生共贏的發(fā)展格局。

其次，從我國產業(yè)全球化現實歷程來看，在上個世紀90年代，以IT和汽車為代表的中高端產業(yè)上是美、日、歐三分天下，那時候還沒有中國人的事；在新世紀的第一個十年，我們看到的是“中國出口8億件襯衫換一架波音飛機”；但在第二個十年，我國在全球貿易體系中正從以“服裝鞋帽”為主導的中低端產品向以“IT、汽車和機電”為主導的中高端產業(yè)轉型，在加入WTO（世界貿易組織）特別是移動互聯網時代，中國手機品牌從2020年以來已經占全球份額的40%以上，汽車在今年上半年超越日本已經成為全球最大出口國，這才是中國過去二三十年整個產業(yè)發(fā)展的來龍去脈，因此，不斷擴大的對外開放的深度和廣度、高度參與全球產業(yè)鏈和價值鏈的分工協作、產業(yè)升級沿著供應鏈從下端向上端的持續(xù)轉型，才是我國產業(yè)轉型升級的根本動力所在。

落實好“中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化”的目標，這需要從抽象的“人民”回歸到具象的“人”的新認知，急需結合現代化進程中一二三產業(yè)就業(yè)人口的變化態(tài)勢來分析和認知具象的“人”，解決好就業(yè)人口的科學認知。

2020年3月23日上午，首批20多輛“返崗直通車”陸續(xù)抵返廣州黃埔區(qū)綠軸廣場，將湖北省500多名重點崗位急需人才接回廣州。圖/視覺中國

進入現代化國家的農業(yè)現代化普遍規(guī)律都呈現：農業(yè)占GDP（國內生產總值）的比重1%-3%，農業(yè)就業(yè)人少、生產率高，1%的農業(yè)就業(yè)人口搞1%的農業(yè)GDP，這是農業(yè)現代化的一個基本特征；而這些國家農業(yè)現代化發(fā)展歷程都呈現了農業(yè)GDP占比、農業(yè)就業(yè)占比同步雙下降。而我國過去40年以“經濟建設”為中心發(fā)展中雖然也上呈現了農業(yè)GDP占比和農業(yè)就業(yè)占比雙下降，但當下我國農業(yè)占GDP的比重6%，農業(yè)就業(yè)人口將近30%，30%人才搞了個6%GDP，經濟效率是不會高的，這樣的狀態(tài)也無法解決好農業(yè)和農業(yè)就業(yè)人口的現代化。

進入現代化國家的制造業(yè)就業(yè)人口和比例都呈現了雙下降的態(tài)勢。比如美國制造業(yè)勞動人口比例在1953年達到30%的頂峰，到2015年，這一比例已下降到10%，英國則降至12%時，作為制造業(yè)強國的德國，工業(yè)就業(yè)人口高居現代化國家或者地區(qū)之首，達到21%（萊曼，2018）。作為世界上工業(yè)體系最健全的中國一些地區(qū)也在發(fā)生類似的變化，比如七普和六普相比，廣州市制造業(yè)崗位已經從38%降低到20%了，成都市從2009年的31%降低到了2020年的28%。在我們特別強調以實體經濟為支撐的現代化產業(yè)體系建設和穩(wěn)就業(yè)的大形勢下，更需要清醒的看到，如何從中低端制造業(yè)轉向中高端制造業(yè)，需要向日本特別是德國學習，那就是需要營造高度重視制造業(yè)的生態(tài)氛圍、特有的支持獨角獸或者隱形冠軍企業(yè)發(fā)展的區(qū)域金融體制、雙元職業(yè)教育體系以及勞資共商共治的合作機制。

這四個方面是有機統一的整體，不能分開來看。寄希望于吸收其中一項特點，而不顧及其他方面，都會導致扭曲的政策效果，這是塑造中高端制造業(yè)崗位的“牛鼻子”所在。

在服務業(yè)就業(yè)人口變化方面，無論是從國家還是地區(qū)來看，特別是以“紐約、倫敦、巴黎和東京”為代表的世界級城市主導的都市圈和城市群呈現了以“科技、金融及專業(yè)化服務等高端生產性服務業(yè)”就業(yè)人口和以“保姆、清潔、門衛(wèi)和餐飲服務等基礎性服務業(yè)”就業(yè)人口“雙快速”持續(xù)增長，可以說服務業(yè)就業(yè)人口才是這些地區(qū)過去20年-30年人口就業(yè)快速增長的主體。在我國現代化城市治理體系的構建中，對這兩部服務業(yè)人口存在一定的認知偏差，比如，一些主要地區(qū)圍繞科技創(chuàng)新和現代化經濟體系的發(fā)展目標提出了要吸引集聚高端人才，還有個別城市在治理城市中出現了疏解“低端”人口的聲音，“高端”人才應該對應于高端生產性服務業(yè)人口，而“低端”人口則對應于基礎性服務業(yè)人口，對于“高端”與“低端”人口無疑是我國城市化進程中需要重點認知的關鍵問題。

