讓“韌性城市”不再遙遠

趙狄娜

眼下，提升供水、能源、交通、物流等各類城市生命線系統韌性水平，強化極端情景下生命線工程保障能力，打造一個安全、韌性、宜居的家園，讓城市變得更加綠色、包容、可持續并惠及所有人，是現代城市治理的應有之義。

近年來，全球氣候變化加劇，城市化進程加快，各地極端天氣頻發，暴雨、強風、高溫等帶來洪澇、干旱等一系列災害，對城市安全和經濟發展構成嚴峻挑戰。比如2021年的鄭州特大暴雨曾對電力系統、通信基站等造成破壞，城市運行出現“卡頓”；2023年的超強臺風“杜蘇芮”給人們的生命財產安全帶來巨大威脅。浙江大學韌性城市研究中心主任王乃玉表示，城市的任何一個關鍵薄弱節點遭到沖擊、破壞，都可能像多米諾骨牌一樣造成全盤崩潰。增強城市發展韌性迫在眉睫。

2020年11月3日，黨的十九屆五中全會審議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，提出建設“韌性城市”。推進以人為核心的新型城鎮化。強化歷史文化保護、塑造城市風貌，加強城鎮老舊小區改造和社區建設，增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市。提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控。此后，黨的二十大報告也特別提到，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。建設韌性城市，應對城市化伴隨的種種風險，保持其正常運行和快速恢復能力，需要不斷地改進和適應，讓城市成為有活力的、聯動的有機體。

多措并舉提升“免疫力”

“韌性城市”是指城市能夠憑自身的能力抵御災害，減輕災害損失，并合理地調配資源以從災害中快速恢復過來。如今，城市規模越來越大，系統越來越精密，運行也越來越復雜。特別是大城市，地位特殊、系統繁復，面臨的各種風險挑戰多，遇到災害容易發生鏈式反應和放大效應。如何使城市像彈簧一樣有張有弛，憑借自身能力預防及減緩各種壓力和沖擊，并且迅速從中恢復？各地紛紛深入思考、展開行動。

國內率先提出打造韌性城市的是上海。多年來，上海一直在城市管理運營精細化上下功夫，增加智慧基礎設施投入，大力發展數字化、人工智能，加速建設升級硬件設施，使城市安全、應急處置能力、治理效能不斷提升，風險防范能力增強。同時，采取城市安全風險分級分類管控的方式，制定風險管理清單，編撰風險預警藍皮書，并深化隱患排查治理，建立健全城市應急管理體系。借助“一網統管”工程，推動城市治理模式和體系的變革與重構，比如建立城市運行數字體征系統，實現對城市運行風險的智能感知，用數字化方式輔助城市管理主體決策，實現從市到社區的多層治理主體賦能，進而實現城市的“韌性治理”目標，重塑城市韌性。

除了讓城市在洪澇、地震等風險發生時安全運行，對建筑群落、電網系統、地下管網等進行全面風險管控之外，近期，上海市建設交通工作黨委、市住房城鄉建設管理委聚焦安全韌性城市建設中的風險隱患，緊盯自建房、承重墻、房屋高空墜物、玻璃幕墻、燃氣監管以及防汛防臺等安全隱患排查整治，主要領導帶頭深入一線、深入基層，深入困難多、群眾意見集中、工作打不開局面的領域開展專題大調研。不僅持續推動自建房安全專項整治“百日沖刺”行動和常態化排查整治，堅持分類施治、一棟一策、一事一議，加快推進自建房安全隱患整治銷號，還以12345熱線市民群眾反映強烈的破壞承重墻投訴點位為抓手，結合“一網統管”加強數據分析，找準問題癥結，制定實用管用措施，確保件件有落實、件件有回音。

