EPC項目預(yù)算超限現(xiàn)象分析與對策

宋洪杰，吳云海，尹明明

浙江省建筑設(shè)計研究院，浙江 杭州310006

0 引 言

EPC項目建設(shè)模式在國內(nèi)推廣至今仍存在較多管理、技術(shù)及制度配套方面的問題，其中施工圖預(yù)算超合同限額（以下簡稱“預(yù)算超限”）就是一個突出問題，對項目建設(shè)影響較大，處理好這個問題十分重要。

如何實現(xiàn)預(yù)算限額目標？對項目總承包方而言，這是一個綜合性的管理任務(wù)，涉及設(shè)計與施工、技術(shù)與經(jīng)濟，以及組織管理等多個方面［1］，貫穿項目建設(shè)各個環(huán)節(jié)和全過程。

要實現(xiàn)這一任務(wù)，首先就要明確預(yù)算限額的概念和范圍，對此多數(shù)人的第一反應(yīng)可能就是限額設(shè)計，市場上很多項目招標文件也只對限額設(shè)計寫明要求（包括整體限額和專項限額），這是較為片面的觀點和做法。

1 對EPC項目預(yù)算限額的認識

EPC項目預(yù)算限額是合同約定的施工圖預(yù)算的限額，是發(fā)包人發(fā)包范圍的施工圖預(yù)算或預(yù)算審核金額（部分項目不作預(yù)算審核）。從限額成因而言是包含設(shè)計、采購、施工等全方位的綜合性預(yù)算限額，主要表現(xiàn)如下：

1）EPC 項目預(yù)算以施工圖為基礎(chǔ)，但EPC項目施工圖對預(yù)算的影響遠遠低于傳統(tǒng)發(fā)包模式下設(shè)計對預(yù)算的影響力，因為按規(guī)定EPC 項目招標應(yīng)在初步設(shè)計完成之后，施工圖設(shè)計調(diào)整優(yōu)化空間有限。

2）采購對施工圖預(yù)算影響相對較大。主材設(shè)備的品牌與規(guī)格、采購渠道與模式，對采購預(yù)算影響巨大，尤其是主材設(shè)備占總預(yù)算比重較大的項目，如智能化工程和工業(yè)類項目。

3）施工組織設(shè)計對施工圖預(yù)算影響較大。EPC項目一般具有規(guī)模大、環(huán)境復(fù)雜、工藝復(fù)雜、工期長的特點，發(fā)生地下障礙、交通影響、安全文明特殊需求、材料設(shè)備價格異常波動情形多，施工組織管理針對性強，不同大型施工企業(yè)施工定額的偏差大，這些因素對施工圖預(yù)算的影響程度比平行發(fā)包項目更為顯著。

2 EPC 項目預(yù)算超限情形分類統(tǒng)計與初步分析解讀

2022 年6 月，筆者對本單位承接EPC項目的預(yù)算超限現(xiàn)狀進行了調(diào)查，根據(jù)項目建設(shè)階段和聯(lián)合體模式分別統(tǒng)計，按預(yù)算超限問題發(fā)生與處理所在建設(shè)階段分為一次圖符合限額、設(shè)計優(yōu)化后符合限額、施工方采取措施后符合限額、各方采取措施后仍超限額四類，并按聯(lián)合體模式分為設(shè)計牽頭與施工方牽頭兩類情形，見表1。

表1 EPC項目預(yù)算超限情形統(tǒng)計

對表1的數(shù)據(jù)進行歸納，并初步分析解讀如下：

1）一次設(shè)計達到預(yù)算限額目標占比26.5%。

這說明通過提前管控達到限額設(shè)計目標是可能的，無論是設(shè)計人員自發(fā)的主動、施工方管控的主動，還是發(fā)包人招標控價的工作都發(fā)揮了積極作用。

正常情況下，這是最高效和理想的項目預(yù)算限額工作目標，是各參建方實施期間達成一致的重要環(huán)節(jié)，各方在設(shè)計實現(xiàn)、預(yù)算分配與控制上較好且較早地實現(xiàn)了平衡，對項目順利推進最為有利。