從產業(yè)來看，消費型乃至基礎性服務業(yè)和生產型服務業(yè)的關系是相輔相成的，產業(yè)的發(fā)展源自市場的發(fā)達，發(fā)達的市場則意味著市場中有高層次的消費需求，而這些需求往往來自從事高端服務業(yè)的人群，這些人群不但產生消費需求，還為基礎性服務業(yè)的發(fā)展提供人才智慧，這同時也提高基礎性服務業(yè)的職業(yè)能力和收入保障，形成閉環(huán)。

此外，對于從事中高端服務業(yè)的人群，他們的成就很多時候并不只取決于工作的八小時之內，而在八小時之外。對他們來說：閑暇出智慧，自由出智慧，這才是城市作為經濟引擎和創(chuàng)新之源的所在。從城市發(fā)展過程中，“高端”產業(yè)的發(fā)展和“高端”人口的使用，不僅不會打壓“低端”產業(yè)，反而會內生出對“低端”就業(yè)的旺盛需求。如同一個生機勃勃的魚塘，有各種層次不同的魚混養(yǎng)，上層魚吃浮游生物、中層魚吃水藻，下層魚吃上中層的糞便，各層魚因各得其所而相安無事。這種結構就能很好的保持水體的凈化作用，水塘就會產生自潔能力。一個“充滿活力、煙火氣滿滿”的大城市應該是海納百川的城市。

需要強調的是，服務業(yè)才是解決就業(yè)的關鍵所在，同等重視高端生產性和基礎性服務業(yè)人口的發(fā)展，才是實現中國式現代化與共同富裕的關鍵抓手，也是穩(wěn)就業(yè)的主戰(zhàn)場。

“城和鄉(xiāng)”的新認知

鄉(xiāng)村振興的基本規(guī)律是把鄉(xiāng)村做小，把城市做大，城市是鄉(xiāng)村振興的動力，路徑在于城鄉(xiāng)融合。

歐洲特別是西歐國家在城市化、工業(yè)化和鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合方面走出了一條值得我們關注的道路，瑞士蘇黎世鄉(xiāng)村振興道路是，設計一個具有高效便捷的交通系統，從而實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域和中心城區(qū)服務與文化區(qū)域的高效連接，并且是改善貧困地區(qū)狀況和提升鄉(xiāng)村振興整體生產率最簡單、最便宜的方式。

蘇黎世經驗背后的深層邏輯是：（1）首先應該通過城市更新行動，在城市中心區(qū)發(fā)展出鄉(xiāng)村振興所需要的高端生產性服務業(yè)乃至文化產業(yè)；（2）其次，通過高效的交通系統建設，把鄉(xiāng)村振興地區(qū)和城市中心區(qū)建立高效的連接；（3）通過鄉(xiāng)村振興行動將鄉(xiāng)村經濟空間做好，使“城和鄉(xiāng)”雙向社會經濟文化要素自由流動和支撐。這三項工作之間相輔相成，互相成就。

城市作為鄉(xiāng)村振興的引擎和動力所在，才是鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的本，“城和鄉(xiāng)”需要如何從封閉、對立走向開放和協作？制約瓶頸何在？無疑是中國式現代化道路上的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)之一，這需要在城鄉(xiāng)融合的改革中破局。

在“城和鄉(xiāng)”的關系方面，需要從封閉、對立，走向開放和協作，城鄉(xiāng)融合的關鍵是一二三產業(yè)深度融合。在“城和鄉(xiāng)”空間協同方面，關鍵是盡快以土地為代表的經濟要素流動改革。按照“把城做大，把鄉(xiāng)做小，城市才是創(chuàng)造GDP的地方，創(chuàng)造財富的地方”的新認知，持續(xù)深化城鄉(xiāng)融合建設，縱深推進農村產權制度和要素市場化配置改革，通過現代化的基礎設施將城市的高端需求和鄉(xiāng)村高效鏈接起來，帶動鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展，并且產生新的消費空間。