因發布《關于加快推進韌性城市建設的指導意見》，北京成為全國首個將“韌性城市”建設納入新一輪城市總規劃的城市。北京提出，到2025年，韌性城市評價指標體系和標準體系基本形成，建成50個韌性社區、韌性街區或韌性項目，形成可推廣、可復制的韌性城市建設典型經驗。到2035年，韌性城市建設取得重大進展，抵御重大災害能力、適應能力和快速恢復能力顯著提升。

今年特大暴雨后，北京全面啟動恢復重建，以“一年基本恢復、三年全面提升、長遠可持續發展”為總思路將重建工作與韌性城市建設結合起來。

在房山區的一處泥石流隱患點位，突發地質災害監測預警系統發揮著重大作用，其運用大數據、物聯網、人工智能、遙感、GIS、北斗等技術，結合10個山區的477處重要突發地質災害隱患點，布設16類1889臺/套專業設備，構建起數據管理、動態展示、預警分析等八大模塊，基本實現了對監測點的動態管理和精準防控。通過雨量站、次聲儀、泥水位計、含水率儀等多個專業設備，可實時傳輸監測數據，緊盯隱患點的動態變化。隨著降雨持續，系統后臺會發出預警提示警報，工作人員對多項數據進行復核后，避險轉移的預警信息能夠在第一時間發出。此外，系統布設于溝道上游泥石流形成區的雨量站，采用了移動通信和北斗衛星雙路傳輸數據，確保在極端氣象條件下監測數據正常回傳，可以與氣象部門的雨量設備互為補充，為風險預判、監測預警和復盤分析提供重要的數據支撐。

而基于數字孿生技術，北京還建立了城市內澇模擬模型，以首都功能核心區為重點，反演內澇積水的位置、面積和積水深度，繪制出核心區內澇風險圖。北京市政處相關負責人表示，“在汛期前，我們就以內澇風險圖為依據，為市應急管理局等部門針對下凹橋、低洼路段等點位進行了風險提示，相應風險點位加強了監測設備布設和搶險人員值守。”

深圳緊隨其后。近日，深圳市規劃和自然資源局、深圳市應急管理局組織編制的《深圳市應急疏散救援空間規劃（2021—2035年）》（以下簡稱《規劃》）正式印發實施，標志著深圳市持續推動公共安全治理模式向事前預防轉型、加快打造國際一流安全韌性發展示范城市又邁出了堅實的一步。

《規劃》重點指出，建立綜合性的應急避難場所體系，以滿足多災種綜合應對、多資源綜合利用、多功能綜合配置、多人群綜合適用為原則。整合利用公園綠地、廣場、體育場館、學校、福利設施、公共人防工程等資源，規劃布局24處中心避難場所、150處普通長期固定避難場所和106處高齡群體特定避難場所，可滿足約228萬人中長期避難需求。此外，《規劃》聚焦“全災種”“大應急”新時代應急救援目標，建立“綜合+專業”救援互為補充、覆蓋全域、高效協同的應急救援設施體系，共規劃5處綜合應急救援基地、196座城市消防站、10座森林消防設施、16座海上應急救援設施，構建“綜合+專業”應急醫療衛生設施體系，以加強生命與健康安全防線。同時，構建動靜結合、分級響應的應急物資儲備與配送設施體系，以及陸、空、水等多種途徑協同高效、層次清晰的城市立體應急交通體系。

“《規劃》在應急疏散救援空間體系建設、空間資源集約高效利用等方面做出了新嘗試，是深圳更好統籌發展和安全、建設更高水平韌性城市的最新舉措。”中國工程院院士、深圳大學土木工程與交通工程學院院長陳湘生說道。

“軟硬結合”筑牢“韌性”

聯合國開發計劃署駐華代表白雅婷曾指出，城市是經濟活動和創新的中心，也是能源消耗和溫室氣體排放的主要來源，疫情后世界各地城市發展的變化將對全球可持續發展產生巨大影響。在促成變化的同時，城市也需要適應變化，這當中包括社會變化、經濟變化、氣候變化，以實現長久的發展。國內外學者也普遍認為，“韌性城市”建設是一個系統工程，包含基礎設施韌性、經濟韌性、社會韌性、空間韌性、生態韌性、治理韌性等方面，是城市治理體系和治理能力現代化的重要體現，也是城市可持續發展的重要表現。