然而這類情況占比相對不高，側(cè)面說明了總承包方或施工方不會過早認可設(shè)計成果。

2）通過設(shè)計優(yōu)化達標的項目占比29.4%。

這一階段，通過總承包方內(nèi)部設(shè)計和施工提議落實的優(yōu)化設(shè)計實現(xiàn)預(yù)算控制，往往施工方提供了更多的優(yōu)化建議和需求，屬于被動設(shè)計優(yōu)化。

被動優(yōu)化（分項占比36%）占比高于主動設(shè)計控價（分項占比25%），說明一次施工圖后繼續(xù)優(yōu)化十分必要和普遍，施工圖“設(shè)計初稿”挖掘空間大，反映了施工方對設(shè)計進一步優(yōu)化的動機或需求較高。側(cè)面也反映了在設(shè)計階段施工單位主動預(yù)算控制與配合工作的滯后性。

上述兩種預(yù)算超限情形占比總計56%，證實了施工圖設(shè)計仍是預(yù)算限額管理工作的主要環(huán)節(jié)。

3）施工方采取措施后達到限額目標的項目占比26.5%。

指在上述情形優(yōu)化的基礎(chǔ)上，待施工圖定稿后，總承包方采取的進一步的預(yù)算控制措施，從承包方的角度可分為三類。

一是有利措施，主要包括：①協(xié)商改變合同控價模式，將專項控價轉(zhuǎn)為整體控價；②協(xié)商調(diào)增合同總價，包括簽證、索賠等；③利用不可預(yù)見費，啟用了招投標文件的有利調(diào)價條款，爭議性合同條款進一步明確。

二是中性措施，如下浮專項分包或采購價格、施工工藝合理變更、降低材料設(shè)備檔次和施工方案優(yōu)化等，通過調(diào)整工程量、無價材料價格、采購價格達到目的，被動規(guī)避合同不利條款。

三是不利措施，如壓縮工期、永臨結(jié)合、非正常壓低無價材料價格、不利的施工組織優(yōu)化和采購優(yōu)化（預(yù)算降低，同時管理難度、施工難度和風(fēng)險卻在增加），通過降低施工成本或利潤達到目的，此類措施比較隱蔽。

從分項占比數(shù)據(jù)看，設(shè)計牽頭項目占比（35%）遠高于被牽頭項目（14%）反映了設(shè)計方主導(dǎo)的EPC 項目中，出圖后通過采購、施工或商務(wù)辦法處理預(yù)算超限問題的情形更多，設(shè)計主導(dǎo)項目中設(shè)計方的強勢對預(yù)算限額并不一定有利。

4）部分項目沒達標，占比17.6%。

這類情形中，總承包方采取措施后仍不能滿足預(yù)算限額目標，反映了總承包方無能為力的情形，形成原因較分散，比例低但風(fēng)險高。

綜上所述，第三類和第四類情形，合計比例44%，反映了施工圖審定后仍然存在預(yù)算超限問題的情形，都是預(yù)算控制工作的重點和難點，第三類雖然沒有明顯存在問題，但是有一定程度的利益損害、審計風(fēng)險和其他不確定性。

3 預(yù)算超限現(xiàn)象原因分析

預(yù)算超限問題較普遍，經(jīng)對各類情形進一步調(diào)查分析，起因可概括為市場競爭問題、招投標不合理性等相對客觀問題和總承包方問題三類，進一步分解為以下八個方面：

3.1 初步設(shè)計的基礎(chǔ)資料失實或不完善

1）地勘資料失實或不完善。如紹興某工業(yè)園項目地勘資料對地基巖石硬度標識過低，導(dǎo)致原施工方案無法實施，被迫更換打樁設(shè)備，增加了預(yù)算和工期；另一個杭州項目因注漿量和壓力同時超出設(shè)計原定指標，從而大大增加了預(yù)算。