“住和行”的新認知

都市圈一體化的根本是長距離+高效率的出行。

在傳統城市的認知中，通常在“職住平衡”的目標下訴求城市的“小而美”，希望城市通勤距離短，比如國內超大城市的通勤距離通常在10公里左右，北京最高，平均通勤距離達到了11.7公里，平均通勤時間為47分鐘。怎么樣評價這樣的時空距離呢？需要基于都市圈乃至城市群和現代城市的新認知來看。

英國最新的國家調查表明，倫敦城市1972年人均出行時耗為58分鐘，日均出行距離為19.7公里；到2019年，人均出行時耗為60.8分鐘，較1972年僅增長了不足4.6%，但日均出行距離達到了28.7公里，較1972年增長了45.7%；東京都市圈的通勤半徑從1978年的30公里擴展到2018年的50公里，時間距離從41分鐘擴展到了47分鐘。這樣的時空指標變化反映了什么樣的現代經濟體系態(tài)勢呢？首先英國經濟學家辛普森研究證明了高技能勞動力通常會在更大范圍內尋找與自己相匹配的就業(yè)崗位，雖然這會帶來更長距離的通勤和時間，但其回報是更高的工資水平。

《智慧社會》一書針對現代城市發(fā)展態(tài)勢作出了進一步闡述，那就是隨著數字經濟社會的到來，城市由商品交換主導轉向思想交流主導，一個城市創(chuàng)新的效率和能力、經濟發(fā)展的程度、創(chuàng)新創(chuàng)意的業(yè)態(tài)發(fā)展，主要取決于創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新者在這個城市里可以探索的距離和頻率，可以訪問的不同區(qū)域的數量大體確定了人們探索的步伐，并進一步確定了創(chuàng)新和生產率增長的步伐；并且也反面論證這一點，那就是以北京為例，北京事實上被分割成了很多的“小城市”，這影響了北京城市在創(chuàng)新經濟方面的發(fā)展。所以在城市群和都市圈的現代化進程中，出行距離的長不是問題，而是如何提高出行的效率，如何減少出行的時間，構建好長距離+高效率的交通出行服務體系，才是都市圈和城市群一體化的關鍵所在。

談“行”就不能離開“住”，居住問題最根本在于用地，特別需要解決好城鄉(xiāng)居住用地使用的新認知。

全國國土空間“三調”已經公布數據，首先是城鄉(xiāng)建設用地，鄉(xiāng)村建設用地占比過高，鄉(xiāng)村人口持續(xù)減少，鄉(xiāng)村建設用地持續(xù)增加，全國農村人口占總人口剛剛過三分之一，但村莊用地占到了城鄉(xiāng)建設用地的三分之二；農村人口大量轉移到城鎮(zhèn)，農村建設用地不減反增。

2020年全國鄉(xiāng)村常住人口5.10億人，比2010年減少了1.64億人。但從2009年到2019年，村莊用地面積凈增加346萬公頃以上，增幅達到18.8%，占同時期全國建設用地凈增加面積的40%以上。村莊用地不僅基數大，而且成為新增建設用地第一大戶。顯然，我們就居住用地而言，真正的浪費在鄉(xiāng)村，而不是在城市。

然后看城市，關鍵是工業(yè)用地和居住用地的配置關系，2017年，中國城鎮(zhèn)用地中居住用地比例為31.4%，明顯低于美國的46.9%、日本的61.3%；工業(yè)用地比例為18.5%，明顯高于日本的7.7%、韓國的10.1%。紐約、倫敦、巴黎、東京這些城市，居住用地占整個城市建設用地通常都是50%以上。我國主要大城市居住用地占城市建設用地比例鮮有超過30%，深圳最近提出了提高居住用地占建設用地的比例，北京則進一步明確了到2035年提高到39%-40%的目標。

中財辦原副主任楊偉民強調城市居住用地的嚴重失衡是導致職住不平衡的重要原因之一，職住失衡才是交通擁堵的根本原因，因而解決交通擁堵等大城市病的治本之策是調整空間結構，促進職住平衡。