“此前關于城市防風險，大多地方最關注消防和生產安全領域，疫情發生后，如何應對突發公共衛生事件成為各大城市關注焦點，這兩年伴隨極端天氣增多，如何應對自然災害也受到全面關注。”王乃玉表示。

眼下，提升供水、能源、交通、物流等各類城市生命線系統韌性水平，強化極端情景下生命線工程保障能力，打造一個安全、韌性、宜居的家園，讓城市變得更加綠色、包容、可持續并惠及所有人，是現代城市治理的應有之義。

國家減災委員會專家委員會委員、中國地震應急搜救中心研究員曲國勝指出，一個合格的韌性城市應該能夠通過系統組成部分的優化、協調、再組織等吸收和適應災害，從而使損失最小化，快速恢復至正常運行狀態。圍繞城市韌性能力建設，他提出要以韌性城市、韌性區縣、社區以及樓宇、家庭、個人的韌性能力提升為目標，創建中國特大城市及城市群的韌性能力提升理論和實戰的應用體系。

“隨著數字技術的快速迭代，全面推進城市數字化轉型已經成為塑造未來城市核心競爭力、推動城市治理現代化的關鍵之舉。”上海社會科學院政治與公共管理研究所副研究員薛澤林表示，以智治思維提升超大城市安全韌性，關鍵是將數字化轉型創新與客戶端需求結合起來，深刻把握技術為人服務的本質要求，在三個“間”上著重用力。一是“時間”，城市安全韌性智治要引入時間維度，看城市管理是否更加準時敏捷、企業審批是否更加快速高效、群眾服務是否更加及時便捷，這些是城市韌性的基本功。二是“空間”，城市安全韌性智治要關注空間維度，看城市管理和治理的線上、線下場景空間是否實現了有效融合，看企業和群眾辦事是否可以不用跑來跑去而是可以一門辦理或者在家線上辦理，這些是城市安全韌性的主動仗。三是“人間”，城市安全韌性智治要引入生活維度，看數字化轉型的項目是否能接地氣，真正解決人民群眾關注的“老大難”問題；看數字化轉型是否也有煙火氣，讓技術由“高冷”變得“溫柔”，讓城市更有人情味、更有趣味性、更有吸引力，這些是城市安全韌性的決勝招。

上海社會科學院社會學研究所研究員陶希東認為，我國韌性城市建設的路徑與策略主要有以下三個方面。第一，樹立韌性，形成適應城市復雜巨系統特點的動態風險綜合防范意識。建設韌性城市的首要工作應該是無論規劃、建設還是管理，都要把安全放在第一位，自覺踐行“生命至上、人民至上”的“人民城市”理念，全面認識并理解城市韌性的真正內涵，并切實轉變傳統的城市規劃、建設和管理理念，形成符合韌性特點和要求的綜合風險治理意識。第二，軟硬兼顧、剛柔并舉，全面提升城市功能或結構韌性。城市功能或結構韌性可以分為技術韌性、經濟韌性、社會韌性和政府韌性等幾個方面，既包括城市應對災難風險的硬件設施體系建設，也包括優化決策、提升動員、增加社會交流互動等軟件系統建設，為各類災害和不確定性風險的沉著應對，提供不同系統的最強功能及相互支持體系，這是我國建設韌性城市的重要路徑和戰略選擇。第三，注重全周期治理，提升城市應對風險挑戰的過程韌性。過程韌性是針對危機或不確定性風險的事前、事中、事后進程而言的韌性界定，分別對應“維持力”、“恢復力”和“轉型力”。韌性城市建設重點要圍繞事前、事中、事后三個階段，在全周期采取應對措施，螺旋式提升城市應對災難風險的韌性能力。