2）方案設(shè)計相關(guān)專項論證不充分。如光評、能評、交評等主管部門在招標后補充提資（“容缺審批”情形），杭州蕭山某項目因光評補充意見導(dǎo)致幕墻變更，另一個項目因交評限制導(dǎo)致地下室施工出入口變更，都導(dǎo)致預(yù)算增加。

3）地下障礙不明，如杭州某亞運場館項目局部地埋有害垃圾、未探明的地下管線和老樁等問題處理增加了大量預(yù)算。

3.2 初設(shè)不合理不完善

部分項目招標前只完成主體工程初步設(shè)計，其他如幕墻、裝修、基坑圍護等專業(yè)初步設(shè)計缺少或深度不足，導(dǎo)致概算編制審查沒有合理依據(jù)，準確性差，從而導(dǎo)致招標概算先天不足。

如某機場配套的貨站綜合體項目存在三個問題均與此相關(guān)：1）招標前沒有開展小市政與精裝修初步設(shè)計，沒有考慮到90%室外面積為混凝土道路且55 t重車通行的功能需求，室外工程概算采用347元/m2的指標，而實際施工預(yù)算高達535 元/m2（施工圖已充分論證優(yōu)化）；2）因招標文件對精裝修檔次不明晰，發(fā)生了較大的意見沖突和專項預(yù)算超限；3）因招標未提供基坑圍護方案，概算誤認為放坡開挖，導(dǎo)致專項預(yù)算偏差。

3.3 招標概算錯漏、編審方法不合理

包括概算基礎(chǔ)資料有誤和概算編制自身錯漏問題，具體有以下幾個方面：

1）概算編制精度低。由于傳統(tǒng)平行發(fā)包觀念影響，業(yè)主或編制單位對初設(shè)概算沒有足夠重視，加之審計過程中的不合理核減（審批、審計單位傾向性），導(dǎo)致概算偏低不合理。

2）無價材料用量因素。概算編制中無價材料多數(shù)沒有經(jīng)過嚴格市場詢價程序，而實際無價材料是承包方利潤重點，承包方會主張增加無價材料用量，其定價結(jié)果往往導(dǎo)致增加預(yù)算。這類情形在無價材料占比較大的工程如裝修、智能化工程中尤為明顯。

3）業(yè)主方為完成項目投資總價控制任務(wù)，壓低概算指標，過度壓縮預(yù)算。如湖州某高校新校區(qū)項目概算審計數(shù)值累計凈減8 000 萬元（對分項概算累計額扣減），杭州某區(qū)醫(yī)療器械小鎮(zhèn)項目將招標控制價調(diào)減5 000萬元至2.3億元（原概算2.8億元）。

3.4 概算編制與招標時差問題

EPC項目招標文件中對預(yù)算編制基期的設(shè)定多數(shù)都明確為開標當(dāng)月或前28天所屬月份，而多數(shù)項目初設(shè)完成以及概算定稿往往會提前半年不等，時差疊加主材價格波動、法律法規(guī)設(shè)計規(guī)范變動會直接導(dǎo)致招標基期價格與真實基期價格的偏差。

杭州某區(qū)工會項目招標控制價編制采用信息價月份為2020年11月，而招標文件明確預(yù)算信息價“編制期”為開標當(dāng)月即2021 年5 月，其間鋼筋HPB300 Φ 20 已由4 600元/t升至5 900元/t，漲幅近30%，主材價差導(dǎo)致招標基期價格低于真實基期價格1 000余萬元，按該合同計價規(guī)則項目未啟動已產(chǎn)生預(yù)算缺口1 000余萬元。

3.5 無價材料計價與投標價下浮問題

按常見招標價與概算編審規(guī)則可知：1）概算包含了單方詢價的無價材料；2）招標不區(qū)分無價材料，投標報價中無價材料與總價一并下浮；3）施工圖預(yù)算審計中無價材料按詢價結(jié)果全價計入。

在上述規(guī)則下，假設(shè)施工圖設(shè)計嚴格按招標條件執(zhí)行，無過度設(shè)計等情況，準確無誤地達到了“限量設(shè)計”，由于報價中無價材料的下浮與預(yù)算中不下浮的沖突問題，結(jié)果必然是預(yù)算超限。