所以就大城市、都市圈和城市群來說，以通勤距離所代表的“行”不是大了，是不夠大，以居住用地所代表的“住”不是多了，是少了。在“住和行”新認知下落實要求，特別是總書記在中央財經委員會第五次、第六次會議重點強調，以中心城市和城市群為主要承載的優(yōu)勢空間已經凸顯，要圍繞這個優(yōu)勢空間去構建高質量的動力系統。這意味著絕對不能僅僅從技術、學術角度出發(fā)，而應該從國家如何構建現代經濟體系的角度來思考，以多層次軌道所代表的現代化高效率出行服務和高品質居住空間在都市圈和城市群的重新配置，探索軌道上的都市圈和城市群的發(fā)展新邏輯，把以優(yōu)質中小學教育和醫(yī)院為代表的公共服務業(yè)、以市域市郊鐵路為代表的區(qū)域軌道交通建設和高品質生態(tài)環(huán)境治理作為外圍新城新區(qū)的發(fā)展杠桿與投資機遇，優(yōu)美生態(tài)產品、優(yōu)質公共服務和優(yōu)良生活環(huán)境是新城新區(qū)發(fā)展的前提。

把優(yōu)質的公共服務搞好了，把高效率的長距離交通出行服務建好了，就抓住了“產業(yè)資本跟著人才走，人才跟著公共服務走，哪里更宜居，知識分子就選擇在哪里居住，知識分子選擇在哪里居住，人類的智慧就在哪里集聚”這一數字經濟時代城市化的底層邏輯。比如深莞之間松山湖與華為，廣佛之間北滘的格力等新業(yè)態(tài)就自發(fā)而生。

按照“住和行”關系的新認知，高品質居住的用地提供主要在外圍的新城新區(qū)，新城新區(qū)持續(xù)推進以軌道交通為代表，以及現代化交通基礎設施TOD與公共服務，隨著外圍新城新區(qū)業(yè)態(tài)的發(fā)展豐富完善，將從根本上將“單向交通”轉變?yōu)椤半p向交通”，也是治理大城市病、提高交通基礎設施運營效率的“妙招”。

這也就真正建設起來了軌道上的都市圈和城市群，也會促進在都市圈和城市群層面集聚優(yōu)質創(chuàng)新要素，從更大空間配置上創(chuàng)新資源，充分發(fā)揮創(chuàng)新要素集聚和輻射效應。

“政府和市場”關系的新認知

無論是現代化經濟體系建設還是一二三產深度融合，區(qū)域協同還是城鄉(xiāng)融合，都市圈和城市群發(fā)展，還是在推進各項改革的關聯性、系統性、整體性、協同性方面，都需要從單打獨斗到深度合作協作，都需要回到如何“從分到合”。那么政府怎么做？市場和企業(yè)怎么干？

從推動京津冀協同發(fā)展戰(zhàn)略以來，總書記多次叮囑各地，“自覺打破自家‘一畝三分地的思維定式”。可見區(qū)域協同中政府之間“一畝三分地”這一現象不僅在京津冀存在，在各個地區(qū)都是存在的。

目前在政府協作之間的“一畝三分地”、各個政府部門合作之間的“爭權奪利、推卸責任”是客觀存在的。

對于企業(yè)和市場發(fā)展來說，比如一家有國際影響力的企業(yè)，他不能只考慮給所在的城市這“一畝三分地”提供好的產品和服務，還要給全國提供服務，乃至要考慮給全球提供更好的服務。今天企業(yè)和產業(yè)大量的創(chuàng)新都來自跨界，來自對既有規(guī)則的顛覆，企業(yè)家尋找區(qū)域協同、產業(yè)協作中各種產業(yè)、產品、服務之間的痛點、斷裂帶，建立新的連接、新的協同，從而實現產品和服務的創(chuàng)新，這才是創(chuàng)新的起源。

對政府來說，恪守市場經濟原理，在現代化進程和城市發(fā)展過程中因勢利導地提供市場經濟所需的公共服務與社會管理，有所為有所不為，才是破局“一畝三分地”實現“從分到合”的基本邏輯。解決好新認知，需要各級政府各部門都要強化自我革新的意識，突破思維慣性。

探索中國式現代化和城市化在新發(fā)展階段的新發(fā)展邏輯，需要解決好“業(yè)和人”“城和鄉(xiāng)”“住和行”“政府和市場”這四組關系的新認知。因為認知的邊界，就是人生的邊界，一個人一生的成長，就是認知的持續(xù)提升，財富也是對認知的標定，人如此，城市也是如此。

未來具備全球影響力的城市是靠思想而不是“實物”繁榮起來的，而使它獲得成功的是從面對面接觸和人際網路中產生的創(chuàng)業(yè)精神，將人的大腦與其他大腦集中在一起，激發(fā)思想、藝術和社會變革，人才能演化為一個完全的城市化物種。這才是實現中國式現代化最重要的創(chuàng)新生態(tài)，也是我國城市化未來最大的發(fā)展空間。

（編輯：王延春）