3.6 招標文件的不合理條款

3.6.1 標的范圍不清

常見有設(shè)計項和施工范圍約定不清或無限責(zé)任問題［2］。如杭州蕭山某項目配套變配電工程在招標時無法確定接入點，同時對工程措施費、其他費（評估、監(jiān)測、論證、檢測、驗收服務(wù)、會務(wù)、報批報建等）作出無條件包干要求。

3.6.2 發(fā)包人需求設(shè)定不合理

常見有招標文件對材料設(shè)備品牌設(shè)定不合理，以及工藝定向問題，會導(dǎo)致主材設(shè)備采購渠道不暢、運輸困難、價格談判困難和主材預(yù)算價失控。

3.6.3 不合理的無限責(zé)任條款

常見有對地下不明地質(zhì)條件、施工環(huán)境、價格波動等風(fēng)險約定無限責(zé)任條款，多數(shù)突破了國家法律規(guī)范，而總承包方囿于經(jīng)營需要被迫接受。案例中多個項目發(fā)生了地下障礙導(dǎo)致預(yù)算大幅增加的情況，發(fā)包方則以投標已踏勘為由拒簽。

3.7 市場無序競爭與“讓利”問題

經(jīng)對我院24 個EPC 項目投標“優(yōu)惠下浮率”統(tǒng)計，各市區(qū)、各項目數(shù)據(jù)比較分散，分布范圍2%～20%，平均值為11%。蕭山等地優(yōu)惠率偏高，多數(shù)在18%左右，對以土建為主的工程，過度讓利對平衡預(yù)算分配和總價控制十分不利，施工方會過度爭取變更，突破預(yù)算限額。

3.8 總承包經(jīng)驗、能力與利潤策略問題

首先，上限設(shè)計、超限設(shè)計成為常見管理策略，因產(chǎn)值與利潤總額息息相關(guān)，總承包方尤其是施工方為追求利潤最大化采取此策，這一點在前面施工方牽頭類項目超限情況數(shù)據(jù)中可以基本推定。

其次，總承包方核心業(yè)務(wù)傾向問題，例如鋼結(jié)構(gòu)工程為核心業(yè)務(wù)的施工方會要求提高鋼結(jié)構(gòu)使用范圍，甚至不合理地增加用鋼量，擠壓了其他專業(yè)的合理預(yù)算，并導(dǎo)致整體預(yù)算超限。

再次，設(shè)計方專業(yè)能力不足、綜合問題處理能力有限和經(jīng)濟性意識不足等問題，具有普遍性［3］。如結(jié)構(gòu)專業(yè)因技術(shù)門檻相對較高，如果設(shè)計人員沒有主動限額意識和能力就容易產(chǎn)生土建預(yù)算專項超限。

最后，因不同專業(yè)工程利潤率懸殊，施工方傾向于增加高利潤率專業(yè)工程產(chǎn)值，壓縮低利潤率的專業(yè)預(yù)算占比，如鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)、室外混凝土道路等，如果設(shè)計團隊不能做到堅守職責(zé)，就容易導(dǎo)致專項預(yù)算超限與設(shè)計不合理性問題。

通過上述分析，EPC項目預(yù)算超限的起因是多方面的，預(yù)算限額管理工作也必須體系化地應(yīng)對。

4 預(yù)算超限問題的應(yīng)對

從工程總承包方角度，應(yīng)加強其內(nèi)控工作，精益化設(shè)計建造和管理，內(nèi)外兼修，著眼當(dāng)下并謀慮長遠。

4.1 近期措施

4.1.1 合理編制進度計劃

杜絕僅“滿足施工需要”的設(shè)計采購工作思想，避免邊設(shè)計、邊施工、邊整改的惡性循環(huán)，時間充裕時預(yù)算超限問題妥善處理的幾率會大大提高。

同時，總包方和發(fā)包人應(yīng)正確理解EPC模式，不能偏于追求進度，合理的進度計劃更有利于發(fā)揮EPC價值。

4.1.2 強化合同管理

全面準確掌握合同信息，利用有利條款、辨識爭議條款、規(guī)避不利條款，把握變更時機，避免審計風(fēng)險，做到防患于未然。對于通過設(shè)計、采購或施工帶來的增值工作，應(yīng)有合理的分配共享機制［4］。

4.1.3 強化預(yù)算限額目標管控

首先明確預(yù)算編審規(guī)則，分析確定專項限額指標、專項工程量指標、部分合并專項總價、整體總價、可調(diào)節(jié)的價格幅度等，清晰界定合同范圍及各專業(yè)預(yù)算界限。

一方面強化對設(shè)計團隊進行預(yù)算交底，突出限額設(shè)計任務(wù)、目標和責(zé)任，設(shè)計負責(zé)人、設(shè)計師具體工作中要貫徹限額設(shè)計思想，形成經(jīng)驗提升效率；另一方面強化對施工管理層交底，及時反饋審查意見，配合提供設(shè)計參考資料，提高設(shè)計采購施工互動能力和效率。

上述工作中要合理分解限額設(shè)計目標，提出可操作的設(shè)計指標。如幕墻工程單方預(yù)算過低時，設(shè)計就不應(yīng)采用大面積、高檔和不規(guī)則板材，還可以與業(yè)主溝通優(yōu)化幕墻形式、范圍；又如管理人員應(yīng)分析出預(yù)算限額對應(yīng)的含鋼量上限，告知結(jié)構(gòu)設(shè)計人員落實并跟蹤管理。

另一方面施工方管理人員，要加強施工預(yù)算分配和控制，在工程分包、勞務(wù)分包、主材價格談判、深化設(shè)計（鋼結(jié)構(gòu)、門窗、智能化等專項）環(huán)節(jié)加強管理，避免前松后緊，確保各專業(yè)預(yù)算合理均衡和按需（發(fā)包人要求）分配。

4.1.4 做好項目前期管理策劃

中標后盡早開展管理策劃工作，包括設(shè)計策劃、經(jīng)濟策劃和合同商務(wù)分析。策劃前要全面掌握招投標信息、現(xiàn)場條件信息和政策信息，如初步設(shè)計、報建批文、地勘、場布條件等輸入基礎(chǔ)資料［5］。

策劃中要開展預(yù)算超限風(fēng)險分析，擬寫應(yīng)對方案，對不同風(fēng)險項采取處理、減弱、承擔(dān)或規(guī)避等不同措施。根據(jù)超限預(yù)期分析數(shù)據(jù)，施工圖啟動之前，在相關(guān)專業(yè)設(shè)計或采購分項中分配減額目標或調(diào)整目標，預(yù)先協(xié)商主材設(shè)備參數(shù)優(yōu)化，預(yù)算超限預(yù)期較大的甚至可以提請調(diào)整結(jié)構(gòu)形式、非重點區(qū)域建筑面層做法，前提是滿足合同對標的的基本需求，并與發(fā)包人溝通一致。如3.4節(jié)所述，杭州某區(qū)工會項目中已知信息價問題后，總承包方及時向業(yè)主提出了書面報告，爭取調(diào)整預(yù)算信息價編制期，如協(xié)商不成，亦有時間采取針對性的設(shè)計優(yōu)化工作。而同期杭州某區(qū)檢察院項目中，因未提前策劃未能識別上述風(fēng)險，導(dǎo)致預(yù)算超限并無法開工。

4.2 長期措施

4.2.1 建立并豐富限額案例數(shù)據(jù)庫

如無價材料、優(yōu)良工藝方法、設(shè)計優(yōu)化經(jīng)典案例、商務(wù)和法務(wù)問題處理案例等，總結(jié)經(jīng)驗，提高問題處理效率。

4.2.2 限額設(shè)計制度化、標準化和制度工具化

通過嚴密的預(yù)算限額管理工作制度，約束設(shè)計責(zé)任人，提升整體預(yù)算管控能力，并能夠平穩(wěn)運行。如限額設(shè)計造價確認函、施工圖技術(shù)經(jīng)濟審查、限額目標控制格式表單、設(shè)計巡查制度、變更管理制度、設(shè)計施工溝通聯(lián)絡(luò)制度等。

4.2.3 建立企業(yè)層面對項目預(yù)算限額目標設(shè)定模型

EPC項目總承包方應(yīng)當(dāng)結(jié)合市場行情和企業(yè)實情，制定企業(yè)定額，增強對設(shè)計、采購、施工、勞務(wù)班組的統(tǒng)籌管理能力，并在此基礎(chǔ)上制定項目通用的成本、預(yù)算和利潤分析模型，建立項目盈利理論基礎(chǔ)，找準盈虧平衡點和市場定位，對外形成預(yù)算限額目標體系。

預(yù)算限額目標設(shè)定的因素因項目而異，可概要表述如下：

預(yù)算限額目標=修正招標概算×預(yù)算限額安全系數(shù)

其中：

修正招標概算=∑招標概算-風(fēng)險增項但否定的概算調(diào)整額+風(fēng)險增項且肯定的概算調(diào)整額

預(yù)算限額安全系數(shù)=∑投標優(yōu)惠率、采購價格預(yù)期、勞務(wù)成本預(yù)期、不調(diào)價的風(fēng)險因素預(yù)期、盈利預(yù)期……

4.2.4 合理擴充企業(yè)產(chǎn)業(yè)，打通上下游產(chǎn)業(yè)鏈，擴展采購渠道

發(fā)揮EPC企業(yè)在設(shè)計施工的綜合實力，提升成本控制能力和優(yōu)勢產(chǎn)品研發(fā)與盈利能力，提升建筑構(gòu)配件和施工工藝的研發(fā)能力，提升產(chǎn)品質(zhì)量和效能，降低成本和企業(yè)預(yù)算，在給業(yè)主提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的同時，提升盈利能力和企業(yè)的長期發(fā)展?jié)摿Α?/p>

4.2.5 打造與EPC 模式適應(yīng)的高素質(zhì)管理和設(shè)計專業(yè)團隊

EPC項目管理人員應(yīng)為技術(shù)、經(jīng)濟、法律和商務(wù)多面綜合管理能手，并能充分調(diào)動、發(fā)揮各參建方力量，形成合力。

相對平行發(fā)包模式，EPC項目中設(shè)計團隊的設(shè)計分析論證工作和修圖工作陡增，責(zé)任風(fēng)險更大，還要面對施工環(huán)節(jié)的“挑剔”，對設(shè)計人員的經(jīng)驗要求和綜合素質(zhì)要求都提升了一個檔次，要技術(shù)扎實、精益求精［6］，提升具體項目的設(shè)計優(yōu)化能力及主動優(yōu)化意識和全局觀念。

5 結(jié) 語

對上述各類預(yù)算超限情形，總承包方應(yīng)有針對性地提供解決方案，這是履約職責(zé)，也是企業(yè)發(fā)展根本，更是當(dāng)前建筑成本價格日漸透明、競爭日趨激烈、趨向寡頭壟斷的長期總承包市場行情的需要。

同時應(yīng)當(dāng)看到預(yù)算超限問題的客觀性，已經(jīng)成為一種普遍的行業(yè)現(xiàn)象。除上述直接原因外，行業(yè)法律法規(guī)不完善，職能部門管理規(guī)則與市場主體行為不協(xié)調(diào)，招投標規(guī)則與EPC模式不匹配等宏觀問題，已成為行業(yè)發(fā)展的明顯障礙，需要國家相關(guān)職能部門注意，以引導(dǎo)EPC 項目采用與其相應(yīng)價格模式，堅持功能買單、風(fēng)險收益對等的基本理念，同時鼓勵綜合資質(zhì)企業(yè)的主導(dǎo)地位，切實發(fā)揮EPC模式在我國重大復(fù)雜項目建設(shè)中的優(yōu)勢和作用。